ACTUL ADMINISTRATIV: LEGALITATEA ŞI OPORTUNITATEA ACTELOR ADMINISTRATIVE. CONDIŢII DE FORMĂ. PROCEDURA DE EMITERE. EFECTE Flashcards
(42 cards)
Principiul general al legalităţii presupune:
❖ supremaţia legii - subiectele de drept trebuie să se supună dispoziţiilor legale, pornind de la Constituţie şi continuând ce celelalte acte normative, în funcţie de ierarhia acestora; ❖ baza legală a activităţii tuturor subiectelor de drept.
(V. Vedinaş; A. Iorgovan)
Condiţiile generale de legalitate
(A. Iorgovan; V. Vedinaş; D.A.Tofan) constau în: ❖ emiterea actului în conformitate, din perspectiva conţinutului, cu dispoziţiile constituţionale, cu legile adoptate de Parlament şi cu toate actele normative de forţă juridică superioară;
❖ emiterea actului de către autoritatea competentă şi în limitele competenţei sale; ❖ respectarea formei şi a procedurii prevăzute de lege.
„Oportunitatea” actului administrativ (şi a activităţii administrative, în general):
se fundamentează pe puterea discreţionară de care dispune administraţia, în baza căreia are posibilitatea, conform unei marje (drept) de apreciere ce îi este lăsată la dispoziţie de către legiuitor, de a alege dintre mai multe căi posibil de urmat pe cea care poate duce, în condiţii optime, la atingerea scopului fixat de lege. (D.A. Tofan); ❖ derivă din capacitatea pe care o are organul emitent de a alege, dintre mai multe soluţii posibile şi legale, în aceeaşi măsură, pe cea care corespunde cel mai bine interesului public care trebuie ocrotit (V. Vedinaş).
Pe fond, „oportunitatea” presupune:
▪ realizarea sarcinilor şi atribuţiilor legale în termen optim, cu cheltuieli minime de resurse materiale şi spirituale, dar cu eficienţă cât mai mare,
▪ alegerea celor mai potrivite mijloace pentru realizarea scopului legii, în funcţie de anumite criterii de referinţă cum ar fi: specificitatea condiţiilor de muncă dintr-o anumită zonă, valorile cutumiare existente, nevoile reale ale unei anumite unităţi administrativ teritoriale, mijloacele pe care le implică aplicarea unui act administrativ (V. Vedinaş).
Elemente în funcţie de care se poate aprecia caracterul oportun al unei decizii administrative
(A. Iorgovan; D. A. Tofan) trebuie să ţină cont, în mod necesar, şi de realităţile „sociale”, precum: ❖ momentul adoptării actului administrativ;
❖ locul şi condiţiile concrete în care urmează să se aplice;
❖ durata/calitatea vieţii în colectivitatea „destinatară”;
❖ conformitatea cu scopul legii (ratio legis);
❖ mijloacele şi costurile presupuse de emiterea şi executarea deciziei;
❖ modul în care serveşte interesului public, dar şi corelarea acestuia cu „interesele private” legitime etc.
Raportul „legalitate”- „oportunitate”
Teza „Şcolii de drept public de la Bucureşti”:
oportunitatea reprezintă ea însăşi un element al legalităţii, neputând fi analizată distinct de
aceasta.
se admite posibilitatea anulării de către instanţa de contencios administrativ a unui act pentru
considerente de oportunitate
Raportul „legalitate”- „oportunitate”
Teza „Şcolii de drept public de la Cluj”:
legalitatea şi oportunitatea reprezintă condiţii distincte de validitate a unui act administrativ.
instanţa nu poate anula un act administrativ pentru „neoportunitate”.
actul inoportun trebuie revocat pe cale administrativă
Forma scrisă a actului administrativ regula si exceptia
regula
Ca excepţie, anumite acte administrative individuale pot îmbrăca şi forma orală (de exemplu, aplicarea avertismentului, ca sancţiune contravenţională); actele normative îmbracă întotdeauna forma scrisă, inclusiv pentru a putea fi aduse la cunoştinţă publică.
Limba în care se redactează
Limba în care se redactează toate actele administrative este limba oficială a statului român - limba română.
Totuşi, conform Codului administrativ:
- art. 198 alin. 3 - „În unităţile administrativ-teritoriale în care cetăţenii aparţinând unei minorităţi naţionale au o pondere de peste 20% din numărul locuitorilor, stabilit la ultimul recensământ, hotărârile cu caracter normativ se aduc la cunoştinţă publică atât în limba română, cât şi în limba minorităţii respective.”
- Art. 199 alin. 3 – „În unităţile administrativ-teritoriale în care cetăţenii aparţinând unei minorităţi naţionale au o pondere de peste 20% din numărul locuitorilor, stabilit la ultimul recensământ, hotărârile cu caracter individual se comunică, la cerere, şi în limba minorităţii respective.”
este necesara motivarea
actelor administrative reprezintă o cerinţă care trebuie respectată de emitent în funcţie de tipul actului – individual sau normativ.
Proiectele de acte administrative normative trebuie motivate prin
Proiectele de acte administrative normative trebuie motivate prin:
▪ „note de fundamentare” (pentru hotărârile şi ordonanţele Guvernului)
▪ „referate de aprobare” (pentru celelalte acte normative) – a se vedea dispoziţiile art. 30-32 din Legea nr. 24/2000, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, H.G. nr.1361/2006 privind conţinutul instrumentului de prezentare şi motivare a proiectelor de acte normative supuse aprobării Guvernului, H.G. nr. 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea adoptării/aprobării.
Instrumentul de prezentare şi motivare al actului normativ trebuie să respecte cerinţele Legii nr. 24/2000, republicată (în special art. 30) - va prezenta motivul emiterii, consultările derulate, activităţile de informare publică, măsurile de implemantare, evaluarea impactului (socio-economic, financiar, juridic ş.a.), referiri la actul pe baza şi în executarea căruia se emite, referiri (după caz) la avizul Consiliului Legislativ şi, după caz, al Consiliului Suprem de Apărare a Tarii, Curţii de Conturi sau Consiliului Economic şi Social.
motivare pentru actele cu caracter individual
Pentru actele administrative cu caracter individual, obligativitatea motivării atât în fapt cât şi în drept nu este prevăzută expres, la nivel normativ, ca regulă general aplicabilă. În practică, emitentul se rezumă, deseori, la motivarea „în drept”, cu precizarea eventualelor operaţiuni administrative care le-au fundamentat (avize, referate, acorduri, propuneri etc.). Motivarea „în fapt” este, de exemplu, obligatorie în privinţa actelor administrativ-jurisdicţionale şi a celor sancţionatorii.
precizarea cerintei de motivare in fapt si drept
Precizare: Cerinţa motivării atât „în drept” cât şi „în fapt” pentru toate actele administrative individuale este susţinută de doctrină şi de jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie (de exemplu, decizia nr.4316 din 30 noiembrie 2006, pronunţată de Secţia de Contencios Administrativ şi Fiscal a Î.C.C.J. în dosarul nr. 21214/2/2005), indiferent dacă legea prevede sau nu expres această obligaţie, fiind dat ca argument, printre altele, şi existenţa dreptului la informaţie prevăzut de art. 31 din Constituţie (A. Iorgovan).
etape in procedura emiterii/adoptarii actelor administrative
Adoptarea actelor administrative presupune, de cele mai multe ori, parcurgerea unei proceduri care cuprinde o serie de etape şi operaţiuni:
- Forme procedurale anterioare emiterii actului;
- Forme procedurale concomitente cu emiterea actului administrativ;
- Forme procedurale ulterioare emiterii actului.
Formele procedurale anterioare emiterii actului
Sunt cele mai întâlnite în activitatea administraţiei şi poartă diverse denumiri (avize, studii, rapoarte, referate, proiecte, dezbateri publice, dări de seamă, anchete etc.).
❖ Avizele:
▪ Reprezintă „opiniile pe care o autoritate a administraţiei publice le solicită unei alte autorităţi, într-o problemă sau mai multe, pentru a se informa şi a decide în cunoştinţă de cauză.” (R.N. Petrescu).
▪ Reprezintă manifestări de voinţă cu caracter unilateral care nu produc efecte juridice prin ele însele.
▪ Contribuie la întărirea caracterului legal al actului administrativ ce urmează a fi emis/adoptat.
▪ Nu pot fi atacate în mod distinct pe calea acţiunii în contencios administrativ, ci doar odată cu actul administrativ, conform art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.
▪ Poate fi, în schimb, cerută instanţei de contencios administrativ, obligarea autorităţii competente la emiterea avizului la care reclamantul ar fi îndreptăţit.
forme de avize
Sunt de 3 categorii:
o avizele facultative – nu există obligaţia pentru emitentul actului administrativ nici de a le solicita, nici de a le respecta, dacă le-a solicitat (de exemplu: „punctul de vedere” care poate fi solicitat Agenţiei Naţionale pentru Achiziţii Publice, în baza art. 329 alin. 1 din Codul administrativ);
o avizele consultative – există obligaţia de a fi solicitate, dar nu şi obligaţia de a fi respectate (de exemplu: avizele emise de prefect, în condiţiile art. 254 din Codul administrativ);
o avizele conforme – există obligaţia pentru emitent de a le solicita şi de a se conforma lor (de exemplu: avizele Curţii de Conturi, conform art. 67 din Codul administrativ, avizele emise Inspectoratele Judeţene Şcolare, în baza art. 42 alin. 2 din Legea educaţiei naţionale nr. 1/2011).
❖ Acordul prealabil:
▪ Reprezintă o specie a „acordului”, ca operaţiune administrativă ce reprezintă acceptul pe care îl dă un organ public altui organ public, în vederea emiterii de către ultimul a unui act administrativ.
▪ Este o manifestare de voinţă cu caracter unilateral care face corp comun cu actul adoptat – denumit în doctrină „act administrativ complex” (a se vedea A. Iorgovan; V. Vedinaş; D.A. Tofan, A.S.Ciobanu).
▪ Întăreşte legalitatea actului administrativ emis, dar nu acoperă viciile de legalitate ale acestuia.
▪ Nu produce prin el însuşi efecte juridice.
▪ Nu poate fi atacat în mod distinct pe calea acţiunii în contencios administrativ, ci doar odată cu actul administrativ pe care îl fundamentează.
Alte forme procedurale:
inainte de emitere a actului
❖ conform art. 6 din Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică, cu modificările şi completările ulterioare, autorităţile administraţiei publice au obligaţia să publice pe site-ul propriu un anunţ privind intenţia de a emite un act administrativ cu caracter normativ, pe care îl vor afişa şi la sediul propriu, într-un spaţiu accesibil publicului şi pe care îl vot transmite şi către mass-media.
❖ în Anexa 1 a Codului administrativ („Procedură de organizare şi publicare a monitoarelor oficiale ale unităţilor/subdiviziunilor administrativ-teritoriale, în format electronic”) – art. 1 alin. 3 se prevede publicarea în Monitorul Oficial Local a unor documente precum: Registrul pentru consemnarea propunerilor, sugestiilor sau opiniilor cu privire la proiectele hotărârilor autorităţii deliberative şi dispoziţiile autorităţii executive, cu caracter normativ; informarea, în prealabil, asupra proiectelor de acte administrative cu caracter normativ
3.3.2. Forme procedurale realizate la momentul emiterii actului (concomitente)
Regula
Regula – se regăsesc într-o proporţie mai mare şi mai variată, în cazul organelor colegiale (vizează întrunirea/funcţionarea legală şi adoptarea de acte juridice de către acestea); Pot fi regăsite şi emiterea unor acte de către organe unipersonale (de exemplu, decretele Preşedintelui României).
3.3.2. Forme procedurale realizate la momentul emiterii actului
exemple
❖ Cvorumul = numărul de membri ai organului colegial (Guvern, consiliu local, consiliu judeţean, comisie de specialitate etc.)care trebuie să fie prezenţi, conform legii, pentru funcţionarea (întrunirea) valabilă a respectivului organ („numărul minim de membri prevăzut de lege pentru întrunirea valabilă a unui organ colegial” – art. 5 pct. 22 lit. ţ din Codul administrativ”);
❖ Majoritatea cerută pentru adoptarea (votarea) unui anumit act („numărul de voturi necesar a fi exprimate de membrii unui organ colegial pentru adoptarea unui act administrativ, stabilit în condiţiile legii” – art. 5 pct. 30 lit. bb din Codul administrativ), care poate fi:
- simplă (jumătate plus unu din numărul celor prezenţi; „primul număr natural mai mare decât jumătate din totalul membrilor prezenţi la o şedinţă a organului colegial, cu condiţia îndeplinirii cvorumului” – art. 5 pct. 33 lit. ee din Codul administrativ);
- absolută (jumătate plus unu din numărul total al membrilor organului colegial; „primul număr natural strict mai mare decât jumătate din totalul membrilor în funcţie ai organului colegial” – art. 5 pct. 31 lit. cc din Codul administrativ);
- calificată (un număr mai mare de votanţi decât cel care constituie majoritatea absolută – de regulă, este vorba de 2/3 sau 3/4 din numărul componenţilor organului colegial; „primul număr natural care este mai mare decât valoarea numerică rezultată în urma aplicării fracţiei/procentului stabilite/stabilit prin lege la totalul membrilor organului colegial stabilit în condiţiile legii” – pct. 32 lit. dd din Codul administrativ);
❖ Semnarea şi (dacă este cazul) contrasemnarea actului (în cazul, de exemplu, al actelor Guvernului, decretelor prezidenţiale, hotărârilor consiliului judeţean/local);
❖ Motivarea actului (a se vedea supra);
❖ Întocmirea procesului-verbal cu ocazia desfăşurării şedinţelor consiliului local (art. 138 alin. 13 din Codul administrativ).
3.3.3. Forme procedurale ulterioare emiterii actului
Exemple: Comunicarea actului
remiterea unui act administrativ individual către subiectul de drept vizat de acesta;
3.3.3. Forme procedurale ulterioare emiterii actului
Exemple: Publicarea actului = aducerea la cunoştinţă publică prin:
▪ publicarea în Monitorul Oficial al Românei (pentru actele administrative normative adoptate la nivel central şi chiar a unor acte administrative individuale – decrete Preşedintelui României sau hotărârile Guvernului cu caracter individual, cu excepţia celor în materie militară, deciziile primului-ministru, sau decretele prezidenţiale);
▪ publicarea în Monitorul Oficial Local a hotărârilor normative/individuale ale consiliilor şi ale dispoziţiilor normative ale primarilor/preşedinţilor consiliilor judeţene (art. 1 alin. 2 – Anexa 1 a Codului administrativ), în alte publicaţii sau, după caz, afişarea la sediul emitentului;
3.3.3. Forme procedurale ulterioare emiterii actului
Exemple: Aprobarea
manifestare de voinţă a unui organ superior emitentului, prin care se declară de acord cu un act deja emis de un organ inferior, fără de care actul în cauză nu ar putea produce efecte juridice (D.A. Tofan; R.N. Petrescu);
În doctrină (D. A. Tofan) mai sunt analizate şi:
▪ aprobările substitutive (aprobarea de către un organ ierarhic superior a unui act prin care un organ inferior a acţionat în domenii ce ţineau de competenţa primului), ▪ aprobările improprii (aprobarea unor cereri/propuneri adresate de subiectele de drept interesate unor organe administrative, având ca efect emiterea/adoptarea unui act administrativ – este cazul diverselor autorizaţii, licenţe, permise etc.).
