AULA 03 - Competências na legislação e Organização Constitucional dos TCs Flashcards
(4 cards)
Organização Constitucional do TCU - Escolha dos membros
colha dos membros do TCU*
– Segundo a Constituição Federal, o Tribunal de Contas da União, integrado por nove Ministros, tem sede no Distrito Federal, quadro próprio de pessoal e jurisdição em todo o território nacional, exercendo, no que couber, as atribuições previstas no art. 96.
- OBS: O art. 96 da Constituição Federal trata das competências que refletem a autonomia dos órgãos do Poder Judiciário. O TC, apesar de não compor o Judiciário, goza de algumas competências e garantias deste Poder.
– Quando se fala em “TCU”, devemos saber que não estamos falando de todo aquele órgão, formado por milhares de servidores. Estamos falando, na verdade, dos nove ministros do Tribunal.
- Portanto, o Tribunal de Contas da União é formado pelos seus nove ministros.
- Os servidores do TCU trabalham na Secretaria do TCU, prestando os mais diversos serviços de apoio à atividade de controle externo.
– Além disso, observe que a sede do TCU é no Distrito Federal. Isso, por vezes, é utilizado como pegadinha de prova.
- A capital nacional fica, de fato, em Brasília.
- Além disso, o prédio físico do TCU também está localizado em Brasília.
- Porém, a Constituição Federal fala que a sede é “no Distrito Federal”.
- Logo, para fins de prova, a Constituição Federal determina que a sede do TCU é no Distrito Federal, ou seja, não é “na capital federal” nem “em Brasília”.
– Os ministros do TCU serão nomeados entre brasileiros que satisfaçam os seguintes requisitos (CF, art. 73, § 1º):
- a) mais de trinta e cinco e menos de setenta anos de idade;
- b) idoneidade moral e reputação ilibada;
- c) notórios conhecimentos jurídicos, contábeis, econômicos e financeiros ou de administração pública;
- d) mais de dez anos de exercício de função ou de efetiva atividade profissional que exija os conhecimentos mencionados no inciso anterior.
– A Constituição exige que o possível ministro seja um brasileiro. Logo, tanto faz se for brasileiro nato ou naturalizado.
– Quanto à idade, trata-se de requisito para o ingresso no cargo.
- Porém, isso não impede que o ministro trabalhe após os 70 anos.
- Atualmente, a aposentadoria compulsória está fixada nos 75 anos.
- Então, o Ministro deve ingressar antes dos 70 anos, mas nada impede que ele trabalhe até os 75 anos, quando será aposentado compulsoriamente.
– Ademais, quanto aos notórios conhecimentos, não é demais lembrar que o candidato não precisa dotar de todos os conhecimentos.
- Ele deve ter conhecimentos jurídicos, ou contábeis, ou econômicos, ou financeiros ou de administração pública. Não precisa ter “todos”.
– Segundo a Constituição, os Ministros do Tribunal de Contas da União serão escolhidos:
a) um terço pelo Presidente da República, com aprovação do Senado Federal, sendo:
- dois alternadamente dentre auditores e membros do Ministério Público junto ao Tribunal, indicados em lista tríplice pelo Tribunal, segundo os critérios de antiguidade e merecimento;
- um de sua livre escolha (mas tem que atender aos requisitos que vimos acima);
b) dois terços pelo Congresso Nacional.
– Dos nove ministros, três são escolhidos pelo Presidente da República e seis são escolhidos pelo Congresso Nacional.
- Os* seis do Congresso* são escolhidos “livremente”, entre as pessoas que atendam aos requisitos estabelecidos na Constituição.
- Portanto, o Congresso Nacional se encarrega da escolha, limitando-se apenas aos requisitos constitucionais.
- Porém, o nome indicado pelo Congresso não dependerá de aprovação de outra autoridade.
– Por outro lado, o Presidente da República faz uma escolha “limitada”.
- Apenas um dos ministros indicados pelo Presidente é efetivamente de sua livre escolha.
- Já os outros dois são escolhidos entre os auditores e os membros do MP junto ao Tribunal, a partir de uma lista tríplice que é enviada pelo Tribunal.
– Os auditores mencionados na Constituição são conhecidos como “ministros substitutos”, no TCU, ou como “conselheiros substitutos” nos TCEs/TCDF/TCMs.
- Estes são autoridades, que prestam concurso específico para o cargo de auditor, gozando de garantias especiais.
- Com efeito, os auditores relatam determinados processos e, eventualmente, são convocados para substituir ministros ou conselheiros, conforme o caso.
– É importante não confundir o auditor com o cargo que, em muitos tribunais de contas, é chamado de “Auditor de Controle Externo”, ou, no caso do TCU, de “Auditor Federal de Controle Externo”.
- Este é cargo de servidor público sujeito ao regime estatutário próprio dos servidores do ente da Federação correspondente.
- Uma forma de diferenciar, é dizer que o “Auditor” é o cargo de autoridade, ao passo que o “Auditor Federal de Controle Externo” é o cargo de servidor público.
– Voltando a falar da escolha dos ministros, o Tribunal de Contas da União enviará uma lista tríplice ao Presidente da República, de forma alternada, entre os auditores e os membros do Ministério Público junto ao Tribunal, segundo os critérios de antiguidade e merecimento.
- O Presidente deve escolher um nome, entre os três, e submeterá a escolha à apreciação do Senado Federal.
– O terceiro nome é de indicação livre do Presidente.
- Ele escolhe uma pessoa que preencha os requisitos constitucionais e, da mesma forma, submete a escolha à aprovação do Senado Federal.
– Entre os membros indicados pelo Presidente da República, a participação do Senado é indispensável, porém cabe à Casa Legislativa somente aprovar ou rejeitar o nome indicado pelo Presidente da República.
- Se o nome for rejeitado, o Senado Federal não poderá indicar outra pessoa, mas apenas devolver o caso.
- Nessa situação, caberá ao Presidente da República indicar um novo nome, até que ocorra a aprovação pelo Senado.
– Este processo de aprovação, realizado pelo Senado Federal, é conhecido como sabatina, devendo ocorrer em arguição pública,por voto secreto (CF, art. III, “b”).
- A arguição pública nada mais é do que uma sessão do Senado em que os membros farão determinadas perguntas à pessoa indicada para o cargo de ministro.
– Os outros seis ministros são escolhidos pelo Congresso Nacional.
- Nessa situação, basta que o nome atenda aos requisitos previstos na Constituição Federal, não existindo uma lista prévia ou outras restrições.
– Vale destacar que todos os ministros são nomeados pelo Presidente da República (CF, art. 84, XV).
- Logo, não confunda a indicação com a nomeação.
- A indicação, que é a escolha do ministro, é realizada conforme critérios que vimos acima;
- Já a nomeação é sempre de competência do Presidente da República.
– Além disso, após a implementação do sistema constitucional, sempre que surgir uma nova vaga, o preenchimento deverá atender à regra da origem, ou seja, se a vacância surgir de um ministro indicado pelo Congresso Nacional, o novo ministro também será indicado pelo Congresso;
- Se for de um ministro da “livre” indicação do Presidente, o novo também será de sua livre indicação;
- Por fim, se for de um ministro das vagas dos auditores ou membros do MPjTCU, a nova indicação recairá, respectivamente, entre os auditores e membros do MPjTCU.
- Dessa forma, a composição determinada pela Constituição Federal sempre será preservada.
– A Lei Orgânica do TCU também prevê as regras para a escolha dos ministros no caso de vacância.
– O normativo legal determina que o processo de escolha de ministro do Tribunal de Contas da União, em caso de vaga ocorrida ou que venha a ocorrer após a promulgação da Constituição de 1988, obedecerá ao seguinte critério (LO, art. 105):
- a) na primeira, quarta e sétima vagas, a escolha caberá ao Presidente da República, devendo recair as duas últimas, respectivamente, em auditor e membro do Ministério Público junto ao Tribunal;
- b) na segunda, terceira, quinta, sexta, oitava e nona vagas, a escolha será da competência do Congresso Nacional.
– Assim, uma vez implementadas as medidas acima, o TCU passa a ter exatamente a composição prevista na CF (seis membros escolhidos pelo CN; três escolhidos pelo PR, com uma vaga para os auditores e outra para os membros do MP).
– Porém, o inciso III do art. 105 menciona que “a partir da décima vaga, reinicia-se o processo previsto nos incisos anteriores, observada a alternância quanto à escolha de auditor e membro do Ministério Público junto ao Tribunal”.
- O STF, entretanto, considerou o dispositivo inconstitucional, pois ele não observa a distribuição das vagas constante na Constituição, que se destacaria pela composição heterogênea da Corte de Contas.
- Por exemplo, se um recém indicado pelo Presidente da República (vamos supor, na décima vaga) falecesse após tomar posse, a vaga seguinte seria de indicação do Congresso.
- Isso poderia ensejar a existência de sete ministros indicados pelo Legislativo e dois pelo Presidente.
– Assim, o STF confirmou a aplicação da regra da origem, já que esta mantém sempre a composição prevista na Constituição Federal.
Garantias e prerrogativas dos membros do TCU e dos auditores
Garantias e prerrogativas dos membros do TCU e dos auditores
– A Constituição dispõe que os Ministros do Tribunal de Contas da União terão as mesmas garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens dos Ministros do Superior Tribunal de Justiça (CF, art. 73, § 3º).
- Além disso, os ministros do TCU se submetem ao regime próprio de previdência social, nos termos do art. 40 da Constituição da República.
– O auditor, por sua vez, quando em substituição a Ministro, terá as mesmas garantias e impedimentos do titular e, quando no exercício das demais atribuições da judicatura, as de juiz de Tribunal Regional Federal (CF, art. 73, § 4º).
– Note, portanto, que os ministros do TCU são “equiparados” aos ministros do STJ, no que se refere às “garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens”.
– O auditor, também conhecido como ministros-substitutos ou conselheiros-substitutos, conforme o caso, terá as “garantias e impedimentos” do titular, quando em substituição; e, nos demais casos, terá as garantias e impedimentos de juiz de TRF.
– A CF não fez a equiparação remuneratória (mas somente de “garantias e impedimentos”) dos ministros-substitutos aos titulares, quando estiverem no exercício da substituição.
– Porém, é comum que, nas leis orgânicas dos Tribunais de Contas, conste regra que beneficia os auditores durante a substituição, outorgando-lhes a mesma remuneração dos ministros (ou conselheiros) durante o período da substituição.
– Para o STF, trata-se de compensação financeira, justa e devida, cuja constitucionalidade já foi reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal.
- Por constituir exercício temporário das mesmas funções, admite-se o pagamento dos mesmos vencimentos e vantagens, por critério de isonomia.
- Não se trata, portanto, de equiparação ou vinculação das remunerações das duas carreiras, prática vedada pela CF/1988.
– O Supremo concluiu que:
- É constitucional norma estadual que prevê o pagamento proporcional da remuneração devida a conselheiro de Tribunal de Contas para auditor em período de substituição.
Atribuições de “judicatura” dos auditores e participação no Plenário
Atribuições de “judicatura” dos auditores e participação no Plenário
– Os auditores (ministros-substitutos ou conselheiros-substitutos) são citados diretamente na Constituição Federal. Nessa linha, o art. 73, § 4º, dispõe que:
- § 4º O auditor, quando em substituição a Ministro, terá as mesmas garantias e impedimentos do titular e, quando no exercício das demais atribuições da judicatura, as de juiz de Tribunal Regional Federal.
– Portanto, existem basicamente dois tipos de atribuições do auditor:
- (1) substituir o ministro titular, atuando no Plenário com as mesmas prerrogativas deste (por isso, eles são chamados de “ministro-substituto” ou de “conselheiro-substituto”;
- (2) exercer regularmente as “demais atribuições da judicatura”.
– Entenda como “judicatura” as funções de julgamento, relatoria de processos, emissão de votos ou propostas de votos, etc.
- Os auditores atuam, assim como os ministros e conselheiros, como se fossem juízes, dentro do Tribunal de Contas.
– Contudo, como a seleção dos auditores ocorre mediante concurso público, não são raras as tentativas de esvaziar as suas atribuições.
- Em vários tribunais de contas, as leis orgânicas e regimentos acabam atribuindo aos auditores funções meramente burocráticas, algumas vezes desnecessárias, ou confundindo-as com as atribuições dos servidores do Tribunal do Ministério Público de Contas.
– Esse tema acabou chegando ao STF, para debater duas questões (ADI 5.530/MS, julgamento em 25/5/2023):
- (1) seriam as atribuições dos auditores, constantes na Lei Orgânica do TCU, de reprodução obrigatória nas leis orgânicas dos TCEs?
- (2) poderiam as leis orgânicas e regimentos atribuírem somente funções de emissão de pareceres nos processos perante os Tribunais de Contas?
– Sobre a primeira pergunta, a resposta é NÃO!
- Para o STF, os entes federados possuem autonomia para fixar, em lei, as atribuições para o cargo de auditor (ministros ou conselheiros substitutos) do respectivo Tribunal de Contas, e podem, inclusive, inovar em relação às fixadas na Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União (Lei 8.443/1992).
– E sobre a segunda pergunta, a resposta é novamente NÃO!
- Os auditores devem ter funções de “judicatura”, não podendo receber funções apenas de emissão de pareceres.
– Segundo o STF, a legislação deverá observar o perfil judicante do cargo expressamente instituído pela Constituição Federal de 1988 (arts. 73, § 4º; e 75), indispensável para que as atividades desempenhadas pelas Cortes de Contas sejam exercidas com qualidade, autonomia e isenção.
- Assim, a Constituição Federal de 1988 dispõe que o auditor, cujo cargo deve ser replicado nos Tribunais de Contas dos estados, Distrito Federal e municípios, exerce “atribuições da judicatura” mesmo quando não estiver em substituição de ministro ou conselheiro, sendo-lhes asseguradas as garantias e impedimentos próprios de juiz (art. 73, § 3º).
– Nesse contexto, os auditores não se confundem com profissionais responsáveis pelas auditorias e fiscalizações, ou com servidores que auxiliam na atividade de controle externo, uma vez que prestaram concurso público específico para realizar o julgamento das contas públicas, relatar e instruir processos, propor decisões e, por vezes, ter assento no colegiado.
- Desse modo, a emissão de pareceres ou quaisquer atos opinativos contradiz as atribuições e garantias judicantes previstas para o cargo, eis que configuram tarefas desprovidas de caráter decisório.
- As leis orgânicas dos TCEs não precisam copiar as mesmas atribuições dos auditores que constam na LO/TCU (a norma não é de repetição obrigatória);
- Os auditores devem ter funções “judicantes”, podendo participar da instrução e relatoria de processos, julgamento das contas e participação no colegiado;
- As LOs não podem atribuir função de emissão de pareceres, confundindo os auditores com os servidores do TC ou com o Ministério Público de Contas
– Outro tema que recentemente foi debatido no STF era sobre a regra, constante na Lei Orgânica do TCE RJ, que impedia a participação, simultânea, de mais de um conselheiro-substituto no órgão pleno do Tribunal.
- Por exemplo: imagine que dois conselheiros estavam de férias. Nesse caso, não seria possível convocar dois conselheiros-substitutos para compor a sessão do Plenário, pois a Lei Orgânica do Tribunal vedava a participação de dois “substitutos” ao mesmo tempo.
– Esta regra, porém, foi considerada inconstitucional, por violar os arts. 73, § 4º e 75, “caput”, da CF/1988.
- A norma criou situação jurídica material na qual se cerceia o direito constitucional dos auditores substitutos de atuarem como Conselheiros do Tribunal de Contas, a partir de uma imposição que sequer o próprio Constituinte originário chegou a disciplinar no texto constitucional.
- Nesse contexto, a regular atuação do órgão fiscalizador é obstaculizada (ADI 5.689/RJ, julgamento em 15/8/2023).
Escolha dos conselheiros dos Tribunais de Contas estaduais e do DF
Escolha dos conselheiros dos Tribunais de Contas estaduais e do DF
– O art. 75 da Constituição Federal dispõe
que:
- Art. 75. As normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios.
Parágrafo único. As Constituições estaduais disporão sobre os Tribunais de Contas respectivos, que serão integrados por sete Conselheiros.
– Em virtude do princípio da simetria, os tribunais de contas estaduais e também o TCDF seguem o mesmo modelo federal, com duas diferenças:
- a) os seus membros são chamados de conselheiros;
- b) são formados por sete membros.
– A escolha dos membros será de competência do respectivo Poder Legislativo e do governador do estado/DF.
– Muita dúvida surgiu sobre a quantidade de membros que seria indicada por cada Poder, sendo que vários estados resolveram instituir que cinco vagas seriam indicadas pelo Legislativo e duas pelo Executivo.
- Porém, isso inviabilizaria a aplicação do modelo federal, uma vez que o Chefe do Executivo não teria como indicar um membro entre auditores, um entre os membros do MP de Contas e um de livre escolha.
– O caso chegou ao STF que entendeu que, nos tribunais de contas estaduais e do DF, o Poder Legislativo indicará quatro membros, enquanto o governador indicará os outros três.
- Logo, o governador terá como indicar os três membros, nos mesmos moldes previstos na Constituição Federal.
– Encerrando o debate, o Supremo editou a Súmula 653, que dispõe que:
- “No Tribunal de Contas estadual, composto por sete conselheiros, quatro devem ser escolhidos pela Assembléia Legislativa e três pelo Chefe do Poder Executivo estadual, cabendo a este indicar um dentre auditores e outro dentre membros do Ministério Público, e um terceiro a sua livre escolha.”
- Entende-se que os Tribunais de Contas dos Municípios (TCM-BA, GO e PA), seguem o mesmo modelo definido para os Tribunais de Contas estaduais, uma vez que também são órgãos estaduais.
– O problema, porém, surge em relação aos tribunais de contas municipais (TCM-Rio e TCM-SP).
- A Constituição nada trata do assunto.
a) O TCM-Rio segue o mesmo modelo dos demais tribunais de contas locais, ou seja, é composto por sete conselheiros.
b) Todavia, o TCM-SP é composto por cinco conselheiros, sendo três indicados pela Câmara de Vereadores e dois pelo Prefeito Municipal.
- Além disso, o TCM-SP nem mesmo criou o cargo de conselheiro-substituto e também não possui a própria carreira de membro do Ministério Público de Contas.
- Logo, nenhum conselheiro é oriundo dos cargos de carreira.
– Houve muita discussão sobre esse modelo, sendo que o STF, no julgamento das ADIs 346 e 4.776, considerou que essa composição é constitucional. Na verdade, o Supremo considerou que:
- a) é constitucional a composição do TCM-SP com cinco membros;
- b) a composição do TCM-SP, em que pese seja um órgão municipal, consta na própria Constituição do Estado de SP (CE-SP), e isso não ofende a autonomia federativa;
- c) é constitucional o fato de a CE-SP determinar a aplicação das normas pertinentes aos conselheiros do TCE-SP também aos conselheiros do TCM-SP, desde que se respeite a competência do município para fixar os subsídios de seus conselheiros.
– Portanto, os tribunais de contas municipais podem ser formados por sete membros (caso do TCM-Rio) ou por cinco membros (caso do TCM-SP).
