AULA 02 - Aspectos constitucionais do controle da Administração Flashcards
(29 cards)
Contas de governo x Contas de gestão
– Contas de governo
- Global, desempenho, de resultados, macro
- Dimensão política
- TC: parcer prévio
Legislativo: julga - Pode gerar inelegibilidade de prefeitos
- Execução do orçamento, aplicação dos mínimos em saúde e educação, limites da LRF, etc.
- Somente contas anuais
- Exclusiva do Chefe do Executivo
– Contas de gestão
- De ordenação de despesas, atos isolados
- Dimensão técnica / administrativa
- TC: julga
- Para prefeitos: TC imputa débito e aplica sanções, mas não gera inelegibilidade
- Pagamentos, notas de empenho, fiscalização de contratos, liquidação de despesas, etc.
- Diversas formas de controle e fiscalização;
- Todos os “administradores” podem ter esse tipo de conta.
Contas especiais em razão de convênios de repasse de verbas: Transferências voluntárias
– Falta ainda uma categoria de contas: as contas especiais em razão de convênios de repasse de verbas. => Transferências voluntárias.
– Por exemplo, a União transfere recursos, mediante convênio, aos municípios.
- Esses recursos serão aplicados pelo município, mas ainda são da União.
- Portanto, caberá ao TCU fiscalizar a aplicação dessas transferências, nos termos do art. 71, VI, da Constituição Federal.
– Não faria, nesse caso, o mínimo sentido mencionar que o TCU emitiria um “parecer prévio” e enviaria para a Câmara Municipal para julgamento.
– Portanto, cabe ao próprio TCU julgar as contas, no caso de dano ao erário na utilização desses recursos, por meio de uma tomada de contas especial.
– O STF concorda com essa tese e, por isso, emitiu o seguinte posicionamento:
“No âmbito da tomada de contas especial, é possível a condenação administrativa de Chefes dos Poderes Executivos municipais, estaduais e distrital pelos Tribunais de Contas, quando identificada a responsabilidade pessoal em face de irregularidades no cumprimento de convênios interfederativos de repasse de verbas, sem necessidade de posterior julgamento ou aprovação do ato pelo respectivo Poder Legislativo.”
Jurisprudência: “o parecer prévio só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal.” => O parecer prévio surtirá efeitos caso a Câmara não faça o julgamento das contas?
– A Constituição Federal dispõe que o parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, **só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal **(art. 31, § 2º).
– A leitura que se poderia fazer desse julgado seria a seguinte: o parecer prévio, inicialmente, deveria “prevalecer”, produzindo efeitos; caso a Câmara rejeitasse o parecer, mediante dois terços dos seus membros, o** parecer prévio deixaria de “prevalecer”, perdendo os seus efeitos**.
– Dessa forma, se a Câmara Municipal simplesmente não julgar as contas do prefeito; nesse caso, o parecer prévio poderia produzir efeitos, como, por exemplo, a inelegibilidade do prefeito?
– A resposta é NÃO! No RE 729.744, o STF firmou a seguinte **tese com repercussão geral **(tema 157):
“O parecer técnico elaborado pelo Tribunal de Contas tem natureza meramente opinativa, competindo exclusivamente à Câmara de Vereadores o julgamento das contas anuais do Chefe do Poder Executivo local, sendo incabível o julgamento ficto das contas por decurso de prazo.”
– Logo, se as câmaras municipais não julgarem as contas dos prefeitos municipais, o parecer prévio não produzirá efeitos.
– Portanto, para o STF, o trecho “só deixará de prevalecer” não significa que o parecer prévio poderá produzir efeitos imediatos, já que a competência para julgar é da câmara municipal.
Parecer prévio sobre as contas de governo de território federal
– A Constituição Federal pouco dispõe sobre os Territórios. Além disso, o fato de não existirem, atualmente, Territórios, torna o seu estudo um pouco mais complicado.
– A CF determina que “as contas do Governo do Território serão submetidas ao Congresso Nacional, com parecer prévio do Tribunal de Contas da União” (CF, art. 33, § 2º).
– Assim, embora os Territórios disponham das Câmaras Territoriais (CF, art. 33, § 3º, final), a titularidade do controle externo acaba ficando a cargo do Congresso Nacional, chamando a competência do TCU para emitir parecer prévio, no prazo de 60 dias, contados do recebimento, assim como ocorre com as contas do Presidente da República.
Contraditório e ampla defesa
– Dado o caráter meramente opinativo do parecer prévio, surgiram algumas teses de que seria dispensável a concessão do direito de defesa pelo Tribunal de Contas. Para essas teses, o direito de defesa seria exercido perante o Poder Legislativo, no **momento do efetivo julgamento **das contas anuais.
– No entanto, esse posicionamento não prevaleceu. Atualmente, o entendimento é de que, mesmo sendo o parecer prévio uma peça opinativa, o TC deverá conceder o contraditório e a ampla defesa, sempre que deste parecer houver a possibilidade de o Chefe do Executivo sofrer algum tipo de sanção.
– Nesse contexto, o Ministro Celso de Melo, ao analisar processo em que um governador de Estado pleiteava o direito de defesa em processo no qual o Tribunal de Contas local emitiu parecer propondo a rejeição de suas contas, entendeu que, **mesmo se tratando de apreciação simplesmente opinativa **das contas anuais prestadas pelo chefe do Executivo, é imprescindível que se assegure o direito de defesa e as demais prerrogativas inerentes ao devido processo legal aos que possam, ainda que em sede de procedimento administrativo, eventualmente expor-se aos riscos de uma sanção jurídica.
– Vale acrescentar, porém, que a concessão do contraditório e ampla defesa na emissão do parecer prévio não afasta a necessidade de o Legislativo, durante o julgamento, conceder novamente o direito de defesa.
– Portanto, o Poder Legislativo também deve propiciar, ao chefe do Executivo,** o direito de se defender** durante o processo de julgamento político de suas contas.
Julgar as contas dos administradores públicos
– Dispõe a Constituição Federal que compete ao TCU:
II - julgar as contas dos administradores** e demais **responsáveis por dinheiros, bens e valores **públicos da **administração direta e indireta**, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as **contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;
– Há bastante discussão sobre o sentido da expressão “julgar”. Na verdade, não se trata de um julgamento em sentido estrito, uma vez que as decisões dos tribunais de contas não possuem coisa julgada em seu sentido estrito.
– Não obstante, se constar em provas que os tribunais de contas “julgam contas”, isso é verdadeiro, uma vez que é a reprodução literal do texto constitucional.
– Ademais, quando são classificadas as funções dos tribunais de contas, a doutrina classifica a competência para julgar as contas dos responsáveis como função judicante.
– Essa competência é própria e privativa dos tribunais de contas, não podendo ser objeto de recurso em sentido estrito a nenhum outro Poder.
- Um responsável que tiver as contas julgadas irregulares não poderá, por exemplo, recorrer à Casa Legislativa para reverter este julgamento.
- Todavia, é **possível mover ação judicial para anular a decisão **da corte de contas, caso seja identificada alguma irregularidade formal grave.
– Além disso, temos que observar que os tribunais de contas julgam contas e não pessoas.
- Trata-se de analisar se “as contas de fulano de tal” foram regulares, com ou sem ressalvas, ou irregulares.
- Todavia, os destinatários das sanções decorrentes do julgamento das contas são as pessoas, ou seja, os seus responsáveis.
– Existem dois grupos distintos de contas:
a) dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos;
b) daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público.
– No primeiro caso, normalmente temos o julgamento das chamadas contas ordinárias, que são prestadas anualmente pelos responsáveis.
– Por outro lado, no segundo caso, as contas chegam aos tribunais de contas por intermédio das tomadas de contas especiais, que podem ser instauradas até mesmo contra pessoas que não sejam agentes públicos, mas que deram causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resultou prejuízo ao erário público.
– Todos os administradores públicos responsáveis por recursos públicos, com exceção do chefe do Poder Executivo, têm as suas contas efetivamente julgadas pelos tribunais de contas.
– Nesse contexto, são exemplos de autoridades que terão as contas julgadas pelos tribunais de contas:
a) do Poder Legislativo;
b) do Poder Judiciário;
c) do Ministério Público;
d) dos diversos órgãos públicos da administração direta em todos os Poderes (exceto o chefe do Executivo);
e) das entidades da administração indireta (autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista);
f) ou qualquer outra pessoa, física ou jurídica, responsável pela gestão de recursos públicos.
– As únicas ressalvas, efetivamente, são os chefes do Poder Executivo – Presidente da República, governadores e prefeitos), cujas contas são apreciadas para fins de parecer prévio.
– Em 2005, o STF firmou posicionamento no sentido de que a competência dos tribunais de contas “alcança a Administração como um grande todo, inclusive as denominadas empresas estatais, no que atuam em verdadeiro auxílio ao setor público”.
- Logo, os TCs podem inclusive determinar a instauração de tomada de contas especial, no âmbito das empresas estatais, quando identificado dano ao erário.
– A Lei 13.303/2016, que dispõe sobre o regime jurídico das empresas estatais, expressamente determina que o controle das despesas decorrentes dos contratos e demais instrumentos regidos por aquela Norma será realizado pelos órgãos do sistema de controle interno e pelo tribunal de contas competente, na forma da legislação pertinente.
Julgamento das contas dos Tribunais de Contas
– Quem julga as contas dos responsáveis nos tribunais de contas? E a nossa resposta será: depende!
– Normalmente, os próprios tribunais de contas julgam as suas contas anuais.
- Pode parecer esquisito, mas você deve notar que, normalmente, os ministros ou conselheiros dos tribunais de contas não são os ordenadores de despesas do órgão.
- Normalmente, há a figura de um diretor, que é quem efetivamente faz a gestão, determinando pagamentos, assinando contratos, emitindo as notas de empenho de despesas, etc.
- Por isso que, em tese, não haveria conflito quando um tribunal de contas julgasse as suas próprias contas.
– E é assim que acontece no âmbito do Tribunal de Contas da União. O TCU julga as contas do próprio TCU, tomando por base a competência prevista no art. 71, II, da Constituição Federal.
– No entanto, em alguns estados da Federação, existe a previsão, na constituição estadual, de que o* julgamento das contas do tribunal de contas será realizado pelo Poder Legislativo.
- O STF foi chamado a se pronunciar sobre o caso e entendeu que “surge harmônico com a Constituição Federal diploma revelador do controle pelo Legislativo das contas dos órgãos que o auxiliam, ou seja, dos tribunais de contas*”.
- Portanto, para o STF, é constitucional a previsão em norma local que atribua ao Legislativo a competência para julgar as contas dos tribunais de contas, em harmonia com o princípio da prestação de contas.
- Exemplo: Lei orgânica do DF => determinando que o julgamento das contas do TCDF seja realizado pela Câmara Legislativa do Distrito
Federal.
– Portanto, podemos ter duas situações legítimas, a depender da previsão na respectiva constituição do ente Federado:
a) o próprio TC julgar as suas contas, como ocorre na União;
b) o TC prestar contas ao Legislativo, que se encarregará do julgamento.
– Porém, independentemente de quem efetuar o julgamento, as* contas dos tribunais de contas receberão um parecer emitido pela comissão mista permanente* mencionada no art. 166, § 1º, da Constituição ou equivalente das Casas Legislativas estaduais e municipais.
- No âmbito federal, tal comissão é conhecida como **CMO **(Comissão Mista de Orçamento). A CMO é encarregada de emitir um parecer a respeito das contas do TCU.
- Já nos estados e municípios, quando for o caso, a emissão do parecer caberá a uma comissão equivalente.
– ATENÇÃO: Não confunda o dever de prestar informações ao Congresso Nacional (art. 71, VII) e também de encaminhar ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, relatório de suas atividades (art. 71, § 4º) com prestação de contas e julgamento.
- Isso não é uma prestação de contas, mas o simples encaminhamento de relatórios sobre as atividades da Corte ou, ainda, o fornecimento de informações solicitadas pelo Legislativo.
- A remessa desses relatórios permite que o Poder Legislativo exerça um controle político, como titular do controle externo, sobre a atuação dos tribunais de contas. Porém, não se trata de um julgamento de contas.
– Nessa linha, como exemplo da diferença desses instrumentos, lembramos que o TCU se submete a tais deveres (prestar informações e encaminhar relatórios), mas é o próprio TCU que julga as suas contas.
Registro de atos de pessoal
– Sobre os atos de registro de pessoal, a Constituição Federal atribui ao TCU a competência para:
- III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;
– Detalhando o dispositivo, compete ao TCU:
- a) apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;
- b) apreciar, para fins de registro, a legalidade das concessões de aposentadorias, reformas e pensões;
– Por outro lado, os tribunais de contas não apreciam, para fins de registro:
- a) as nomeações para provimento em cargo em comissão;
- b) as melhorias posteriores, nas aposentadorias, reformas e pensões, que não alterem o fundamento legal do ato concessório.
– Na apreciação, os tribunais de contas verificam, entre outros aspectos:
- Se houve concurso público;
- Se foi observada a ordem de classificação do certame;
- Se foram reservadas vagas para pessoa com deficiência;
- Se existia cargo vago para o provimento;
- Se o provimento dos cargos e o concurso estavam previstos na lei de diretrizes orçamentárias – LDO;
- Se a contratação por prazo determinado (temporários) atendeu aos pressupostos constitucionais;
- Se foram preenchidos os requisitos constitucionais para concessão da aposentadoria;
- Se as parcelas relativas aos proventos do aposentado foram fixadas corretamente; etc.
– Se o Tribunal concordar com a administração, efetuará o registro e o ato administrativo se aperfeiçoará.
– Se, por outro lado, a Corte identificar alguma ilegalidade negará o registro e determinará que a autoridade corrija a irregularidade.
– Para o STF, o registro de pessoal é um ato administrativo complexo.
- Relembrando o conceito do direito administrativo, o ato complexo é aquele que depende da conjugação simultânea de vontades de dois ou mais órgãos, que se unem para formar um único ato administrativo.
- Isso significa que, quando a autoridade administrativa “concede” a aposentadoria, ainda não temos, na verdade, um ato administrativo pronto.
- O ato somente se aperfeiçoa, somente se conclui, somente estará pronto, quando o tribunal de contas deferir o registro.
Registro de atos de pessoal
Apreciação dos atos de admissão de pessoal
– A apreciação dos atos de admissão de pessoal alcança tanto a administração direta como a indireta, a qualquer título. Portanto, envolve, por exemplo:
- A admissão de um servidor público para um órgão da administração direta ou para uma autarquia, mediante aprovação em concurso público;
- A contratação de temporários para atender à necessidade temporária de excepcional interesse público.
- A contratação de empregados públicos, sujeitos ao regime celetista, como ocorre nas empresas públicas e sociedades de economia mista.
– Por outro lado, o TC não aprecia as nomeações para provimento em cargo em comissão.
- No registro do provimento, o Tribunal aprecia a legalidade do provimento, analisando se todos os requisitos foram devidamente observados, como, por exemplo, a realização de concurso para o provimento em cargo efetivo.
- No entanto, como o cargo em comissão é de livre provimento, não faz muito sentido apreciá-lo para fins de registro, já que basicamente não existem requisitos específicos para a escolha do nomeado.
- Isso, no entanto, não afasta a realização de outras formas de controle sobre o provimento de cargo em comissão.
- Portanto, os provimentos em comissão não são submetidos ao Tribunal de Contas para registro, mas podem ser objeto de outras formas de fiscalização.
- Por exemplo, uma equipe de auditoria, durante um processo de fiscalização, pode constatar que vários cargos em comissão são ocupados por parentes de autoridades públicas, violando a vedação à prática do nepotismo.
- Nesse caso, o Tribunal poderá reconhecer a ilegalidade, determinar as medidas para a sua correção e apenar a autoridade responsável.
- Não se trata de registro, mas ainda assim o provimento em comissão poderá ser controlado de alguma forma.
Registro de atos de pessoal
Apreciação da concessão de aposentadoria, reforma ou pensão
– Sobre as concessões de aposentadoria, reforma ou pensão, o Tribunal aprecia:
i) a concessão inicial;
ii) as melhorias posteriores que alterem o fundamento legal do ato concessório.
– Por exemplo: um servidor é aposentado por invalidez permanente, percebendo remuneração proporcional ao tempo de contribuição.
- Esta concessão inicial será submetida ao Tribunal de Contas para apreciação, aferindo-se se os pressupostos legais foram observados e se o cálculo do provento foi realizado corretamente.
- Imagine que, após a concessão do registro, o servidor aposentado consiga provar, na esferaadministrativa, mediante perícia realizada por junta médica oficial, que a sua invalidez decorreu de moléstia profissional, ensejando a alteração dos proventos proporcionais para proventos integrais.
- Nesse caso, o fundamento legal do ato concessório foi alterado – não é mais proporcional e passou a ser integral.
- Assim, a melhoria posterior será submetida ao TC para novo registro.
– Por outro lado, as alterações dos valores dos proventos decorrentes das revisões gerais anuais (CF, art. 37, X), não dependem de novo registro, pois não constituem alteração do fundamento legal, mas de mera atualização do valor do provento.
– Além disso, o registro dos atos de aposentadoria aplica-se somente aos aposentados submetidos ao regime próprio de previdência social, não se aplicando, consequentemente, aos contratados pelo regime da CLT, já que estes aposentar-se-ão pelas regras do regime geral de previdência social.
– Portanto, o TC aprecia os provimentos dos empregados públicos, já que aqui deve observar as regras constitucionais, como a realização de concurso público; por outro lado, não aprecia as aposentadorias via regime celetista, pois nesse caso serão aplicadas as regras privadas do regime geral de previdência social.
Registro de atos de pessoal
Jurisprudência
– Inicialmente, vamos transcrever um pequeno trecho da ementa do MS 21.466/DF, que trata do registro de aposentadoria:
- *No exercício da sua função constitucional de controle, o Tribunal de Contas da União procede, dentre outras atribuições, a verificação da legalidade da aposentadoria, e determina - tal seja a situação jurídica emergente do respectivo ato concessivo - a efetivação, ou não, de seu registro.
- O Tribunal de Contas da União, no desempenho dessa específica atribuição, não dispõe de competência para proceder a qualquer inovação no título jurídico de aposentação submetido a seu exame.
- Constatada a ocorrência de vício de legalidade no ato concessivo de aposentadoria, torna-se lícito ao Tribunal de Contas da União - especialmente ante a ampliação do espaço institucional de sua atuação fiscalizadora - recomendar ao órgão ou entidade competente que adote as medidas necessárias ao exato cumprimento da lei, evitando, desse modo, a medida radical da recusa de registro.
- Se o órgão de que proveio o ato juridicamente viciado, agindo nos limites de sua esfera de atribuições, recusar-se a dar execução a diligência recomendada pelo Tribunal de Contas da União - reafirmando, assim, o seu entendimento quanto a plena legalidade da concessão da aposentadoria -, caberá a Corte de Contas, então, pronunciar-se, definitivamente, sobre a efetivação do registro*.
– Primeiramente, é possível constatar que o TC não pode inovar em relação ao ato concessivo de aposentadoria.
–** Cabe ao Tribunal** apenas proceder o registro ou, se identificada alguma ilegalidade, negá-lo.
- Ademais, antes de negar propriamente o registro, o Tribunal, conforme descrito no enunciado, pode determinar (a ementa utiliza inadequadamente a expressão “recomendar”) que sejam realizadas as correções.
- Se, no entanto, não forem realizadas as correções nas ilegalidades identificadas, o Tribunal negará o registro e determinará as providências cabíveis.
– Os atos de pessoal que dependem de registro
no Tribunal de Contas são atos complexos e que isso tem efeitos práticos relevantes.
– O primeiro efeito é que, em regra, se o TC negar o registro, ao identificar alguma ilegalidade, não haverá necessidade de conceder o contraditório e a ampla defesa ao servidor. Para começar a explicar este primeiro efeito, vamos realizar a leitura da Súmula Vinculante 3 do STF, que dispõe o seguinte:
- Súmula Vinculante 3 – Nos processos perante o TCU asseguram-se o contraditório e a ampla defesa quando da decisão puder resultar anulação ou revogação de ato administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão.
– Note que a SV-3 orienta que deve ser concedido o contraditório e ampla defesa quando a decisão puder resultar em anulação ou revogação de ato administrativo, mas tal dever não se aplica na apreciação da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão.
– Isso porque, neste caso, o ato é complexo.
- Enquanto o Tribunal de Contas não apreciar a concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão não existe ato administrativo.
- Consequentemente, não haverá um “desfazimento de ato” e, dessa forma, também não haverá o direito de conceder o contraditório e a ampla defesa.
– Outra consequência dessa situação é que o prazo decadencial para desfazer o ato que conceder a aposentadoria, reforma ou pensão começa a contar somente do momento em que for deferido o registro no Tribunal de Contas.
- Por exemplo, no âmbito federal, a Lei 9.784/1999 fixa o prazo de cinco anos para desfazer os atos administrativos dos quais decorram efeitos favoráveis aos administrados, exceto se comprovada má-fé (Lei 9.784/1999, art. 54).
- Se, por exemplo, a administração conceder a aposentadoria a um servidor público em janeiro de 2015, mas o* registro no Tribunal de Contas somente for deferido em março de 2018, será possível desfazer o ato até março de 2023, uma vez que o que importa, nesse caso, *é a data do registro da aposentadoria.
=> E se o TC demorar muito tempo para apreciar o ato, mesmo assim ele poderá negar o registro?
– Esse tema foi objeto de evolução na jurisprudência do STF. Sobre esse ponto, vamos analisar três fases quanto ao entendimento da Súmula Vinculante 3:
- Primeiro, o STF entendeu que simplesmente não haveria necessidade de conceder o contraditório, já que se trata de ato administrativo complexo;
-
Depois, o STF evoluiu, e passou a entender que, até o prazo de cinco anos, contados da chegada do processo no TCU, não haveria necessidade de conceder o contraditório e ampla defesa.
=> Contudo, decorrido esse prazo, o TCU seria obrigado a conceder o contraditório e ampla defesa.
=> Note, todavia, que o TCU poderia negar o registro, mesmo* após o decurso do prazo de cinco anos* desde a chegada do processo, mas estaria sujeito a um novo requisito: conceder o direito de defesa;
– Esse entendimento prevaleceu por algum tempo. Nesse caso, tivemos uma pequena “mitigação” da Súmula Vinculante 3.
- O ato continuou sendo considerado complexo;
- O STF continuou a entender que o prazo decadencial não se aplicava enquanto não realizado o registro;
- Além disso, também não existia um limite de prazo para o TCU apreciar o processo.
- A única exigência foi que, depois de cinco anos, a concessão do contraditório tornava-se obrigatória.
– Porém, chegamos a um terceiro momento:
- O STF passou a entender que o Tribunal de Contas tem um prazo para efetuar (ou negar) o registro.
- Esse prazo é de cinco anos, contados a partir da chegada do processo no Tribunal de Contas.
– Esse entendimento foi firmado no julgamento do RE 636.553, editando-se a seguinte tese de repercussão geral:
- Os Tribunais de Contas estão sujeitos ao prazo de cinco anos para o julgamento da legalidade do ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma ou pensão, a contar da chegada do processo à respectiva Corte de Contas, em atenção aos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima.
– Com isso, fica superado o “segundo” entendimento que listamos acima. Isso porque, depois de decorrido o prazo de cinco anos, o Tribunal de Contas não poderá mais apreciar a legalidade da concessão da aposentadoria, reforma ou pensão.
– Segundo o Ministro Gilmar Mendes, relator do RE 636.553, decorrido o prazo de cinco anos desde a chegada do processo no TCU, haverá um registro tácito da aposentadoria.
- Em outros termos: o TCU tem o prazo de cinco anos para apreciar a legalidade da concessão da aposentadoria, reforma ou pensão; se não o fizer, o registro será “tácito”, confirmando-se o ato.
– Na prática, não haverá mais a necessidade de conceder o contraditório e a ampla defesa, uma vez que, nos cinco primeiros anos de tramitação, o direito de defesa é dispensável, nos termos da Súmula Vinculante 3.
- Decorrido o prazo de cinco anos, o registro é deferido tacitamente.
- Logo, ou aprecia no prazo de cinco anos (sem direito de defesa), ou não aprecia mais.
– ATENÇÃO: Os ministros do STF afirmaram que o prazo decadencial, da Lei 9.784/1999, não se aplica a este caso.
- Continua o entendimento de que a concessão de aposentadoria é ato complexo, logo o prazo decadencial para desfazer o ato somente começa a contar a partir da data do registro.
- Isso porque o desfazimento só é possível a partir do momento em que o ato estiver pronto, e isso somente ocorrerá após o registro.
=> Se o prazo decadencial, da Lei 9.784/1999, não se aplica antes do registro, então de onde veio esse prazo de cinco anos?
– O Relator do RE 636.553 aplicou, por analogia, e em respeito ao princípio da isonomia, o prazo prescricional de cinco anos previsto no Decreto 20.910/1932.
- O entendimento é o seguinte (nas palavras do Ministro): “se o administrado tem o prazo de cinco anos para buscar qualquer direito contra a Fazenda Pública, também podemos considerar que o Poder Público, no exercício do controle externo, teria o mesmo prazo para rever eventual ato administrativo favorável ao administrado”.
– Observação: o prazo de cinco anos conta a partir da entrada do processo no Tribunal de Contas.
- Se a administração demorar a remeter o processo, o tempo entre a “concessão da aposentadoria” e a chegada do processo no TC não será contado, já que o início do prazo é a data de entrada do processo no Tribunal.
– RESUMO DA JURISPRUDÊNCIA:
- (i). os atos de concessão de aposentadoria são complexos;
- (ii). a súmula vinculante 3 continua em vigor – não precisa conceder o contraditório e a ampla defesa nesse tipo de processo;
- (iii). o TC tem o prazo de cinco anos para realizar a apreciação da legalidade da concessão de aposentadoria, reforma ou pensão;
- (iv). o prazo de cinco anos conta a partir da chegada do processo no TC;
- (v). o art. 54 da Lei 9.784/99 não se aplica, enquanto não houver o registro do ato de concessão de aposentadoria;
- (vi). logo, a origem do prazo de cinco anos não é a “decadência” do art. 54, mas o prazo prescricional, aplicado por analogia, do Decreto 20.910/1932.
– Outra consequência de se tratar de ato complexo é que o desfazimento do ato também é um ato complexo.
- Logo, se é exigida a apreciação do Tribunal de Contas para a formação do ato, também deve ser exigida a manifestação do Tribunal de Contas para o desfazimento do ato de concessão de aposentadoria, reforma ou pensão.
– Nesse contexto, dispõe a Súmula 6 do STF que: “a revogação ou anulação, pelo Poder Executivo, de aposentadoria ou qualquer outro ato aprovado pelo Tribunal de Contas não produz efeitos antes de aprovada por aquele Tribunal, ressalvada a competência revisora do Judiciário”.
Registro de atos de pessoal
Jurisprudência: PARTE II
=> O STF fixou nova tese de repercussão geral sobre o tema:
- A competência técnica do Tribunal de Contas do Estado, ao negar registro de admissão de pessoal, não se subordina à revisão pelo Poder Legislativo respectivo.
– Essa decisão, na verdade, trata do registro de admissão, mas nos mostra que as decisões dos tribunais de contas não estão sujeitas à revisão pelo Poder Legislativo, em virtude da autonomia das Cortes de Contas.
=> O TC não pode contrariar decisão judicial transitada em julgado.
– Dessa forma, se o Poder Judiciário, por exemplo, determinar o pagamento de uma pensão, não poderá o TC determinar que o órgão administrativo não pague a pensão.
- O Tribunal pode até não conceder o registro, mas não poderá determinar que cesse o pagamento do benefício concedido por meio de decisão judicial transitada em julgado.
- Nesse caso, o ato ficará sem registro e mesmo assim o beneficiário continuará percebendo a pensão com amparo na decisão judicial.
=> O TC não pode contrariar decisão judicial, mas se o contexto fático-jurídico que fundamentou a decisão judicial** sofrer alteração significativa**, poderá o Tribunal concluir pela ilegalidade do ato de concessão de aposentadoria.
– Nesse caso, não haverá violação à decisão judicial, uma vez que os parâmetros que fundamentaram a decisão do Poder Judiciário sofreram significativa mudança em virtude de legislação superveniente.
– Resumidamente:
- (i) o TC não pode contrariar decisão judicial transitada em julgado;
- (ii) porém, a mudança no contexto fático-jurídico que fundamentou a decisão judicial permite que o TC aprecie o caso com base na nova legislação, sem que isso configure violação à coisa julgada.
Fiscalizar por iniciativa própria ou do Congresso Nacional
– Dispositivo constitucional que outorga outra competência ao TCU:
- IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;
– Esta é a expressão do poder de fiscalização dos tribunais de contas.
– Com efeito, o Tribunal pode realizar fiscalização por sua própria iniciativa.
- Nesse caso, é comum que tais fiscalizações sejam previstas no plano de fiscalização da Corte. O que importa, nesse momento, é saber que o próprio Tribunal tem competência para decidir quem e quando ele irá fiscalizar.
– Além disso, é possível que as fiscalizações decorram de solicitações do(a):
- Presidente da Câmara dos Deputados;
- Presidente do Senado Federal;
- Presidentes de comissões técnicas ou de inquérito.
– Estas solicitações dependem de deliberação do órgão que está pleiteando a fiscalização e são encaminhadas ao Tribunal pelos presidentes dos respectivos colegiados.
- Logo, as solicitações serão assinadas pelos respectivos presidentes do Senado, da Câmara ou da comissão técnica ou de inquérito.
- Preenchidos os requisitos, o Tribunal de Contas não pode se negar a realizar a fiscalização.
– Por outro lado, um deputado ou senador, isoladamente, não pode pleitear a realização de fiscalização, já que a Constituição não outorgou, ao parlamentar, de forma individual, tal competência.
– Nesse caso, o pedido de um parlamentar individualmente não será conhecido pelo Tribunal.
– Porém, não podemos esquecer que o parlamentar pode realizar denúncias de ilegalidade ou irregularidades com base no art. 74, § 2º, da Constituição Federal.
- Mas isso não decorre do fato de ele ser um parlamentar, mas sim do fato de que “qualquer cidadão” poderá realizar esse tipo de denúncia.
- Ademais, se o Tribunal receber um pedido de fiscalização de um parlamentar isoladamente, não será conhecido o pedido por não atender aos requisitos constitucionais, mas **nada impedirá que o Tribunal, por
iniciativa própria, instaure um procedimento de fiscalização para apurar o fato.
– A competência para realizar fiscalizações alcança as unidades de todos os Poderes.
- Logo, o TCU pode realizar auditorias e inspeções em unidades administrativas do Executivo, do Legislativo ou até mesmo do Poder Judiciário.
- Ademais, as fiscalizações também podem ser realizadas nas entidades da administração indireta, incluindo as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo poder público.
– Por fim, devemos acrescentar que auditoria e inspeção são apenas alguns dos instrumentos de fiscalização.
- O TC também pode realizar fiscalizações por meio de outros instrumentos, como os levantamentos, acompanhamentos e monitoramentos.
– Segundo o STF:
- A fiscalização legislativa da ação administrativa do Poder Executivo é um dos contrapesos da CF à separação e independência dos Poderes: cuida-se, porém, de interferência que só a CR pode legitimar. […] O poder de fiscalização legislativa da ação administrativa do Poder Executivo é outorgado aos órgãos coletivos de cada câmara do Congresso Nacional, no plano federal, e da Assembleia Legislativa, no dos Estados; nunca, aos seus membros individualmente, salvo, é claro, quando atuem em representação (ou presentação) de sua Casa ou comissão.
Fiscalizar as contas supranacionais
Fiscalizar as contas supranacionais
– Também compete ao TCU:
- V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais** de cujo c**apital social a União participe**, de forma direta ou indireta, **nos termos do tratado constitutivo;
– Empresas supranacionais são empresas constituídas simultaneamente por mais de um país.
- O nosso principal exemplo é a Itaipu Binacional, instituída pelos governos do Brasil e do Paraguai.
- Outros exemplos desta natureza são a Companhia de Promoção Agrícola (parceria com o Japão) e a já extinta Alcântara Cyclone Space (antiga parceria com a Ucrânia).
– A competência de fiscalização alcança tão somente as contas nacionais.
- Não importa, nesse caso, qual é o percentual de contribuição do governo brasileiro.
- Assim, ainda que o Brasil seja o sócio minoritário, haverá competência fiscalizatória da Corte de Contas.
- Porém, em qualquer caso, a competência do TCU estará restrita aos recursos federais.
– A Constituição Federal dispõe que a competência será realizada “nos termos do tratado constitutivo”.
– Esse tema já gerou bastante confusão. Durante um período, o TCU não fiscalizava as empresas supranacionais por falta de previsão no tratado constitutivo.
- Porém, em 2015, o Tribunal firmou posicionamento de que poderia realizar fiscalizações, independentemente de previsão no tratado (acórdãos TCU 88/2015 e 1.014/2015).
– Todavia, o STF, discutindo um caso sobre a Itaipu Binacional, entendeu que o Tribunal de Contas da União somente poderá fiscalizar a Itaipu Binacional se houver previsão no tratado constitutivo.
– Portanto, prevalece o posicionamento de que o TCU somente poderá fiscalizar uma empresa supranacional se houver disposição nesse sentido no tratado constitutivo.
Fiscalizar os recursos repassados voluntariamente pela União
Fiscalizar os recursos repassados voluntariamente pela União
– Vamos agora analisar a competência para fiscalizar a aplicação de recursos repassados a outros entes da Federação mediante convênios ou outros instrumentos dessa natureza. Nessa linha, a Constituição da República prevê que compete ao TCU:
- VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio**, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a **Estado, ao Distrito Federal ou a Município;
– Essa é a competência para fiscalizar os recursos transferidos voluntariamente a outros entes da Federação.
- Assim, se a União transfere voluntariamente recursos para um município, para um estado ou para o DF, a competência para a fiscalização do recurso continuará sendo do TCU, ainda que a aplicação seja realizada por outro ente da Federação.
– Isso acontece porque a competência para fiscalizar os recursos decorre da origem do recurso, sendo que as transferências voluntárias não modificam a origem do recurso.
– Normalmente, quando são firmados convênios entre entes da Federação, há a exigência de contrapartida de ambas as partes.
- Por exemplo: se for firmado um convênio entre a União e o município X para o desenvolvimento de um programa social, a União poderia exigir que o município X aportasse 30% dos valores, enquanto a União repassaria os outros 70%, necessários à realização do objeto desejado.
- Nesse caso, o TCU realizará a fiscalização apenas dos recursos federais (70%), enquanto os recursos municipais (30%) serão fiscalizados pelo Tribunal de Contas local.
– Nesse contexto, o STJ possui a seguinte súmula formulada:
- Súmula 208 – Compete à Justiça Federal processar e julgar prefeito municipal por desvio de verba sujeita a prestação de contas perante órgão federal.
– Dessa forma, a origem do recurso atrai tanto a competência do TCU, para apreciar as contas de convênios, como da própria Justiça Federal, caso seja identificado o desvio de verbas públicas.
– A competência do TCU não alcança as transferências compulsórias, isto é, aquelas transferências realizadas por determinação constitucional ou legal.
- Por exemplo, a Constituição Federal (art. 159) determina que a União faça o repasse dos valores relativos aos fundos de participação dos estados (FPE) e dos municípios (FPM).
- Esses recursos pertencem aos estados e municípios e apenas transitam na conta da União em virtude da sistemática da arrecadação.
– Consequentemente, a competência fiscalizatória não será do TCU, mas do Tribunal de Contas local.
– Um tema que já foi objeto de bastante discussão é a competência para fiscalizar os recursos recebidos a título de royalties sobre a exploração de petróleo, xisto betuminoso e gás natural. Existia controvérsia se a competência para a fiscalização seria do TCU ou dos tribunais de contas locais. Porém, o STF pacificou o assunto ao considerar que:
- 2 - Embora os recursos naturais da plataforma continental e os recursos minerais sejam bens da União (CF, art. 20, V e IX), a participação ou compensação aos Estados, Distrito Federal e Municípios no resultado da exploração de petróleo, xisto betuminoso e gás natural são receitas originárias destes últimos entes federativos (CF, art. 20, § 1º). 3 - É inaplicável, ao caso, o disposto no art. 71, VI da Carta Magna que se refere, especificamente, ao repasse efetuado pela União - mediante convênio, acordo ou ajuste - de recursos originariamente federais.
– Portanto, os recursos são de origem estadual, distrital ou municipal. Logo, a competência para a fiscalização da aplicação desses recursos não pertence ao TCU, mas às cortes de contas locais.
Prestar informações
Prestar informações
– Vamos, agora, a outra competência do TCU:
- VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;
– Esta é mais uma das competências inerentes ao auxílio que o Tribunal presta ao Legislativo no exercício do controle externo.
– Trata-se de pedido de informação sobre qualquer fiscalização realizada pelo Tribunal, até mesmo aquelas realizadas por iniciativa da própria Corte.
– Além disso, o dispositivo inclui o Congresso Nacional como legitimado para pedir informações, enquanto na competência do inciso IV apenas a Câmara e o Senado teriam atribuição para solicitar a realização de fiscalizações.
-* ATENÇÃO: Vale lembrar que o Congresso Nacional não é o mero gênero da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, *mas um órgão distinto, dotado de competências próprias.
– Ademais, qualquer comissão pode pleitear informações sobre fiscalizações realizadas pela Corte, ao passo que apenas comissões técnicas ou de inquérito podem solicitar a realização de fiscalizações.
– Legitimados externos
1) Solicitar fiscalizações
- Câmara dos Deputados;
- Senado Federal;
- Comissão técnica ou de inquérito.
2) Solicitar informações
- Congresso Nacional;
- Câmara dos Deputados;
- Senado Federal;
- Qualquer comissão.
Aplicar sanções aos responsáveis
Aplicar sanções aos responsáveis
– A função sancionatória do Tribunal de Contas é consagrada no inciso VIII do art. 71 da CF:
- VIII - aplicar aos responsáveis**, em caso de **ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas**, as **sanções previstas em lei**, que estabelecerá, entre outras cominações, **multa proporcional ao dano causado ao erário;
– Primeiramente, devemos observar que qualquer sanção deve estar prevista em lei.
- Assim, o regimento interno ou outro ato normativo não é instrumento hábil para criar sanções, mas apenas para disciplinar os seus meios de aplicação.
– Ademais, a multa é apenas um tipo de sanção que o legislador pode prever. A legislação pode instituir outras sanções. Por exemplo, o TCU pode, além da multa:
- (i) inabilitar o responsável para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança, pelo período de cinco a oito anos (LO/TCU, art. 60);
- (ii) declarar inidôneo para participar de licitações a empresa fraudadora de processo licitatório; etc. (LO/TCU, art. 46).
– Além da Lei Orgânica, outras leis podem atribuir ao Tribunal de Contas competência para impor sanções.
- Por exemplo, a Lei de Crimes Fiscais (art. 5º) prevê que os tribunais de contas poderão aplicar multa de trinta por cento dos vencimentos anuais do agente que der causa às infrações previstas naquela lei, sendo o pagamento da multa de responsabilidade pessoal do servidor.
– ATENÇÃO: Quase todas as competências dos tribunais de contas são autoaplicáveis.
- Porém, a aplicação de sanções é a única que a Constituição exige “previsão em lei”.
- Logo, essa competência não é autoaplicável, já que somente a lei poderá criar sanções e definir quando elas poderão ser impostas.
Assinar prazo para correção de irregularidades e sustação de atos
Assinar prazo para correção de irregularidades e sustação de atos
1) Assinar prazo para a correção da ilegalidade
– Vamos falar da competência corretiva do Tribunal de Contas, iniciando pela atribuição prevista no inciso IX do art. 71 da Constituição da República:
- IX – assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;
– Quando verificar alguma ilegalidade, o Tribunal de Contas assinará prazo para que o órgão ou entidade corrija essa ilegalidade.
– Primeiramente, perceba que o Tribunal de Contas não tem poder para anular nem para revogar atos administrativos praticados pelo poder público.
- Vale lembrar que o Poder Judiciário, quando identifica uma ilegalidade, anula diretamente o ato praticado pela administração.
- Por outro lado, o TC não tem competência para anular.
- Dessa forma, se identificar uma ilegalidade, o TC determina que o próprio órgão ou entidade providencie a anulação do ato considerado ilegal ou adote as medidas para corrigir a ilegalidade.
– Quando se fala em “exato cumprimento da lei”, nesse caso, estamos considerando a legalidade em sentido amplo.
- Isso porque a administração pública se submete ao princípio da legalidade, o que implica a observância de todos os atos normativos.
- Logo, o Tribunal poderá determinar o cumprimento da Constituição Federal, de uma lei complementar ou ordinária, de um decreto, de uma resolução, ou qualquer outro tipo de ato normativo ao qual o órgão ou entidade deva se submeter.
– Vale lembrar que, até aqui, a ilegalidade pode ser em ato ou contrato.
- Se o Tribunal identificar uma ilegalidade em um ato ou em um contrato ele determinará o exato cumprimento da lei.
2) Sustação de atos
– Não cumprida a determinação do TC, teremos que analisar se estamos falando de ato administrativo ou de contrato administrativo.
– No primeiro caso (ilegalidade em ato), a Constituição Federal determina que competirá ao Tribunal de Contas:
- X – sustar**, se não atendido, a **execução do ato impugnado**, **comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;
– Sustar é retirar a eficácia do ato, ou seja, é fazer com que o ato pare de produzir os seus efeitos jurídicos.
- Nesse caso, o ato continua existindo, porém sem produzir efeitos jurídicos.
- Por exemplo, se o tribunal de contas sustar a execução de um edital de licitação (que é um ato administrativo), a licitação não poderá ser realizada, já que o edital não produzirá os efeitos jurídicos devidos.
– Com efeito, sustar, conforme já destacamos, é diferente de anular.
- Primeiro porque a anulação desfaz o ato, que deixa de existir.
- Já na sustação o ato continua existindo, mas sem produzir efeitos.
- Ademais, o TC não tem competência para anular um ato – quem anula é o Judiciário ou a própria administração pública; mas tem competência para sustar um ato impugnado.
– No âmbito federal, o TCU susta o ato e comunica a Câmara dos Deputados e o Senado Federal, individualmente.
- ATENÇÃO: A comunicação é realizada a cada uma das casas legislativas e não ao Congresso Nacional.
- Assim, é incorreto afirmar que o TCU “susta ato e comunica o Congresso”.
- O Congresso Nacional é um órgão próprio, com atribuições específicas previstas na Constituição Federal.
- Logo, não podemos confundi-lo com a simples “soma” da Câmara e do Senado.
- Portanto, no caso de ato, o TCU susta e depois comunica a Câmara dos Deputados e o Senado Federal.
– Já nos demais entes da Federação, simplesmente os tribunais de contas sustam o ato e comunicam a Casa Legislativa correspondente:
- nos estados, a Assembleia Legislativa – AL;
- no DF, a Câmara Legislativa do Distrito Federal – CLDF;
- nos municípios, a Câmara Municipal – CM.
3) Sustação de contratos
– A Constituição Federal não outorgou ao TC competência para sustar diretamente contratos administrativos. Essa atribuição pertence ao Congresso Nacional, conforme redação do art. 71, § 1º, da Carta Política, vejamos:
- § 1º No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pelo Congresso Nacional, que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabíveis.
- § 2º Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, não efetivar as medidas previstas no parágrafo anterior, o Tribunal decidirá a respeito.
– Sustar um contrato é diferente de anular ou de rescindir o contrato, que são medidas que podem ser adotadas pelo Judiciário ou pela administração, na forma do art. 79 da Lei de Licitações e Contratos.
– A sustação de contratos, por outro lado, é medida que, originariamente, compete ao Congresso Nacional.
– Assim, o caminho é o seguinte:
- O Tribunal identifica a ilegalidade e determina a correção;
- Se não atendido, o TCU comunica o Congresso Nacional, a quem caberá efetuar a sustação;
- Se o CN ou o Executivo não efetivar as medidas cabíveis, em** 90 dias**, o TCU decidirá a respeito.
– Perceba que, no caso de contratos, a competência para sustação é do Congresso Nacional.
- Assim, fica o macete: “Contratos => Congresso”.
- Este macete é importante para não confundir com a comunicação de sustação de atos, que vimos anteriormente, que é realizada para a CD e para o SF, individualmente.
– No âmbito dos estados, DF e municípios, por outro lado, o ato de sustação caberá ao Legislativo, por intermédio da Casa Legislativa aplicável ao caso (AL, CLDF ou CM).
– Se, porém, o Congresso Nacional ou o Executivo não adotarem as medidas cabíveis, no prazo de noventa dias, a CF prevê que o Tribunal “decidirá a respeito”.
- O entendimento majoritário é que o “decidir a respeito” significa que o TC poderá, se quiser, sustar o contrato ou adotar a medida que entender mais adequada.
- Com efeito, a LO/TCU contribui com esse entendimento, pois prevê que “se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, não efetivar as medidas previstas no parágrafo anterior, o Tribunal decidirá a respeito da sustação do contrato” (art. 45, § 3º).
– Vimos até agora que o TC não tem poder para sustar diretamente um contrato administrativo. Todavia, o Tribunal pode determinar que a autoridade administrativa promova a anulação, quando identificada alguma ilegalidade em contrato. Vejamos:
- O TCU, embora não tenha poder para anular ou sustar contratos administrativos, tem competência, conforme o art. 71, IX, para determinar à autoridade administrativa que promova a anulação do contrato e, se for o caso, da licitação de que se originou.
– O fundamento desta medida é a competência do inciso IX, qual seja: assinar prazo para o exato cumprimento da lei.
- Portanto, o TCU, antes mesmo de comunicar o Legislativo, pode determinar que a autoridade promova a anulação.
- Se a determinação, todavia, não for cumprida, o TCU aplicará a sanção ao responsável, pelo descumprimento da determinação, e comunicará o fato ao Congresso Nacional.
– Entretanto, quando determinar a anulação de um contrato, o Tribunal deverá conceder o contraditório e ampla defesa também ao contratado, já que este passará a ser atingido pela determinação da Corte.
=> Procedimento caso seja verificada ilegalidade de ato ou contrato.
– As regras sobre a fiscalização de atos e contratos são disciplinas no art. 45 da LO e no art. 251 do RI do TCU. Nesse contexto, verificada a ilegalidade de ato ou contrato, em execução, o procedimento a ser adotado será o seguinte:
– No caso de atos administrativos:
1) O Tribunal assinará prazo de até quinze dias para que o responsável adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, com indicação expressa dos dispositivos a serem observados, sem prejuízo da apuração da responsabilidade do agente público;
2) se não atendido, sustará a execução do ato impugnado;
3) comunicará a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;
4) aplicará ao responsável, no próprio processo de fiscalização, a multa por descumprimento de decisão do Tribunal.
– No caso de contratos:
1) O Tribunal assinará prazo de até quinze dias para que o responsável adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, com indicação expressa dos dispositivos a serem observados, sem prejuízo da apuração da responsabilidade do agente público;
2) se não atendido, aplicará ao responsável, no próprio processo de fiscalização, a multa por descumprimento de decisão do Tribunal;
3) comunicará o fato ao Congresso Nacional, a quem compete adotar o ato de sustação e solicitar, de imediato, ao Poder Executivo, as medidas cabíveis;
4) se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no** prazo de noventa dias**, não efetivar as medidas cabíveis, o Tribunal decidirá a respeito da sustação do contrato.
– O regimento complementa ainda dispondo que, se decidir sustar o contrato, o Tribunal:
5) Determinará ao responsável que, no prazo de quinze dias, adote as medidas necessárias ao cumprimento da decisão;
6) comunicará o decidido ao Congresso Nacional e à autoridade de nível ministerial competente.
Representar ao poder competente
Representar ao poder competente
– A última atribuição enumerada no art. 71 da Constituição dispõe que compete ao TCU:
- XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.
– Representar, nesse caso, significa comunicar o Poder competente sobre alguma irregularidade ou abuso apurado.
- Nesse caso, o Tribunal não pode simplesmente “guardar” a informação que ele tomou conhecimento por meio de suas fiscalizações.
- Pelo contrário, ele deve comunicar o Poder ao qual o órgão encontra-se subordinado ou vinculado para que, se for o caso, a autoridade competente adote as providências cabíveis.
– Por exemplo, se o TCU identificar graves irregularidades em uma autarquia, será imprescindível comunicar o ministério ao qual a autarquia encontra-se vinculada para que o ministro de Estado tome ciência do fato.
– Outra representação que os tribunais de contas costumam fazer ocorre quando é identificado algum crime.
- Nesse caso, foge da competência da corte de contas apurar esse tipo de ilícito, por isso que o fato é comunicado ao Ministério Público para os fins cabíveis.
– Outra representação é a realizada à Justiça Eleitoral, quando o TC envia a lista dos responsáveis que tiveram as contas julgadas irregulares, situação que poderá ensejar a inelegibilidade.
Encaminhar relatórios sobre as suas atribuições
Encaminhar relatórios sobre as suas atribuições
– Como o titular do controle externo é o Poder Legislativo, a Constituição determina que o TCU deve encaminhar ao Congresso Nacional informações sobre as suas atividades, nos seguintes termos (art. 71):
- § 4º O Tribunal encaminhará ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, relatório de suas atividades.
– Esses relatórios têm, basicamente, duas finalidades:
1) permitir que o parlamento examine o desempenho da Corte de Contas na realização de sua competência fiscalizatória;
2) expor ao Legislativo a situação das finanças públicas administradas pelos órgãos e entidades governamentais, em ordem a conferir um grau de maior eficácia ao exercício, pela instituição parlamentar, do seu poder de controle externo.
Emitir pronunciamento sobre despesas não autorizadas
Emitir pronunciamento sobre despesas não autorizadas
– O art. 72 da Constituição Federal trata de uma competência que é desempenhada em conjunto pelo TCU e pelo CN, nos seguintes termos:
- Art. 72. A Comissão mista permanente a que se refere o art. 166, § 1º, diante de indícios de despesas não autorizadas, ainda que sob a forma de investimentos não programados ou de subsídios não aprovados, poderá solicitar à autoridade governamental responsável que, no prazo de cinco dias, preste os esclarecimentos necessários.
- § 1º Não prestados os esclarecimentos**, ou considerados estes insuficientes, a Comissão **solicitará ao Tribunal pronunciamento conclusivo sobre a matéria**, no **prazo de trinta dias.
- § 2º Entendendo o Tribunal irregular a despesa, a Comissão, se julgar que o gasto possa causar dano irreparável ou grave lesão à economia pública, proporá ao Congresso Nacional sua sustação.
– A “Comissão” mencionada acima é a Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização – CMO, prevista no art. 166, § 1º, da CF.
- Essa Comissão tem importante papel no controle das despesas públicas, por isso ela pode pedir esclarecimentos sobre gastos públicos e, quando for o caso, pode pedir o auxílio do TCU para emitir parecer conclusivo sobre a matéria.
– Nessa linha, o procedimento é o seguinte:
- 1) a CMO, se perceber indícios de despesas não autorizadas, poderá solicitar à autoridade responsável que preste esclarecimentos, no prazo de cinco dias;
- 2) se os esclarecimentos não forem prestados, ou se forem considerados insuficientes, a CMO solicitará ao TCU a emissão de um parecer conclusivo sobre a matéria, no prazo de 30 dias;
- 3) o TCU emitirá um parecer conclusivo;
- 4) se o TCU concluir que a despesa é irregular, a CMO poderá propor ao CN a sustação da despesa, desde que entenda que o gasto possa causar dano irreparável ou grave lesão à economia pública.
Apurar denúncias
Apurar denúncias
– Competência do art. 74, §
2º, da Constituição:
- § 2º Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.
– O Art. 73-A da Lei de Responsabilidade Fiscal, que dispõe que “qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para denunciar ao respectivo Tribunal de Contas e ao órgão competente do Ministério Público o descumprimento das prescrições” da própria LRF.
– A Lei Orgânica do TCU estabelece o seguinte:
- Art. 55. No resguardo dos direitos e garantias individuais, o Tribunal dará tratamento sigiloso às denúncias formuladas, até decisão definitiva sobre a matéria.
- § 1° Ao decidir, caberá ao Tribunal manter ou não o sigilo quanto ao objeto e à autoria da denúncia. (Expressão suspensa pela Resolução SF nº 16, de 2006).
- § 2° O denunciante não se sujeitará a qualquer sanção administrativa, cível ou penal, em decorrência da denúncia, salvo em caso de comprovada má-fé.
- § 3º Ao decidir, caberá ao Tribunal manter o sigilo do objeto e da autoria da denúncia quando imprescindível à segurança da sociedade e do Estado.
– O § 1º previa que o Tribunal poderia manter (ou não) o sigilo quanto à autoria da denúncia.
- No entanto, nos autos do MS 24.405, o STF considerou o dispositivo inconstitucional, uma vez que o denunciado teria o direito de conhecer quem contra ele apresentou denúncia, não podendo prevalecer um anonimato indiscriminado.
- Consequentemente, o Senado Federal, por intermédio da Resolução SF 16/2006, suspendeu a redação do dispositivo.
- Porém, recentemente, foi instituído o § 3º nesse mesmo artigo, voltando a instituir a possibilidade de manutenção do sigilo, porém com uma condicionante: “quando imprescindível à segurança da sociedade e do Estado”.
Cálculo das quotas relativas ao FPE e FPM
Cálculo das quotas relativas ao FPE e FPM
– O art. 161 dispõe sobre outra competência do TCU. Vale acrescentar que esta atribuição é específica do TCU, sendo inaplicável, consequentemente, aos demais tribunais de contas. Trata-se do cálculo das quotas relativas a determinados fundos:
- Art. 161. Cabe à lei complementar: […]
- II - estabelecer normas sobre a entrega dos recursos de que trata o art. 159, especialmente sobre os critérios de rateio dos fundos previstos em seu inciso I, objetivando promover o equilíbrio sócioeconômico entre Estados e entre Municípios; […]
- Parágrafo único. O Tribunal de Contas da União efetuará o cálculo das quotas referentes aos fundos de participação a que alude o inciso II.
– O mencionado art. 159, em seu inciso I, determina que a União entregará um percentual do produto da arrecadação dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza (imposto de renda) e sobre produtos industrializados (IPI) aos estados, Distrito Federal, municípios e, também, em condições específicas para o desenvolvimento produtivo para as regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste.
– Trata-se das cotas relativas ao Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal – FPE e ao Fundo de Participação dos Municípios – FPM.
– O TCU apenas efetuará o cálculo e fiscalizará a entrega, por parte da União, dessas cotas, a partir dos critérios definidos em lei complementar.
- Uma vez realizada a entrega dos valores, encerra-se a competência do TCU.
- Isso porque os recursos pertencem aos estados, DF e municípios.
- Eles apenas transitaram na conta da União para fins de arrecadação, mas após a entrega incorporam-se aos cofres dos entes descentralizados.
- Assim, a fiscalização da aplicação desses recursos caberá aos tribunais de contas locais.
Competências especiais dos Tribunais de Contas
Competências especiais dos Tribunais de Contas
1) Poder geral de cautela
– Em alguns casos, as decisões relativas aos processos de controle externo podem demorar, uma vez que é imprescindível a apuração dos fatos e concessão do contraditório e ampla defesa, dentro do devido processo legal. Isso, no entanto, pode gerar decisões tardias e com baixa eficácia.
– É nesse contexto que surgem as medidas cautelares, cujo objetivo e assegurar a eficácia das decisões dos tribunais de contas, com vistas a proteger o patrimônio público.
- Alguns exemplos de medidas cautelares normalmente reconhecidas aos tribunais de contas são o afastamento temporário do responsável, a decretação da indisponibilidade dos bens ou ainda a determinação para que o órgão suspenda a execução de contratos lesivos ao interesse público.
– Todavia, expressamente, a Constituição Federal não outorga ao TCU, e consequentemente aos demais tribunais de contas, a competência para emitir decisões cautelares. No entanto, o STF reconheceu tal competência com fundamento na teoria dos poderes implícitos.
– Essa teoria significa basicamente que, se a Constituição outorga a um órgão uma competência finalística, consequentemente também outorga todas as competências-meio necessárias para o desempenho dessa atribuição.
- Em outras palavras, se a Constituição Federal concedeu ao TCU competência para fiscalizar e defender o adequado uso dos recursos públicos, também lhe concedeu as competências necessárias ao desempenho dessa atribuição.
– Portanto, assegura-se às Cortes de Contas a competência para deferir medidas cautelares, no exercício de suas competências constitucionais, quando houver risco de a demora da decisão gerar baixa efetividade às medidas de controle instituídas pelo Tribunal e desde que estejam presentes robustos elementos que indiquem a plausividade jurídica da medida.
2) Acesso a informações sobre recursos públicos
– Os tribunais de contas não têm poderes para determinar a quebra do sigilo bancário, uma vez que essa atribuição não lhe foi concedida.
– Essa interpretação gerava um grande problema no exercício do controle externo. Isso porque, quando os tribunais de contas fiscalizavam financiamentos concedidos com recursos públicos, os bancos públicos se negavam a fornecer informações, alegando que a concessão dos empréstimos estaria protegida pelo sigilo bancário.
– Entretanto, os vários casos polêmicos envolvendo financiamentos concedidos por bancos públicos acabaram fazendo o STF evoluir um pouco na compreensão do assunto.
- O sigilo de informações necessárias para a preservação da intimidade é relativizado quando se está diante do interesse da sociedade de se conhecer o destino dos recursos públicos. Operações financeiras que envolvam recursos públicos não estão abrangidas pelo sigilo bancário a que alude a LC 105/2001, visto que as operações dessa espécie estão submetidas aos princípios da administração pública insculpidos no art. 37 da CF. Em tais situações, é prerrogativa constitucional do Tribunal [TCU] o acesso a informações relacionadas a operações financiadas com recursos públicos.
– Nesse caso, não ocorre a quebra do sigilo bancário, já que, como vimos, essa competência não foi outorgada ao TC.
- O que ocorrerá é um “compartilhamento” de informação.
- Nesse caso, os bancos públicos terão que franquear o acesso às informações relativas a financiamentos concedidos com recursos públicos.
– Em resumo:
- Os tribunais de contas não têm competência para quebrar o sigilo bancário;
- As informações relativas a financiamentos concedidos com recursos públicos não são protegidas pelo sigilo bancário no que se refere ao controle realizado pelos TCs;
- Os tribunais de contas têm acesso às informações sobre financiamentos concedidos com recursos públicos, motivo pelo qual podem determinar que os bancos públicos prestem essas informações.
