01 - Péchillon Flashcards Preview

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Flashcards in 01 - Péchillon Deck (40):
1

Origine étymologique du mot finances

Finer qui signifie en ancien français : « mettre fin à une transaction par le paiement d’un prix ».

2

L’évolution de l'administration depuis 2001

Depuis 2001, les acteurs administratifs doivent revoir leur mode de fonctionnement et d’organisation afin :
- de faire progresser la déconcentration des institutions étatiques ;
- d’accompagner la relance de la décentralisation.

Via la révision générale des politiques publiques (RGPP), puis la Modernisation de l’action publique (MAP), qui s’inscrivent dans un mouvement général de réduction des dépenses publiques.

3

Le cadre multidisciplinaire des finances publiques

A. Une dimension juridique :
- la procédure budgétaire : illustration des questions de droit constitutionnel, compréhension nécessaire des institutions administratives ;
- comptabilité publique : importance de la gestion de la trésorerie (débat régulier : adaptation du comptable général) ;
- fiscalité : réflexion sur des notions de droit privé (impôt = atteinte à la propriété privée au nom de l’intérêt général).

B. Une science sociale en mutation permanente :
- « science carrefour des sciences sociales » (Paul-Marie Gaudemet) ;
- science politique, sociologie, philosophie politique : la science financière est politique par nature, puisque le politique vise à satisfaire un but collectif, les dépenses publiques à en assurer la réalisation et les charges publiques à le financer ;
- économie : une politique publique dépend du contexte économique et a une incidence sur celui-ci ; la connaissance des circuits économiques et des agents est fondamentale pour décider des formes de dépenses publiques.

4

Importance du cadre constitutionnel pour les finances publiques

Répartit les rôles entre les diverses institutions.

Délimite le contenu des futures normes afin d’éviter que les règles nouvelles ne perturbent certaines valeurs fondamentales (liberté, égalité, etc.).

5

Les dispositions constitutionnelles de référence

Art 34 : définition des lois de finances et renvoi à une loi organique qui fixent leurs conditions et des réserves.

Art 37 : renvoi au domaine réglementaire du soin de prendre les mesures nécessaires.

Art 39 : priorité à l’AN pour l’examen du budget de l’Etat.

Art 40 : limitation financière du droit d’amendement.

Art 47 : calendrier de la loi de finances. Renvoi à une loi organique.

47-2 : rôle de la Cour des comptes : assistance du Parlement et du gouvernement pour le contrôle de l’exécution des lois de finances.

Art 13 DDHC et 14 DDHC : débat démocratique.

Préambule de la Constitution de 1946 : droits économiques et sociaux.

6

Le rôle du Conseil constitutionnel dans les sources des finances publiques

Découvertes de nouveaux principes (sincérité, reprise aux articles 32 et 33 LOLF).

Mise en œuvre de nouveaux objectifs de valeur constitutionnelle propres à la matière financière.

Actualisation constante des textes à partir de méthodes d’analyse démonstratives voires directives (réserves d’interprétation).

7

Les LO dans les finances publiques

L’ordonnance organique du 2 janvier 1959 présentée comme la « constitution financière » : cadre à la discussion budgétaire, transparence décisionnelle, adoption du budget avant le début de l’année civile.

Dans chaque domaine des finances publiques : finances sociales, locales.

LO du 17 novembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

Loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, intervenue après 35 tentatives de réforme des finances de l’Etat.

8

Des problèmes auxquels répondaient la LOLF

La LOLF offre un cadre juridique novateur pour répondre à deux faiblesses traditionnelles des finances publiques :
- le suivi de la dépense cantonné à une approche quantitative ;
- la fragmentation du budget rendant impossible toute lisibilité des priorités de l’Etat.

9

Les normes de droit international dans les finances publiques

Article 55 C.

Droit de l’Union européenne (Titre XV et art 88-1 C). Les normes édictées par les institutions communautaires encadrent la liberté décisionnelles des administrations :
- principes fondamentaux : interdiction des monopoles, libre concurrence, non-discrimination, définition de l’intérêt communautaire ;
- transferts de souveraineté : monnaie, fiscalité ;
- influence sur les politiques publiques : ressources (directive TVA), dépenses (définition des marchés publics) ;
- respect des critères d’équilibre inscrits dans le pacte de stabilité.

10

Les sources infra-constitutionnelles des finances publiques

Les règlements des assemblées :
- conditions de fonctionnement des chambres du Parlement : discussion et vote du budget ;
- assemblées locales : règles d’adoption dont le contenu pèse sur les choix (rôle de l’opposition, des commissions, amendement, etc.).

Le législateur :
- lois de finances ;
- lois de financement de la sécurité sociale ;
- lois ordinaires : dispositions fiscales, répartition des compétences entre les différentes personnes publiques.

Textes réglementaires :
- décret du 29 décembre 1962 relatif à la comptabilité publique ; réformé par le décret du 7 novembre 2012 ;
- art 37 C : multitude de règles pesant sur les finances publiques.

Conseil d’Etat et juridictions financières :
- exécution des décisinos financières ;
- élaboration des politiques locales ;
- refus de contrôler la légalité des actes règlementaires d’application de la loi de finances qui sont inopposables aux particuliers ou aux parlementaires ;
- interprétation des dispositions des LO, bornant ainsi les pouvoirs des autorités administratives.

11

Le modèle anglo-saxon des finances publiques sous l’Ancien Régime

Magna Carta en 1215 : Jean sans Terre doit accepter que tout nouvel impôt soit consenti par la noblesse et le clergé.

Trois grands principes à la fin du XVIIIe :
- affirmation du consentement à l’impôt (Petition of Rights en 1628, Bill of Rights en 1689) ;
- discussion des dépenses publiques ;
- émergence du principe d’annualité.

12

Le système fiscal en France sous l’Ancien Régime

Série de privilèges en faveur de la Noblesse et du clergé qui prive le budget de l’essentiel de ses ressources.

-> recours à la ferme générale : des personnes privées versent les sommes nécessaires pour financer le budget en leur accordant le pouvoir de récupérer les sommes sur les « contribuables ».

L’incapacité du système à financer les nouvelles politiques du Royaume (aides aux insurgés américains) jouera notamment dans la convocation des Etats généraux, dont la réunion est programmée pour le 7 mai 1789.

13

L’évolution des finances publiques sous la Révolution

DDHC : égalité devant l’impôt, consentement à la dépense et à l’impôt.

Rétablissement d’un ministère des Finances au détriment du pouvoir législatif et organisation de la fiscalité en trois catégories de contributions « obligatoires » :
- la contribution des patentes ;
- la contribution personnelle et mobilière ;
- la contribution foncière.

14

Les réformes de l’administration des finances publiques sous Napoléon Ier

Organisation de l’administration :
- développement du cadrastre ;
- le réseau de perception dépend de l’Exécution.

Définition d’une stratégie monétaire rigoureuse.

La Constitution de l’an VIII répartit les compétences en matière de finances publiques entre les pouovirs législatif et exécutif :
- « le Gouvernement dirige les recettes et les dépenses de l’Etat, conformément à la loi annuelle qui détermine le montant des unes et des autres » (art 45) ;
- dialogue régulier pour contrôler les prérogatives gouvernementales (art 57) ;
- l’absence de sanction marque les limites du système : lois votées sans calendrier précis, portent sur trois budgets en moyenne, régularisent rétroactivement certains budgets ; en treize ans, le montant définitif des budgets double.

15

Les finances classiques

La Charte du 4 juin 1814 prévoit le consentement annuel du Parlement. Ce dernier affirme quatre principes : annualité, unité, universalité et spécialité.

L’ordonnance du 3 mai 1838 renforce le formalisme en posant des règles de comptabilité pulbique qui facilitent le suivi de l’autorisation parlementaire.

La IIIe République accentue les pouvoirs de contrôle du Parlement :
- la loi constitutionnelle du 24 février 1875 énonce la règle selon laquelle « le Sénat a concurremment avec la Chambre des députés l’initiative et la confection des lois » ; mais les LF sont présentées à la Chambre des députés par priorité et l’intervention des sénateurs ne peut se faire que dans le sens de la réduction des dépenses ;
- le budget n’est plus seulement l’œuvre du Gouvernement à partir de 1880, mais devient un document préparatoire.

16

Les problèmes des finances publiques dans l’entre-deux-guerres

Elargissement de l’interventionnisme étatique -> volonté des commissions de contrôler les finances publiques en temps réel et lourdeur des procédures qui génèrent des retards dans le vote du budget.

Abandon au milieu des années 1930 du vote par chapitre pour adopter un vote des crédits par ministère.

Atteintes à certains principes :
- principe d’annualité discuté pour les investissements importants ;
- principe d’universalité, par la prolifération des budgets autonomes à partir de 1918 : « offices », « caisses », « services industriels ».

17

Les problèmes des finances publiques sous la IVe République

La Constitution de 1946 prévoit qu’une LO règle « le mode de présentation du budget ».

Les comptes spéciaux du Trésor (près de 400) doivent être encadrés, ce qui conduit au compromis entre l’Exécutif et le Législatif du décret du 19 juin 1956 :
- amélioration de la qualité de l’information ;
- structure obligatoire des LF ;
- encadrement de la discussion parlementaire ;
- renforcement des pouvoirs des commissions des finances ;
- affirmation du rôle du gouvernement dans la détermination des mesures nouvelles et services votés.

18

Eclipse du Parlement en matière financière

La Constitution de la Ve République est une réaction aux excès de la IVe :
- inscription de la prédominance de l’Exécutif en matière financière ;
- le gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation.

Il faut attendre l’EV de la LOLF au 1er janvier 2006 pour que la place soit reconsidérée.

19

Evolution du budget de l’Etat : 1822
1914
1957
1958
1963
1985
2000
2013

1 Md francs.
5 Md francs.
5 000 Md francs.
50 Md (nouveaux) francs.
100 Md francs.
1 000 Md francs.
1 661 Md francs soit 253 Md €
299 Md euros

20

Création de la BdF.

Création du franc germinal.

Le 13 février 1800.

Le 28 mars 1803 : loi du 7 germinal an XI.

21

Les remises en cause de la souveraineté financière

L’extension du domaine des compétences de l’Union : traités de Maastricht, d’Amsterdam.

La modification en profondeur du mode d’exercice de ces compétences : traité instituant une Constitution pour l’Europe, (cf CC, n°2004-505 DC).

22

Le Pacte de stabilité et de croissance

Résolution du Conseil européen du 17 juin 1997 et deux règlements du 7 juillet 1997.

Pose des critères de convergence :
- le rapport entre le déficit public et le PIB doit être inférieur à 3% ;
- le rapport entre la dette publique et le PIB ne doit pas dépasser 60 % ;
- degré de stabilité des prix durable et taux d’inflation moyen ;
- taux d’intérêt nominal moyen à long terme maîtrisé.

23

Les prévisions de la LF pour 2013

La LF cherchait à intégrer les nouvelles exigences issues du TSCG.

Elle annonçait une trajectoire visant à revenir à l’équilibre structurel en 2016 et 2017 :
- objectif de déficit ramené à 3% en 2013 ;
- objectif de quasi-équilibre des comptes publics en 2017 (-0,3% du PIB).

Elle s’inscrivait dans le cadre de la loi de programmation des finances publiques (2012-2017).

24

Doctrine économique libérale

A partir des travaux des physiocrates, les gouvernements du XIXe considèrent que la puissance publique doit se concentrer sur quelques SP fondamentaux pour ne pas troubler la vie économique :
- limiter le volume des dépenses publiques : < 10 % ;
- ne pas fausser la concurrence par les recettes publiques ;

Le principe de l’équilibre budgétaire domine :
- le budget est une prévision correspondant aux besoins minimaux de l’Etat ;
- en couvrant exactement les dépenses par les recettes, aucune charge financière n’est reportée sur l’avenir ;
- la recette publique vise à procurer des rentrées financières et non à modifier les comportements individuels.

25

La loi de Wagner

Loi de l’accroissement continu des dépenses publiques.

Adolph Wagner, Traité de science des finances, 1909

26

Justification de l’intervention de la puissance publique

On accepte l’idée d’une socialisation de l’investissement à partir des années 1930.

La croissance des dépenses publiques a pour effet d’actionner l’effet multiplicateur.

27

Remise en cause de l'interventionnisme

A partir de 1973, la crise économique contraint les responsables de budget à revoir les modes d’intervention au nom de la performance de la dépense.

En outre, l’intervention publique peut avoir des effets négatifs qu’il faut maîtriser.

L’examen des dépenses fiscales et des niches sociales devient plus systématique.

28

La règle de gage

Prévue par la loi de programmation des FP pour 2009 à 2012.

Elle énonce que toute nouvelle création ou extension de niche fiscale ou sociale doit être compensée par le gain tiré de la suppression ou de la diminution d’autres niches.

29

Les conséquences de la construction d’un marché commun européen sur la souveraineté fiscale nationale

Harmonisation des politiques fiscales :
- libre circulation des marchandises et des services -> les entreprises opèrent des choix économiques en tenant compte simultanément de la pression fiscale et du niveau d’infrastructure d’un pays ;
- harmonisation directe (taux de TVA) ou indirecte (réduction des taux d’imposition des sociétés) ;
- interdiction de toute discrimination par l’impôt.

30

La conséquence de la souveraineté financière

Il existe une unité de responsabilité qui s’exerce à un niveau national :
- l’Etat est libre de faire sortir certaines politiques publiques de son budget en les rattachant à des budgets autonomes : EP ou CT ; mais il ne peut échapper par ce moyen aux obligations d’équilibre et de maîtrise des dépenses publiques ;
- l’Etat a toujours conservé un pouvoir d’encadrement des dépenses ;
- en matière de finances sociales, recul de l’importance des cotisations sociales au profit de la fiscalité sociale ; intervention du Parlement grâce aux LFSS.

31

La théorie de l’impôt-prix

La théorie économique de l’impôt-prix :
- prolongement du contrat social -> contrat fiscal ;
- chaque contribuable fournit un effort financier pour s’assurer les services de l’Etat indispensables pour assurer sa sécurité ;
- conception économique (J.-B. Say) qui préconise un impôt indolore ;
- le contribuable doit pouvoir comprendre l’effort financier demandé.

32

La théorie de l’impôt solidarité

Importance politique de la fiscalité :
- l’impôt est un devoir qui manifeste l’appartenance à la communauté ;
- égalité par et devant l’impôt reposant sur les capacités contributives de chacun -> poids psychologique de l’impôt corrélé à l’utilité marginale des richesses.


Le CC a repris cette fonction solidariste de l’impôt à propos de la CSG : « les contributions instituées […] ont pour finalité commune la mise en œuvre du principe de solidarité nationale » (CC, n°90-285 DC, LF pour 1991).

33

La contrepartie du TSCG

Les obligations, pour chaque Etat partie, d’assumer sa part de responsabilité et de renoncer à une partie de sa liberté décisionnelle, ont pour contrepartie :
- la possibilité de mettre en commun sa puissance financière pour ne pas se financer seul sur les marchés financiers ;
- de disposer d’une garantie mutuelle.

34

La gestion de la crise grecque

La Commission n’avait pas la capacité juridique d’emprunter pour aider un Etat membre.

Plusieurs Etats ont prêté de l’argent à la Grèce (dont la France, ce qui s’est traduit dans la LF parmi les comptes spéciaux), pour ≈80 Md €.

Puis création du Mécanisme européen de stabilité financière.

35

Les instruments financiers internationaux en zone euro

L’UE a organisé en 2011 un Mecanisme européen de stabilité financière : programme de 60 Md € pris sur le budget de l’UE pour fournir une assistance financière à des pays en difficulté.

En parallèle, le Fonds européen de stabilité financière :
- est institué en mai 2010 sous la forme d’une société pour apporter une assistance aux Etats de la zone euro ;
- en mai 2011, sa capacité d’intervention passe à 440 Md € ;
- en juillet 2011 : il lui est permis de racheter des obligations d’Etat et d’aider les banques en difficulté, sous réserve de l’avis unanime des pays financeurs et de la BCE ;
- intervention pour aider la Grèce, l’Irlande, le Portugal ;
- fin de son intervention prévue pour juillet 2013.

Le Mécanisme européen de stabilité vient en remplacement de ces deux dispositifs :
- traité signé en juillet 2011 ;
- organisation internationale en marge de l’UE, associant les Etats membres de la zone euro en lien avec la Commission et la BCE ;
- dotation d’une capacité de prêt autorisée de 700 Md, constitué de 80 Md de fonds propres (dont 16 Md versés par la France entre 2012 et 2014) et le reste de capitaux empruntés sur les marchés financiers ;
- il peut racheter la dette primaire et secondaire des Etats et recapitaliser les banques.

36

Le TSCG

Le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire, dit aussi Pacte budgétaire.

Art 1 : « renforcer le pilier économique de l’Uenion européenne et monétaire en adoptant un ensemble de règles destinées à favoriser la discipline budgétaire au moyen d’un pacte budgétaire ».

Objectif de convergence des politiques économiques :
- règle d’or : les Etats présentent la situation budgétaire des administrations publiques en équilibre ou en excédent ;
- complète les dispositions du traité de Maastricht en distinguant déficit conjoncturel et déficit structurel (< 0,5% du PIB) ;
- le Conseil européen peut prononcer une sanction financière dont le montant varie entre 0,2% et 0,5% du PIB.

EV avec 12 EM de la zone euro = depuis décembre 2012.

La France l’a traduit dans la LO du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, sans avoir besoin de modifier la Constitution.

37

Définitions :

- déficit structurel
- liquidité ;
- solvabilité ;
- soutenabilité.

Le solde budgétaire corrigé des variations conjoncturelles et net des mesures ponctuelles ou temporaires.

Les sommes disponibles. La question se pose lorsque les actifs immédiatement disponibles ne sont pas suffisants pour assurer aussitôt la charge de la dette et le remboursement du principal qui arrive à échéance.

Capacité d’un Etat à faire face à ses engagements = sa situation financière.

« une dette publique sera jugée soutenable si, compte tenu de la politique publique prévue ou prévisible, l’Etat ne risque pas de se trouver face à un problème d’insolvabilité ou face à une obligation d’ajustement irréaliste des finances publiques » (FMI).

38

Les réponses possibles d’un Etat à une situation de fragilité de ses finances publiques

- diminution des dépenses ;
- augmentation des recettes, notamment fiscales ;
- combinaison avec une gestion plus active de la dette publique ;
- un plan de relance général ou ciblé doit être accompagné de mesures complémentaires.

39

Les méthodes d’évaluation de la soutenabilité des finances publiques

Méthodes empiriques traditionnelles (FMI) :
- projections à moyen et long terme des déficits et dettes cumulées ;
- les structures des recettes et dépenses publiques ne seront pas modifiées en profondeur ;
- anticipation de l’évolution de la démographie, du progrès technique, des taux d’intérêt ;
-> prévision de la dette future.

Méthodes économétriques :
- incluent des « tests de cointégration » : mesure des liens entre recettes et dépenses publiques pour évaluer leur relation de long terme.

40

L’évaluation de la soutenabilité des finances publiques en France

Direction du budget :
- épaulée par les responsables déconcentrés de programme ; les directeurs des affaires financières ; les secrétaires généraux des ministères dépensiers ;
- logique pluriannuelle de la nouvelle gouvernance des FP ;
- le décret du 27 janvier 2005 relatif au contrôle financier au sein des administrations de l’Etat (abrogé par le décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique) prévoyait la mission, pour chaque service dépensier, d’ « identifier et prévenir les risques budgétaires ainsi [que d’]analyser les facteurs explicatifs de la dépense et le coût des politiques publiques » ;
- chaque responsable administratif doit financer en priorité les « dépenses obligatoires » et éviter la création de charges nouvelles ;
- les contrôleurs financiers sont chargés pour chaque budget opérationnel de programme (BOP) de rendre un avis motivé sur cette question complexe