Les administrations locales : Les services déconcentrés de l'Etat Flashcards
Justification des administrations locales
Aucun territoire d’une certaine taille ne peut être administré par une autorité centrale seule. L’existence même de l’État, c’est-à-dire d’un système d’exercice du pouvoir sur les personnes qui se trouvent sur un territoire implique des relais locaux. Sans relais locaux, l’État ne peut s’assurer de l’exécution des règles qu’il édicte. L’administration des territoires prend ensuite des formes diverses selon les pays mais en France la puissance publiques est à la fois déconcentrée et décentralisée.
Les traditions centralistes et égalitaristes françaises supposent que la loi soit exécutée de la même manière partout. Il existe pour cette raison des relais de l’administration centrale dans les territoires qui s’assurent de l’exécution équivalente de la loi sur tout le territoire français. Il s’agit d’organes administratifs qui appartiennent à l’État, qui sont subordonnés aux services administratifs centraux, au Gouvernement comme je vous le disais précédemment, et qui mettent en œuvre la politique du Gouvernement au niveau local.
Décentralisation et déconcentration de l’administration de l’Administration française.
L’article 1er de la Constitution est ainsi incomplet lorsqu’il prévoit que « l’organisation de la France est décentralisée »
Elle est également déconcentrée. D’abord l’État a ses propres organes dans les régions, les départements, les communes et d’autres entités que j’évoquerai par la suite. Ce sont ses services déconcentrés, qui sont placés sous l’autorité hiérarchique de l’administration centrale, et donc sous l’autorité hiérarchique en définitive du Gouvernement. Ensuite, l’État dispose aussi de relais qui sont distincts de lui dans les régions, les départements et les communes mais cette fois ce sont des relais qui sont dotés de la personnalité morale, c’est-à-dire qu’ils sont distincts de l’État lui-même, ce sont les administrations dites décentralisées
Une administration locale est donc habilitée pour intervenir sur un territoire limité qui relève du territoire national. Les administrations locales peuvent appartenir à différentes personnes publiques. Il y a donc l’État et ce seront donc les services déconcentrés qui en relèveront, il y a les collectivités territoriales et il y a également les établissements publics et les groupements d’intérêt public locaux. Je ne reviendrai pas ici sur les GIP car au niveau local il s’agit simplement de GIP qui sont constitués de la même manière que ce que l’on a vu précédemment, constitués par des collectivités territoriales, des établissements publics et des personnes privés, et dont l’État ne fait pas partie, c’est la seule différence qui existe avec les GIP nationaux, que nous avons vu au moment d’étudier les agences de l’État.
I. A Les services déconcentrés de l’État dans les régions et les départements
Il existe un très grand nombre de services locaux de l’administration de l’État qui sont donc des relais de l’administration centrale dans les territoires. Il y a des directions interrégionales qui donc ont une compétence à l’échelle de plusieurs régions, des directions régionales qui elles ont une compétence au niveau d’une région, des directions interdépartementales au sein de plusieurs départements et enfin des directions départementales au sein d’un seul département.
Voici des exemples de ces différentes directions, évidemment je ne les présenterai pas toutes, cela n’a pas grand intérêt. Au niveau régional, vous avez la Direction Régionale de l’Alimentation, de l’Agriculture et de la Forêt qui met en œuvre les compétences du Ministère de l’Agriculture et de l’Alimentation au sein de la région. Il en va de même de la Direction Régionale des Finances Publiques qui est un ensemble de services au sein d’une région et qui met en œuvre les compétences du Ministère de l’Économie et des Finances. Au niveau départemental, vous avez par exemple, entre autres, la Direction Départementale de la Protection des Populations qui est un relai au sein du département du Ministère de l’Intérieur. Vous avez aussi une Direction Départementale de l’Emploi, du Travail et des Solidarités au sein de chaque département qui est un relai des Ministères de l’Intérieur, du Travail, de l’Économie, de la Solidarité et de la Santé, c’est-à-dire une direction qui a une vocation plutôt interministérielle, elle a une compétence dans un champ qui relève de plusieurs ministres et donc il existe ce type de direction au sein de chaque département.
La plupart des services déconcentrés de l’État sont placés sous l’autorité des préfets. Les directions interrégionales, régionales et interdépartementales ne relèvent pas simplement du préfet de département. Elles vont relever de ce que l’on appelle le préfet de région qui est simplement le préfet qui exerce sa fonction dans le chef-lieu de la région. Ensuite les directions départementales, elles, sont simplement placées sous l’autorité du préfet de département. Préfet qui agit en tant qu’autorité hiérarchique de toutes ces directions départementales pour les préfets de départements, directions interrégionales, régionales et interdépartementales pour le préfet de région.
Les préfets de région et de département sont, c’est la Constitution qui le dit, à l’article 72, « des dépositaires de l’autorité de l’État ». Ils représentent tout le Gouvernement aux échelles de la région et du département, raison pour laquelle les services déconcentrés des différents ministères sont placés sous son autorité. Cependant, il existe plusieurs organes autres que le préfet qui ont une autorité sur des services déconcentrés de l’État. Mais il s’agit de cas particuliers. Il y en a deux : les services déconcentrés du Ministère de l’Éducation Nationale qui ne relèvent pas du préfet mais qui relèvent des recteurs d’académie qui exercent en quelques sortes les fonctions de préfet s’agissant des services du Ministère de l’Éducation Nationale et qui exercent ces fonctions au sein de régions particulières que l’on appelle des régions académiques. Et vous avez ensuite les services déconcentrés du ministère de la Défense qui relèvent également d’un régime à part, et qui sont placés sous l’autorité de préfets de zones de défense. Ce sont deux cas particuliers qui sont donc distincts du cas général qui est l’autorité du préfet de département ou de région sur les services.
I B. Les services déconcentrés de l’Etat dans la commune
Le maire n’est pas seulement un organe de la commune, commune personne morale de droit public. Le maire est également un organe de l’État. En d’autres termes, le maire exerce un ensemble de compétences, certaines au nom de la commune et certaines autres au nom de l’État. On parle de double casquette du maire.
Les compétences dont il sera ici question sont celles qu’il exerce au nom de l’État et elles sont prévues aux articles L2122-27 et suivants du Code Général des Collectivités Territoriales. Le maire publie les lois et les règlements nationaux au sein de sa commune, il tient le registre électoral et organise les élections, il intervient également en tant qu’officier d’État civil, c’est- à-dire qu’il tient les registres d’État civil et il célèbre les mariages par exemples, et il intervient également en tant qu’officier de police judiciaire pour constater les infractions pénales. Le maire dans ce cadre-là intervient donc au nom de l’État, c’est-à-dire qu’il engage la responsabilité de l’État dans le cadre de ses fonctions.
II Les collectivités territoriales et l’Etat
Les collectivités territoriales dont je vais ici parler sont les régions, les départements et les communes. il faut distinguer les services déconcentrés de l’État dans les régions, les départements et les communes, et les services des régions, des départements et des communes qui sont des personnes morales de droit public distinctes de l’État.
Le droit garantit la libre administration des collectivités territoriales tout en organisant leur contrôle par l’État.
II : Les collectivités territoriales : l’autonomie des collectivités territoriales
Cette autonomie a fait l’objet d’une constitutionnalisation. D’abord, l’article 72 de la Constitution prévoit que les régions, les départements et les communes « s’administrent librement par des conseils élus ». Il existe donc une forme de démocratie administrative locale. Les territoires, communes, départements, régions, sont administrés par des organes élus par la population.
Schématiquement, toutes les collectivités territoriales fonctionnent à peu près de la même manière : un conseil délibérant est élu par la population (conseils municipaux, départementaux ou régionaux) et un exécutif est élu par le conseil délibérant. Cet exécutif préside le conseil délibérant, pour la commune il s’agit du maire, etc. Les conseils délibérants et les exécutifs locaux disposent chacun de compétences particulières au sein de ces personnes morales de droit public, compétences qui sont détaillées au sein du Code Général des Collectivités Territoriales.
Alors maintenant j’en viens véritablement à la libre administration des collectivités territoriales. Celle-ci implique plusieurs garanties et je vais en développer trois ici. Première garantie de la liberté d’administration des collectivités territoriales. Il ne revient pas au Gouvernement mais au législateur d’imposer des obligations aux collectivités territoriales, c’est-à-dire à restreindre leur liberté de principe. Deuxièmement, les collectivités territoriales doivent avoir des compétences suffisantes. Et troisièmement, les collectivités territoriales doivent disposer des moyens nécessaires pour mettre en œuvre les compétences dont elles sont dotées.
II L’autonomie des collectivités territoriales : 1. L’interdiction faite au Gouvernement de restreindre la liberté des collectivités territoriales
L’article 34 de la Constitution fixe le champ de compétences du législateur, il prévoit la chose suivante : « La loi détermine les principes fondamentaux […] de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources ». Ensuite vous avez l’article 72 de la Constitution qui précise que « dans les conditions prévues par la loi, les collectivités territoriales s’administrent librement ».
En outre, vous avez l’article 1er du CGCT, le L1111-1 qui dispose que «Les communes, les départements et les régions s’administrent librement par des conseils élus ». Il s’agit donc d’un principe législatif. Mais il s’agit également, comme nous venons de le voir avec les articles 34 et 72 de la Constitution, d’un principe de valeur constitutionnelle. Il résulte donc de tous ces textes que seul le législateur peut déterminer les conditions dans lesquelles les collectivités territoriales s’administrent.
Seul le législateur peut octroyer ou retirer des compétences aux collectivités, peut les obliger à mettre en place certains services, peut créer ou supprimer un impôt local, peut les soumettre à un contrôle, etc. En creux, qu’est-ce que cela veut dire ? Cela signifie que le Gouvernement ne peut pas de lui-même limiter la libre administration des collectivités territoriales, la compétence du législateur constitue ainsi une garantie pour les collectivités territoriales, garantie que l’administration centrale n’interviendra que dans un cadre qui est déterminé par la représentation nationale. Alors évidemment, le législateur peut toujours renvoyer pour l’exécution d’une loi relative aux collectivités territoriales à un décret du Premier ministre ou à un arrêté d’un ministre.
Mais dans ces cas-là, de toutes manières, le Gouvernement, le Premier ministre ou le ministre, ne pourra intervenir que dans le cadre qui est fixé par la loi. Il n’interviendra que pour exécuter la loi. Et si le Premier ministre ou le ministre dépasse l’habilitation qu’il a reçue, son décret pour le Premier ministre ou son arrêté pour le ministre, sera illégal. Il s’agit donc d’une garantie pour les collectivités territoriales, garantie qui évite que l’administration centrale empiète directement sur les compétences des collectivités territoriales.
II L’autonomie des collectivités territoriales : 2. L’octroi de compétences suffisantes aux collectivités territoriales
Les collectivités territoriales doivent être investies de compétences suffisantes. Elles ne s’administreraient pas librement si elles n’avaient pas de compétences à exercer. Le Conseil Constitutionnel a lui-même constaté l’existence de cette garantie et il l’a fait découler de l’article 72 de la Constitution. Le Conseil Constitutionnel a précisé dans une décision du 8 août 1985, sur l’évolution de la Nouvelle-Calédonie, le Conseil Constitutionnel a considéré que les collectivités territoriales devaient être dotées d’attributions effectives.
Cependant, il faut noter que pour le moment, le Conseil Constitutionnel n’a jamais censuré une loi en temps qu’elle violerait ce principe d’attribution effective des collectivités territoriales. Le constituant est lui-même intervenu ensuite en 2003 à propos de cette question des compétences des collectivités territoriales. A été posé au sein de la Constitution, le principe selon lequel « Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon ». On parle à ce propos de principe de subsidiarité. Cependant, l’indétermination de cet article explique probablement qu’il n’y ait pour le moment jamais eu de censure effectuée par le Conseil Constitutionnel sur une loi qui viendrait donc en contradiction avec ce principe de subsidiarité de l’article 72 de la Constitution. Alors, les compétences qui sont confiées par le législateur aux collectivités territoriales sont particulièrement enchevêtrées, particulièrement complexes.
Et d’ailleurs, les choses ne devraient pas aller en s’arrangeant car dans un projet de loi dit 4D pour Décentralisation, déconcentration, différenciation et décomplexification, projet qui a été déposé devant le Sénat en mai 2021, il est prévu que les départements et les régions puissent demander et obtenir une adaptation des compétences qu’ils exercent en fonction de la réalité de leur territoire. C’est donc ce que le législateur appelle la différenciation.
Il serait donc assez compliqué, et même assez inutile de faire un inventaire exhaustif des compétences des collectivités territoriales mais à titre d’illustration, je vais vous en donner quelques-unes.
D’abord aux communes, le législateur a confié la police administrative sur laquelle nous allons revenir en détail dans la suite de ce cours, il a également donné une compétence en matière d’urbanisme, d’enseignement primaire, il a donné également des compétences en matière de transports publics, de certains ports, d’actions sociales, d’actions culturelles ou encore en matière de sport.
Aux départements, le législateur a confié principalement la distribution des aides sociales en particulier la distribution du RSA, il a également confié la création et l’entretien des EPHAD et il a également donné aux départements la construction et l’entretien des routes nationales. Mais il ne faut pas oublier l’une des principales compétences du département qui consiste à exercer conjointement avec l’État la tutelle sur les collèges, qui sont des établissements publics, c’est-à-dire des personnes morales de droit public.
Enfin aux régions, le législateur a notamment confié la tutelle conjointe avec l’État toujours sur les lycées, qui comme les collèges s’agissant des départements, sont aussi des établissements publics dotés de la personnalité morale.
Ensuite, la région exerce des compétences en matière d’apprentissage, de formation professionnelle ou d’aide aux entreprises. Et pour schématiser, les principales compétences des régions consistent à intervenir en faveur de l’insertion professionnelle et du développement économique de ces territoires.
II L’autonomie des collectivités territoriales : 3. L’octroi de moyens suffisant aux collectivités territoriales
Il ne suffit pas de confier des compétences aux collectivités territoriales pour qu’elles les exercent librement. En leur confiant des compétences qu’elles ont d’ailleurs le plus souvent l’obligation de mettre en œuvre, sans leur donner les moyens d’exercer ces compétences, de les exercer librement, le législateur priverait en réalité les collectivités territoriales de leur autonomie. Celles-ci seraient profondément dépendantes de l’État. Les collectivités territoriales disposent donc justement de moyens pour s’administrer.
1) les collectivités territoriales disposent de leurs propres agents qu’elles recrutent librement dans le cadre des dispositions législatives qui concernent cette matière. Les collectivités territoriales disposent ainsi de fonctionnaires territoriaux qui sont soumis à un régime particulier qui a été fixé par une loi de 1984. Les collectivités territoriales peuvent également recruter des agents contractuels. Les collectivités ont donc, les communes, les régions, les départements, leur propre personnel, leurs agents fonctionnaires et leurs agents contractuels.
2) Ensuite les collectivités disposent de leurs propres ressources financières. En effet, selon l’article 72 de la Constitution, « les collectivités territoriales bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement dans les conditions fixées par la loi ». Alors première ressource des collectivités territoriales ce sont les impôts locaux dont les collectivités ont la maîtrise, par exemple, la taxe d’habitation ou la taxe foncière ont des taux qui sont fixés par les collectivités territoriales elles-mêmes.
Deuxième type de ressource pour les collectivités territoriales : l’emprunt. Une collectivité territoriale peut librement, dans les conditions qui sont fixées par la loi, avoir recours à l’emprunt pour financer l’exercice de ses propres compétences. Et troisièmement, les collectivités territoriales ont droit à des dotations et à des compensations qui sont versées par l’État. L’État est tenu de verser certaines sommes aux collectivités territoriales, ce sont les dotations.
Ensuite, l’État est obligé de compenser financièrement les charges qui sont imposées, qu’il impose aux collectivités territoriales. Le législateur doit compenser financièrement les charges nouvelles qu’il impose aux collectivités territoriales. Exemple : si le législateur étend le bénéfice d’une allocation, prenons par exemple, l’allocation personnalisée d’autonomie, qui est versée aux personnes âgées et dépendantes, si le législateur étend le bénéfice de cette allocation cela occasionne un surcout pour les départements, le législateur doit compenser ce surcout car sans cette compensation, l’autonomie financière des départements serait évidemment remise en cause. Les collectivités territoriales sont donc autonomes. Cependant il y a un contrôle qui est exercé sur elles par l’État.
B Le contrôle de l’Etat sur les collectivités territoriales (4 modalité)
1) déféré préfectoral. Le préfet de département est chargé du contrôle des actes des organes des collectivités territoriales. D’abord, les collectivités territoriales ont l’obligation de transmettre un très grand nombre d’actes au préfet : règlements locaux, mesures de police, actes pris en matière d’urbanisme, décisions qui sont prises relatives à la carrière des fonctionnaires, marchés publics, etc. Tous ces actes doivent faire l’objet d’une transmission au préfet. D’ailleurs, si un acte n’est pas transmis au préfet, la collectivité territoriale a l’interdiction de l’exécuter. L’acte ne devient exécutoire que s’il a été transmis au préfet.
Ensuite, une fois l’acte transmis, les services préfectoraux doivent étudier sa légalité et à cette occasion, si le service préfectoral découvre une illégalité, il peut engager une forme de discussion avec la collectivité territoriale, il lui fait alors des observations, lui demande de modifier son acte, voire carrément de le retirer. Si cette procédure préventive est infructueuse, et que le préfet continue de considérer que l’acte est illégal, il peut le déférer au juge administratif et ce sera au seul juge administratif d’annuler cet acte.
C’est ici que la situation diffère d’avant le processus de décentralisation qui a commencé en 1982. Avant 1982 en effet, le préfet pouvait annuler lui-même un acte de l’administration et dans certains cas même substituer sa propre décision à l’acte qui avait été pris par la collectivité territoriale initialement, c’est ce que l’on appelait la tutelle a priori. Et depuis 1982, cette tutelle a priori a été remplacée par une tutelle a posteriori qui ne permet au préfet que déférer les actes qu’il considère comme irréguliers au juge
administratif. Le déféré préfectoral parait essentiel dans le contrôle des collectivités territoriales. En réalité, d’un point de vue statistique, c’est bien plus discutable. Le contrôle du préfet est quasiment négligeable, c’est-à-dire que parmi les actes qui sont transmis au préfet, seuls 2 à 3% de ces actes font l’objet d’observations, d’une critique directe dans le cadre d’une discussion entre le préfet et la collectivité territoriale. Et moins de 1% des actes qui sont transmis au préfet sont ensuite déférés au juge. Et pourtant 80% quasiment des actes qui sont déférés par les préfets sont en réalité illégaux. Ce qui montre que le contrôle est en quelques sortes efficace mais rare et ce probablement parce que les services préfectoraux sont démunis en personnel par rapport au volume d’actes qui sont transmis par les collectivités territoriales.
Deuxième modalité, l’État exerce un contrôle budgétaire sur les collectivités territoriales. Le préfet intervient notamment lorsqu’une collectivité territoriale n’a pas adopté son budget en temps et en heure, ou alors lorsque le budget qui a été adopté n’est pas en équilibre. Dans ces cas-là, le préfet va pouvoir saisir la chambre régionale des comptes qui va ordonner à la collectivité territoriale d’intervenir dans un certain sens. Et si la collectivité territoriale n’intervient pas dans le sens prescrit, le préfet pourra se substituer une nouvelle fois à la collectivité territoriale.
Autre cas de substitution, troisième contrôle qui est effectué par le préfet, le préfet peut donc se substituer à une collectivité territoriale lorsqu’elle manque à une obligation d’intervenir. Et c’est principalement le cas en matière de police administrative. On le verra plus tard, en matière de police administrative, lorsque le maire de la commune n’intervient pas l’article L2215-1 du Code Général des Collectivités Territoriales permet au préfet d’intervenir à sa place. Par exemple, imaginons qu’un maire n’interdise pas l’installation d’un camping dans une zone inondable, le préfet peut d’abord lui demander de le faire, et si le maire ne le fait toujours pas, il peut lui-même intervenir c’est-à-dire édicter un règlement qui interdira l’installation d’un camping à cet endroit. C’était le troisièmement, le pouvoir de substitution du préfet en matière de police administrative.
Et enfin quatrièmement, l’État exerce une discipline sur les organes des collectivités territoriales. Ainsi, le Président de la République peut prendre un décret de dissolution d’un conseil délibérant lorsqu’il ne peut plus fonctionner normalement, par exemple, lorsqu’il n’arrive pas à adopter son budget ou alors qu’il n’arrive pas à élire son président ou son maire pour la commune. Le Ministre de l’Intérieur peut également intervenir en suspendant le maire, et le Président de la République peut carrément le révoquer de ses fonctions lorsqu’il a manqué à ses obligations.
