Livro - Tutela Administrativa do Meio Ambiente Flashcards
Quais são os instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente?
“Art. 9º São instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente:
I — o estabelecimento de padrões de qualidade ambiental;
II — o zoneamento ambiental;
III — a avaliação de impactos ambientais;
IV — o licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras;
V — os incentivos à produção e instalação de equipamentos e a criação ou absorção de tecnologia, voltados para a melhoria da qualidade ambiental;
VI — a criação de espaços territoriais especialmente protegidos pelo Poder Público federal, estadual e municipal, tais como áreas de proteção ambiental, de relevante interesse ecológico e reservas extrativistas;
VII — o sistema nacional de informações sobre o meio ambiente;
VIII — o Cadastro Técnico Federal de Atividades e Instrumentos de Defesa Ambiental;
IX — as penalidades disciplinares ou compensatórias ao não cumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção da degradação ambiental;
X — a instituição do Relatório de Qualidade do Meio Ambiente, a ser divulgado anualmente pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis — IBAMA;
XI — a garantia da prestação de informações relativas ao Meio Ambiente, obrigando-se o Poder Público a produzi-las, quando inexistentes;
XII — o Cadastro Técnico Federal de atividades potencialmente poluidoras e/ou utilizadoras dos recursos ambientais;
XIII — instrumentos econômicos, como concessão florestal, servidão ambiental, seguro ambiental e outros.”
Qual orgão estipula os “padrões de qualidade ambiental”
Resumo
- CONAMA, por meio de normas infralegais.
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Comecemos pelo inciso I do art. 9º da Lei n. 6.938/81, que prescreve que “o estabelecimento de padrões de qualidade ambiental” constitui instrumento da política nacional do meio ambiente.
Tais “padrões de qualidade ambiental” são fixados pelo CONAMA, que, no exercício de sua função deliberativa (normativa), é o órgão que detém competência legal e técnica para tanto, conforme indica o art. 8º, VI e VII, da mesma lei:
“Art. 8º Compete ao CONAMA: (…)
VI — estabelecer, privativamente, normas e padrões nacionais de controle da poluição por veículos automotores, aeronaves e embarcações, mediante audiência dos Ministérios competentes;
VII — estabelecer normas, critérios e padrões relativos ao controle e à manutenção da qualidade do meio ambiente com vistas ao uso racional dos recursos ambientais, principalmente os hídricos.”
[…]
Lembremo-nos do próprio conceito de poluição, que traz o art. 3º, III, e, da PNMA, no sentido da “degradação da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente lancem matérias ou energia em desacordo com os padrões ambientais estabelecidos”.
Admite o legislador, assim, que até possam ser lançadas matérias e energias na natureza (trata-se de consequência inexorável da atividade econômica), desde que se observem os padrões ambientais.
Visando exatamente determinar da maneira mais adequada tais padrões, o CONAMA é formado por um denso corpo técnico, distribuído em diversas câmaras técnicas com competências de acordo com este ou aquele assunto.
São, ainda, tais padrões importante vetor de segurança jurídica na medida em que permitem que qualquer empreendedor possa vislumbrar, antecipadamente, a viabilidade da atividade que pretende implementar, de acordo com os padrões técnicos estabelecidos pela norma ambiental.
Vale dizer, ademais, que o fato de tais padrões serem fixados por norma administrativa é de extrema importância.
Afinal, é preciso que a sua alteração não esteja sujeita aos formalismos exigidos para a edição/modificação de uma lei (em sentido estrito), justamente para que possam acompanhar as permanentes mutações que sofrem os bens ambientais e o equilíbrio ecológico.
Em que consiste o Zoneamento Ecológico-econômico?
Por tudo isso é que o zoneamento ambiental (ou zoneamento ecológico-econômico) foi colocado no art. 9º, II, da Lei n. 6.938/81, como um dos instrumentos de proteção ambiental, tendo sido regulamentado posteriormente pelo Decreto n. 4.297/2002.
Ali, em seu art. 2º, define-se o que seria o Zoneamento Ecológico-Econômico:
“Art. 2º O ZEE, instrumento de organização do território a ser obrigatoriamente seguido na implantação de planos, obras e atividades públicas e privadas, estabelece medidas e padrões de proteção ambiental destinados a assegurar a qualidade ambiental, dos recursos hídricos e do solo e a conservação da biodiversidade, garantindo o desenvolvimento sustentável e a melhoria das condições de vida da população.”
Interessante notar, ainda, o art. 5º do decreto, que declara expressamente que o ZEE deve obediência aos princípios fundamentais do direito ambiental:
“Art. 5º O ZEE (…) obedecerá aos princípios da função socioambiental da propriedade, da prevenção, da precaução, do poluidor-pagador, do usuário-pagador, da participação informada, do acesso equitativo e da integração.”
Obviamente, o zoneamento não substitui nem se superpõe ao Plano Diretor Urbano ou às leis de ordenamento de território, de competência do Município, mas apenas estabelece as diretrizes gerais, objetivos e aspectos que devem ser levados em consideração para a fixação de zonas de proteção do ambiente.
Qual é a diferente entre estudo ambiental e avaliação de impacto ambiental?
É, ainda, instrumento da política ambiental a “avaliação de impactos ambientais” (inciso III do art. 9º da Lei n. 6.938/81).
Trata-se de importante método de gestão e política ambiental, que tem por finalidade inocultável evitar danos e ilícitos contra o meio ambiente, dando rendimento aos princípios da prevenção e da precaução.
[…]
Quanto à AIA, trata-se de técnica ou instrumento de gestão administrativa do meio ambiente que permite avaliar a qualidade e a quantidade de impacto ambiental a ser causado por uma obra ou empreendimento, a partir de uma série de procedimentos, como diagnóstico, análises de risco, propostas de mitigação, de forma que se possam antever as consequências de uma dada atividade.
Não há que se confundir, ainda, a avaliação com os estudos ambientais.5 Estes são os meios utilizados para possibilitar a avaliação. É por meio dos estudos que se pode chegar a uma conclusão sobre a magnitude do impacto ambiental causado por um empreendimento. E mais, por meio dos estudos, podem ser definidas medidas a serem tomadas para minimizar o impacto.
Assim, os estudos ambientais são o embasamento técnico-científico necessário às avaliações de impacto ambiental. Já do ponto de vista jurídico, justifica-se a avaliação especialmente pelos princípios da prevenção e da precaução.
Qual é a diferença entre licença e licenciamento ambiental?
Licença e licenciamento não são exatamente a mesma coisa, embora exista uma ligação visceral entre eles.
É que a licença ambiental é o ato resultante do processo de licenciamento.
Só se obtém uma licença ambiental após o desenvolvimento válido e regular de uma sequência de atos administrativos em contraditório que culminam num ato final, que é a concessão ou denegação do pedido de licença ambiental.
Esse ato final resultante desse processo é a licença ambiental. Já o processo ou procedimento em si mesmo, englobando todos os atos e a forma como se desenvolve, é o licenciamento ambiental.
Tanto um como o outro, licença e licenciamento, foram definidos na Resolução CONAMA n. 237/97. Vejamos:
“Art. 1º Para efeito desta Resolução são adotadas as seguintes definições:
I — Licenciamento Ambiental: procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso.
II — Licença Ambiental: ato administrativo pelo qual o órgão ambiental competente estabelece as condições, restrições e medidas de controle ambiental que deverão ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa física ou jurídica, para localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos ou atividades utilizadoras dos recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental.”
Como se determina se a realização de uma obra exige, ou não, licença ambiental?
Resumo
- Haverá necessidade de licença quando se pretenda dar um uso incomum ao bem ambiental.
- Há presunção de que as atividades econômicas geram impacto ambiental.
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A existência da licença ambiental está condicionada a dois fatores fundamentais:
- Não se pode dar um uso incomum a um bem que pertence ao povo e cuja destinação constitui um direito fundamental (equilíbrio ecológico) da coletividade, sem que se peça autorização para tanto.
- Trata-se de uma ferramenta de gestão ambiental para que o Estado atue no controle do uso atípico e na prevenção e precaução dos impactos que possam ser causados ao meio ambiente.
Dessa forma, para saber se uma atividade ou obra deve ser merecedora de um processo de licença ambiental, basta verificar se em tal empreendimento será dado algum uso incomum a um recurso ambiental.
Se assim o for, deve haver o licenciamento ambiental. Ninguém pode usar um bem que pertence ao povo de uma forma diversa daquela que foi constitucionalmente garantida como direito fundamental de todos, sem que esteja autorizado a tanto.
Acrescente-se a este aspecto (uso incomum) o fato de que, sendo a licença ambiental um instrumento de gestão do meio ambiente, é com ela que se permite proteger, prevenir, responsabilizar, mitigar, compensar, enfim, controlar atividades, empreendimentos e obras que possam causar impacto ambiental.
Lembremos que há, no texto constitucional, uma verdadeira presunção de que toda atividade econômica é impactante do meio ambiente (art. 170, VI). Não é por acaso que a ordem econômica brasileira tem por princípio a defesa do meio ambiente.
A palavra “defesa” é o reconhecimento de que toda atividade econômica faz uso dos bens ambientais como matéria-prima e, por isso, agride e ofende o meio ambiente, ainda que de forma mínima.
Por isso, até que se prove o contrário, nas atividades econômicas cabe ao empreendedor requerer a licença ambiental ao Poder Público, em procedimento específico para este fim.
Qual é a relação entre o licenciamento ambiental e os princípios do poluidor-pagador e do usuário-pagador?
Sendo a licença um instrumento de gestão ambiental, é com ela que se identifica, controla, previne, mitiga e compensa o uso incomum e a impactação do meio ambiente.
Por meio dela, pode tanto ser fixado o custo de internalização da degradação ambiental que virá a ser causada pela obra ou atividade (poluidor-pagador), como ser estabelecido um preço pelo uso incomum do bem ambiental (usuário-pagador).
A título de exemplo, basta imaginar uma siderúrgica que pretenda se instalar numa cidade com fins de produção e exportação de minério de ferro.
A fumaça diária e cotidiana que é despejada a céu aberto dá ao ar atmosférico um uso incomum, ou seja, serve o ar como descarga de particulados produzidos pela empresa. Aqui, apenas sob o rótulo de usuário, deve a empresa pagar um preço pelo uso incomum do bem ambiental.
Afinal, tomar o ar emprestado do povo usando-o de uma forma incomum para um fim egoísta não pode ser algo gratuito. Não se pode admitir que este uso seja gratuito para um enriquecimento do particular.
Contudo, se, além de usar de forma incomum (e ter que pagar por este empréstimo), este uso também causa degradação da qualidade do ambiente (polui), deve a empresa arcar com os custos da internalização da referida degradação, caso o órgão público entenda por deferir a concessão da licença.
Como se vê, assim, poluir e usar são conceitos distintos e geram cobranças distintas por parte do poder público. Pode-se afirmar que todo poluidor é um usuário incomum, mas nem todo usuário é um poluidor.
Aquele, poluidor e usuário, deve arcar duplamente com o custo do uso incomum do bem ambiental. Este, apenas usuário, deve arcar apenas com o custo do empréstimo do bem do povo.
O licenciamento ambiental é mecanismo de grande valia para perquirir a existência de ambas as situações (uso incomum e poluição), sendo, portanto, instrumento de atuação dos princípios do poluidor-pagador e do usuário-pagador.
A licença ambiental é um ato vinculado ou discricionário? Tem a mesma natureza da licença administrativa?
Resumo
- Ela não segue o modelo tradicional da licença administrativa, já que, segundo o autor, a decisão sobre sua concessão não é nem decisão vinculada nem discricionariedade técnica, mas decisão sobre a conveniência do projeto.
- Ela, porém, não é precária, de modo que não pode ser cancelada sem que seja garantido ao particular direito a indenização.
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Durante algum tempo, discutiu-se se a licença ambiental seria realmente uma licença, no sentido puro que lhe dava a doutrina do direito administrativo, ou se seria uma autorização ambiental. As diferenças são grandes.
O conceito clássico de licença administrativa é extraído das seguras palavras de Celso Antônio Bandeira de Mello:
“Licença é o ato vinculado, unilateral, pelo qual a Administração faculta a alguém o exercício de uma atividade, uma vez demonstrado pelo interessado o preenchimento dos requisitos legais exigidos.”7
No mesmo sentido, Maria Sylvia Zanella Di Pietro conceitua o instituto como “o ato administrativo unilateral e vinculado pelo qual a Administração faculta àquele que preencha os requisitos legais o exercício de uma atividade”.8
Já a autorização administrativa, segundo Hely Lopes Meirelles:
“É o ato administrativo negocial, discricionário e precário, pelo qual o Poder Público faculta ao particular a execução de serviços de interesse coletivo, ou o uso especial de bens públicos, a título gratuito ou remunerado, nas condições estabelecidas pela Administração.”9
Vê-se, assim, serem grandes as diferenças entre um e outro instituto. A começar porque, enquanto a licença é ato vinculado, a autorização é ato discricionário.
Ademais, enquanto a licença é dotada de definitividade, a autorização é precária. E, sendo assim, enquanto esta pode ser revogada ad nutum pela Administração Pública, o cancelamento de uma licença gera direito a indenização.
Aliás, por ser a licença ato vinculado, preenchidas as exigências legais, tem o particular direito subjetivo à sua concessão.
De forma diferente, a autorização está sempre sujeita aos motivos de conveniência e oportunidade da Administração Pública.
E é exatamente por isso que se discute se a licença ambiental seria, de fato, uma licença. Afinal de contas, no processo de licenciamento há uma série de variantes e sopesamentos verificados em cada caso concreto, em que o órgão ambiental contempla uma solução de equilíbrio envolvendo a proteção do meio ambiente e o desenvolvimento econômico. Há, aí, nítida atividade discricionária, ainda que fundamentada em dados técnicos.
Sobre o assunto, parece-nos certeira a posição de Édis Milaré:
“Não há falar, portanto, em equívoco do legislador na utilização do vocábulo ‘licença’, já que disse exatamente o que queria (lex tantum dixit quam voluit). O equívoco está em se pretender identificar na ‘licença ambiental’, regida pelos princípios informadores do Direito do Ambiente, os mesmos traços que caracterizam a ‘licença tradicional’, modelada segundo o cânon do Direito Administrativo, nem sempre compatíveis. O parentesco próximo não induz, portanto, considerá-las irmãs gêmeas.”
E arremata o autor:
“Decidir pesando impactos positivos e negativos, a distribuição de ônus e benefícios sociais, não é nem decisão vinculada nem discricionariedade técnica, mas decisão sobre a conveniência do projeto, o que afasta o ato administrativo originário do processo licenciatório do modelo tradicional da licença, aproximando-o da tipicidade da autorização.”
O que se pode dizer é que, a rigor, a licença ambiental é realmente uma licença administrativa, especialmente por seu caráter definitivo, cujo cancelamento pode gerar direito do particular a receber uma indenização.
Entretanto, possui enorme carga de discricionariedade, densificada na necessidade de o órgão ambiental contemplar o equilíbrio entre o direito ao desenvolvimento e a proteção do meio ambiente.
Como se determina a competência do ente federativo responsável pelo licenciamento?
Resumo
- A competência é determinado pelo princípio da predominância do interesse.
- É o que se infere da Resolução CONAMA n. 237/97 e da Lei Complementar n. 140/2011.
- O STJ já admitiu a duplicidade de licenciamento.
- “Contudo, é importante destacar que […] o Superior Tribunal de Justiça considerou que, tratando-se de obras e serviços realizados ou em execução em mais de um estado federativo ou quando os impactos ambientais da obra e/ou serviço ultrapassem os limites territoriais, somente o IBAMA é competente para expedir a respectiva e necessária licença ambiental”.
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Visando implementar o federalismo cooperativo em matéria ambiental, foi promulgada a Lei Complementar n. 140/2011, que em sua ementa prescreve que “fixa normas, nos termos dos incisos III, VI e VII do caput e do parágrafo único do art. 23 da Constituição Federal, para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum relativas à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate à poluição em qualquer de suas formas e à preservação das florestas, da fauna e da flora”.
Como estudado, o critério que primeiramente deve ser utilizado para identificar o ente político competente para licenciar uma obra ou atividade é o da predominância do interesse. Ou seja, estabelecer se o empreendimento é de interesse nacional, regional ou local, para, então, determinar a competência da União, Estado ou Município.
É, aliás, o que se pode inferir dos arts. 4º, 5º e 6º da Resolução CONAMA n. 237/97:
“Art. 4º Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis — IBAMA, órgão executor do SISNAMA, o licenciamento ambiental, a que se refere o artigo 10 da Lei n. 6.938, de 31 de agosto de 1981, de empreendimentos e atividades com significativo impacto ambiental de âmbito nacional ou regional, a saber:
I — localizadas ou desenvolvidas conjuntamente no Brasil e em país limítrofe; no mar territorial; na plataforma continental; na zona econômica exclusiva; em terras indígenas ou em unidades de conservação do domínio da União;
II — localizadas ou desenvolvidas em dois ou mais Estados;
III — cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais do País ou de um ou mais Estados;
IV — destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar, armazenar e dispor material radioativo, em qualquer estágio, ou que utilizem energia nuclear em qualquer de suas formas e aplicações, mediante parecer da Comissão Nacional de Energia Nuclear — CNEN;
V — bases ou empreendimentos militares, quando couber, observada a legislação específica.
§ 1º — O IBAMA fará o licenciamento de que trata este artigo após considerar o exame técnico procedido pelos órgãos ambientais dos Estados e Municípios em que se localizar a atividade ou empreendimento, bem como, quando couber, o parecer dos demais órgãos competentes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, envolvidos no procedimento de licenciamento.
§ 2º O IBAMA, ressalvada sua competência supletiva, poderá delegar aos Estados o licenciamento de atividade com significativo impacto ambiental de âmbito regional, uniformizando, quando possível, as exigências.”
“Art. 5º Compete ao órgão ambiental estadual ou do Distrito Federal o licenciamento ambiental dos empreendimentos e atividades:
I — localizados ou desenvolvidos em mais de um Município ou em unidades de conservação de domínio estadual ou do Distrito Federal;
II — localizados ou desenvolvidos nas florestas e demais formas de vegetação natural de preservação permanente relacionadas no artigo 2º da Lei n. 4.771, de 15 de setembro de 1965, e em todas as que assim forem consideradas por normas federais, estaduais ou municipais;
III — cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais de um ou mais Municípios;
IV — delegados pela União aos Estados ou ao Distrito Federal, por instrumento legal ou convênio.
Parágrafo único. O órgão ambiental estadual ou do Distrito Federal fará o licenciamento de que trata este artigo após considerar o exame técnico procedido pelos órgãos ambientais dos Municípios em que se localizar a atividade ou empreendimento, bem como, quando couber, o parecer dos demais órgãos competentes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, envolvidos no procedimento de licenciamento.”
“Art. 6º Compete ao órgão ambiental municipal, ouvidos os órgãos competentes da União, dos Estados e do Distrito Federal, quando couber, o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades de impacto ambiental local e daquelas que lhe forem delegadas pelo Estado por instrumento legal ou convênio.”
Neste mesmo sentido é a orientação da Lei Complementar n. 140/2011 ao estabelecer no art. 7º, XIV, que compete à União as seguintes ações administrativas:
“Art. 7º:
(…)
XIV — promover o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades:
a) localizados ou desenvolvidos conjuntamente no Brasil e em país limítrofe;
b) localizados ou desenvolvidos no mar territorial, na plataforma continental ou na zona econômica exclusiva;
c) localizados ou desenvolvidos em terras indígenas;
d) localizados ou desenvolvidos em unidades de conservação instituídas pela União, exceto em Áreas de Proteção Ambiental (APAs);
e) localizados ou desenvolvidos em 2 (dois) ou mais Estados;
f) de caráter militar, excetuando-se do licenciamento ambiental, nos termos de ato do Poder Executivo, aqueles previstos no preparo e emprego das Forças Armadas, conforme disposto na Lei Complementar n. 97, de 9 de junho de 1999;
g) destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar, armazenar e dispor material radioativo, em qualquer estágio, ou que utilizem energia nuclear em qualquer de suas formas e aplicações, mediante parecer da Comissão Nacional de Energia Nuclear (Cnen); ou
h) que atendam tipologia estabelecida por ato do Poder Executivo, a partir de proposição da Comissão Tripartite Nacional, assegurada a participação de um membro do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), e considerados os critérios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade ou empreendimento.”
No mesmo sentido, o art. 9º, XIV, da Lei Complementar n. 140/2011, que estabelece ser competência do Município realizar o licenciamento nos seguintes termos:
“XIV — observadas as atribuições dos demais entes federativos previstas nesta Lei Complementar, promover o licenciamento ambiental das atividades ou empreendimentos:
a) que causem ou possam causar impacto ambiental de âmbito local, conforme tipologia definida pelos respectivos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente, considerados os critérios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade; ou
b) localizados em unidades de conservação instituídas pelo Município, exceto em Áreas de Proteção Ambiental (APAs);
XV — observadas as atribuições dos demais entes federativos previstas nesta Lei Complementar, aprovar:
a) a supressão e o manejo de vegetação, de florestas e formações sucessoras em florestas públicas municipais e unidades de conservação instituídas pelo Município, exceto em Áreas de Proteção Ambiental (APAs); e
b) a supressão e o manejo de vegetação, de florestas e formações sucessoras em empreendimentos licenciados ou autorizados, ambientalmente, pelo Município.”
O grande problema é que, em geral, não é tarefa simples determinar a amplitude dos impactos ambientais que uma atividade pode causar, especialmente devido às características que possui o equilíbrio ecológico (ubiquidade, instabilidade, reflexibilidade, etc.).
Por isso mesmo, é comum ocorrerem conflitos entre os entes da federação, em que todos (ou nenhum) entendem ser competentes para licenciar alguma atividade.
Dessa forma, visando evitar a oneração excessiva do empreendedor, determinou o art. 7º da mesma resolução que “os empreendimentos e atividades serão licenciados em um único nível de competência, conforme estabelecido nos artigos anteriores”. Tal preceito foi recepcionado pelo art. 13 da Lei Complementar n. 140/2011 ao dizer que:
“Art. 13. Os empreendimentos e atividades são licenciados ou autorizados, ambientalmente, por um único ente federativo, em conformidade com as atribuições estabelecidas nos termos desta Lei Complementar.
§ 1º Os demais entes federativos interessados podem manifestar-se ao órgão responsável pela licença ou autorização, de maneira não vinculante, respeitados os prazos e procedimentos do licenciamento ambiental.
§ 2º A supressão de vegetação decorrente de licenciamentos ambientais é autorizada pelo ente federativo licenciador.
§ 3º Os valores alusivos às taxas de licenciamento ambiental e outros serviços afins devem guardar relação de proporcionalidade com o custo e a complexidade do serviço prestado pelo ente federativo.”
Porém, se por um lado os dispositivos são elogiáveis na medida em que evitam que haja um bis in idem em desfavor do particular, por outro merecem críticas por desconsiderar as características peculiares do bem ambiental.
É que, por ser o equilíbrio ecológico ubíquo e difuso, as repercussões que uma atividade lhe causa não respeitam qualquer limite geográfico e, sendo assim, muitas vezes seu licenciamento pode trazer interesse nos três níveis de competência federativa.
Assim, não se deveria impedir, por exemplo, que um Município realizasse também um licenciamento ambiental para melhor análise de impactos estritamente locais, que não tenham sido tratados no procedimento nacional ou estadual.
Aliás, tal circunstância não passou despercebida pela jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça. Encontra-se, ali, aresto que diz ser possível, sim, haver duplicidade de licenciamentos. E isso porque o bem ambiental é ubíquo, não respeitando fronteiras artificiais criadas pelo ser humano. Vejamos:
“ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DESASSOREAMENTO DO RIO ITAJAÍ-AÇU. LICENCIAMENTO. COMPETÊNCIA DO IBAMA. INTERESSE NACIONAL.
1. Existem atividades e obras que terão importância ao mesmo tempo para a Nação e para os Estados e, nesse caso, <u><strong>pode até haver duplicidade de licenciamento.</strong></u>
2. O confronto entre o direito ao desenvolvimento e os princípios do direito ambiental deve receber solução em prol do último, haja vista a finalidade que este tem de preservar a qualidade da vida humana na face da terra. O seu objetivo central é proteger patrimônio pertencente às presentes e futuras gerações.
3. Não merece relevo a discussão sobre ser o Rio Itajaí-Açu estadual ou federal. A conservação do meio ambiente não se prende a situações geográficas ou referências históricas, extrapolando os limites impostos pelo homem. A natureza desconhece fronteiras políticas. Os bens ambientais são transnacionais. A preocupação que motiva a presente causa não é unicamente o rio, mas, principalmente, o mar territorial afetado. O impacto será considerável sobre o ecossistema marinho, o qual receberá milhões de toneladas de detritos.
4. Está diretamente afetada pelas obras de dragagem do Rio Itajaí-Açu toda a zona costeira e o mar territorial, impondo-se a participação do IBAMA e a necessidade de prévios EIA/RIMA. A atividade do órgão estadual, in casu, a FATMA, é supletiva. Somente o estudo e o acompanhamento aprofundado da questão, através dos órgãos ambientais públicos e privados, poderá aferir quais os contornos do impacto causado pelas dragagens no rio, pelo depósito dos detritos no mar, bem como sobre as correntes marítimas, sobre a orla litorânea, sobre os mangues, sobre as praias, e, enfim, sobre o homem que vive e depende do rio, do mar e do mangue nessa região.
5. Recursos especiais improvidos” (STJ, 1ª Turma, REsp 588.022/SC, rel. Min. José Delgado, DJ 5-4-2004).
Contudo, é importante destacar que, por último, o Superior Tribunal de Justiça considerou que, tratando-se de obras e serviços realizados ou em execução em mais de um estado federativo ou quando os impactos ambientais da obra e/ou serviço ultrapassem os limites territoriais, somente o IBAMA é competente para expedir a respectiva e necessária licença ambiental:
“ADMINISTRATIVO. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. LICENÇA AMBIENTAL. CONSTRUÇÃO DE LINHA DE TRANSMISSÃO DE ENERGIA ENTRE OS ESTADOS DO PARÁ E MARANHÃO. OBRAS COM SIGNIFICATIVO IMPACTO AMBIENTAL. COMPETÊNCIA PARA EXPEDIÇÃO DA LICENÇA AMBIENTAL PERTENCENTE AO IBAMA. ANULAÇÃO DO AUTO DE INFRAÇÃO E DO TERMO DE INTERDIÇÃO DAS OBRAS EXARADO PELO ÓRGÃO ESTADUAL DO MARANHÃO — GEMARN. 1. Recurso ordinário no qual se discute a legalidade do auto de infração e do termo de interdição de obra de transmissão de energia localizada entre os Estados do Pará e do Maranhão, exarado pelo órgão estadual de proteção ambiental do Maranhão — GEMARN, sob o argumento que a licença ambiental expedida pelo IBAMA seria inválida, por ser daquele ente estadual a competência exclusiva para expedição de tal licença. 2. Compete, originalmente, ao IBAMA a expedição de licença ambiental para a execução de obras e empreendimentos que se localizam ou se desenvolvem em dois ou mais estados ou cujos impactos ambientais ultrapassem os limites territoriais de um ou mais estados da federação. Inteligência do art. 10, § 4º, da Lei n. 6.938/81, com as alterações feita pela Lei n. 12.856/2013; da Resolução 237/97 do CONAMA e da LC 140/2011. 3. Ilegalidade do auto de infração e do termo de interdição da obra expedidos pelo órgão estadual de proteção do meio ambiente do Estado do Maranhão — GEMARN. 4. Recurso ordinário provido para conceder a segurança” (RMS 41.551/MA, rel. Min. Benedito Gonçalves, 1ª Turma, julgado em 22-4-2014, DJe 27-5-2014).
Ao menos, nem a Lei Complementar n. 140/2011 nem a Resolução CONAMA n. 237/97 excluíram a participação dos Estados e Municípios nos licenciamentos realizados pela União e a dos Municípios nos procedimentos estaduais.
No exercício do poder de polícia ambiental, é de se recordar que a competência dos entes é comum e paralela, sempre existente em prol do meio ambiente. Por isso, com acerto o art. 17 da Lei Complementar n. 140/2011 diz que “Compete ao órgão responsável pelo licenciamento ou autorização, conforme o caso, de um empreendimento ou atividade, lavrar auto de infração ambiental e instaurar processo administrativo para a apuração de infrações à legislação ambiental cometidas pelo empreendimento ou atividade licenciada ou autorizada”. Porém, na esteira do § 2º da referida lei tem-se que “nos casos de iminência ou ocorrência de degradação da qualidade ambiental, o ente federativo que tiver conhecimento do fato deverá determinar medidas para evitá-la, fazer cessá-la ou mitigá-la, comunicando imediatamente ao órgão competente para as providências cabíveis”. Esse entendimento esposado na lei resulta da única interpretação que se pode dar ao art. 23, VI, da CF/88, de forma que o fato de se ter uma competência primária do órgão ambiental específico para realização das ações administrativas certamente “não impede o exercício pelos entes federativos da atribuição comum de fiscalização da conformidade de empreendimentos e atividades efetiva ou potencialmente poluidores ou utilizadores de recursos naturais com a legislação ambiental em vigor, prevalecendo o auto de infração ambiental lavrado por órgão que detenha a atribuição de licenciamento ou autorização”, tal como preceitua o § 3º deste mesmo art. 17 da LC n. 140/2011.
É necessário licença para atividade que não cause significativo impacto ao meio ambiente?
Apenas nos licenciamentos de atividades que causem significativa impactação ao meio ambiente é que será exigido o estudo prévio de impacto ambiental (EIA/RIMA).
Quando se tratar de situações em que não está presente esta significativa impactação, a licença ambiental ainda assim será necessária, mas serão exigidos outros estudos ambientais, obviamente de menor porte que o EIA.
É o que determina o art. 3º e seu parágrafo único da Resolução CONAMA n. 237/97, ao dizer que:
“Art. 3º A licença ambiental para empreendimentos e atividades consideradas efetiva ou potencialmente causadoras de significativa degradação do meio dependerá de prévio estudo de impacto ambiental e respectivo relatório de impacto sobre o meio ambiente (EIA/RIMA), ao qual dar-se-á publicidade, garantida a realização de audiências públicas, quando couber, de acordo com a regulamentação.
Parágrafo único. O órgão ambiental competente, verificando que a atividade ou empreendimento não é potencialmente causador de significativa degradação do meio ambiente, definirá os estudos ambientais pertinentes ao respectivo processo de licenciamento.”
Quais são as espécies de licença ambiental? Elas podem ser concedidas conjuntamente? Os estudos ambientais devem ser prévios a todas as licenças?
para diminuir o risco de desperdício de tempo, de insegurança jurídica e econômica, de prejuízos de investimentos, e até mesmo para permitir uma proteção mais minuciosa e efetiva do meio ambiente, o legislador classificou a licença ambiental em três espécies distintas:
- licença prévia;
- licença de instalação;
- licença de operação.
E é o art. 8º da Resolução CONAMA n. 237/97 (aliás, repetição do art. 19 do Decreto n. 99.274/90) que define cada uma das espécies. Vejamos:
“Art. 8º O Poder Público, no exercício de sua competência de controle, expedirá as seguintes licenças:
I — Licença Prévia (LP) — concedida na fase preliminar do planejamento do empreendimento ou atividade aprovando sua localização e concepção, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nas próximas fases de sua implementação;
II — Licença de Instalação (LI) — autoriza a instalação do empreendimento ou atividade de acordo com as especificações constantes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais condicionantes, da qual constituem motivo determinante;
III — Licença de Operação (LO) — autoriza a operação da atividade ou empreendimento, após a verificação do efetivo cumprimento do que consta das licenças anteriores, com as medidas de controle ambiental e condicionantes determinados para a operação.
Parágrafo único. As licenças ambientais poderão ser expedidas isolada ou sucessivamente, de acordo com a natureza, características e fase do empreendimento ou atividade.”
Importante, por fim, registrar que, mesmo antes de ser concedida a licença prévia, todos os estudos ambientais já devem estar prontos e constar do processo de licenciamento.
Nada impede, é claro, que alguns outros estudos complementares sejam exigidos no curso do processo de licenciamento e após a licença prévia. Porém, o estudo-base de sustentação do licenciamento deve existir e constar do processo antes de ser emitida quaisquer das três modalidades de licença ambiental.
Qual é o prazo de validade de cada espécie de licença?
“Art. 18. O órgão ambiental competente estabelecerá os prazos de validade de cada tipo de licença, especificando-os no respectivo documento, levando em consideração os seguintes aspectos:
I — O prazo de validade da Licença Prévia (LP) deverá ser, no mínimo, o estabelecido pelo cronograma de elaboração dos planos, programas e projetos relativos ao empreendimento ou atividade, não podendo ser superior a 5 (cinco) anos.
II — O prazo de validade da Licença de Instalação (LI) deverá ser, no mínimo, o estabelecido pelo cronograma de instalação do empreendimento ou atividade, não podendo ser superior a 6 (seis) anos.
III — O prazo de validade da Licença de Operação (LO) deverá considerar os planos de controle ambiental e será de, no mínimo, 4 (quatro) anos e, no máximo, 10 (dez) anos.
§ 1º A Licença Prévia (LP) e a Licença de Instalação (LI) poderão ter os prazos de validade prorrogados, desde que não ultrapassem os prazos máximos estabelecidos nos incisos I e II.
§ 2º O órgão ambiental competente poderá estabelecer prazos de validade específicos para a Licença de Operação (LO) de empreendimentos ou atividades que, por sua natureza e peculiaridades, estejam sujeitos a encerramento ou modificação em prazos inferiores.”
É possível o cancelamento da licença, ainda que não se tenha verificado nenhum erro nas informações prestadas no processo de licenciamento?
Uma das características singulares da licença ambiental é o fato de que ela não é perene, ainda que o empreendedor cumpra rigorosamente todos os requisitos e condicionantes nela previstos.
Não se pode esquecer que o equilíbrio ecológico é um bem altamente instável, e, por isso mesmo, as eventuais condicionantes exigidas na licença podem ser a qualquer tempo alteradas.
Para isso, é claro, a alteração deve ser devidamente fundamentada com as razões que as justifiquem, tais como o surgimento de uma nova e acessível tecnologia que possa ser utilizada para neutralizar ou mitigar impactos ambientais, ou ainda alterações de ordem ambiental (tempo e espaço) que justifiquem a alteração, suspensão ou revogação da licença concedida.
Obviamente, se houve erro de informações prestadas no processo de licenciamento e, com base nesse erro — proposital ou não —, assentaram-se certas condicionantes e medidas de controle, a licença poderá ser anulada, suspensa ou até modificada.
Contudo, ainda que não tenha acontecido nenhum erro de informação, mas com base em fatos e provas novas obteve-se informação de que a licença ambiental não mais atende às exigências ambientais, será possível adequá-la à nova realidade ou simplesmente revogar o referido ato.
Nesta última hipótese, deve ser discutida, de acordo com o caso concreto, a possibilidade de indenização ao empreendedor, que se vê prejudicado pela frustração dos investimentos que fizera.
Neste particular, assevera o art. 19 da Resolução CONAMA n. 237/97 que:
“Art. 19. O órgão ambiental competente, mediante decisão motivada, poderá modificar os condicionantes e as medidas de controle e adequação, suspender ou cancelar uma licença expedida, quando ocorrer:
I — Violação ou inadequação de quaisquer condicionantes ou normas legais.
II — Omissão ou falsa descrição de informações relevantes que subsidiaram a expedição da licença.
III — Superveniência de graves riscos ambientais e de saúde.”
A Resolução n. 237/97 do CONAMA revogou a Resolução n. 1/86 do mesmo órgão?
Antes da Resolução CONAMA n. 237/97, a regulamentação do licenciamento ambiental era feita por outra resolução do mesmo órgão, a de n. 1/86. Ocorre que ali também se tratava, com minudência, do estudo de impacto ambiental e do relatório de impacto ambiental (EIA/RIMA).
Como já se disse, porém, o licenciamento ambiental é coisa distinta do EIA/RIMA.
Então, ocorreu que, entrando em vigor a Resolução n. 237/97, revogaram-se os dispositivos da Resolução n. 1/86 relativos ao licenciamento, permanecendo, porém, em vigor, aqueles dedicados ao EIA/RIMA, que não foi tratado na nova resolução.
É o que se extrai do art. 21 da Resolução n. 237/97:
“Art. 21. Esta Resolução entra em vigor na data de sua publicação, aplicando seus efeitos aos processos de licenciamento em tramitação nos órgãos ambientais competentes, revogadas as disposições em contrário, em especial os artigos 3º14 e 7º da Resolução CONAMA n. 001, de 23 de janeiro de 1986.”
Quais espaços especialmente protegidos, já existentes no ordenamento jurídico, não foram abarcados pela Lei do SNUC?
[…] Muito melhor teria sido repetir a terminologia consagrada na Constituição Federal e na Lei n. 6.938/81, sem dúvida os mais importantes diplomas de todo o ordenamento jurídico ambiental.
Com isso, acaba-se confundindo o operador do direito. Afinal, sempre se consideraram as unidades de conservação como mais uma espécie do gênero dos espaços especialmente protegidos.
Registre-se, ainda, que a lei deixou de tratar de alguns dos EEPs já previstos em nosso ordenamento, como a reserva da biosfera (Lei n. 9.605/98), a reserva legal e a área de preservação permanente (ambos disciplinados na Lei n. 4.771/65).
