AULA 04 - Auditoria Governamental e Instrumentos de fiscalização Flashcards
(12 cards)
Contextualização - Controle na Administração Pública
Contextualização
– De acordo com as Normas de Auditoria do Tribunal de Contas da União (NAT), a administração pública está vinculada ao cumprimento da lei e ao atendimento do interesse público, objetivos maiores do Estado de direito.
- Para que isso aconteça, é necessário que o próprio Estado estabeleça mecanismos para impor e verificar o cumprimento de seus objetivos. Surge daí a noção de controle da administração pública,
– O controle da administração pública é um **poder-dever dos órgãos **aos quais a Constituição e as leis atribuem essa função. A Constituição prescreve a fiscalização como instrumento para efetivação do controle (tanto externo quanto interno).
– De acordo com a CF/88:
- Art. 70. A **fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial **da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
– O controle externo – no âmbito federal, a cargo do Congresso Nacional, exercido mediante a fiscalização do TCU – realiza-se, predominantemente, por meio de auditorias e inspeções de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial (mnemônico C.O.F.O.P.), conforme prevê o inciso IV do art. 71 da Constituição (abaixo transcrito), impondo-se a necessidade de realizá-las segundo normas técnicas apropriadas, desenvolvidas de acordo com padrões reconhecidos internacionalmente.
– Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
[…]
- IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;
– As Auditorias e as Inspeções são formas de fiscalização que objetivam dar efetividade ao controle da administração pública.
- Existem, ainda, outros instrumentos por meio dos quais se realiza a fiscalização. São eles: levantamento, acompanhamento e monitoramento, além das já mencionadas auditoria e inspeção.
– O conceito de accountability é fundamental para a compreensão da prática da boa governança e da auditoria governamental.
- Ele envolve, no contexto das relações que se estabelecem entre os administradores públicos, o Parlamento e a sociedade, pelo menos três dimensões – informação, justificação e sanção – como formas básicas pelas quais se pode prevenir o abuso de poder.
– A delegação de recursos e poderes recebida da sociedade, por intermédio do Parlamento, implica, por parte do gestor público, a obrigação constante de prestação de contas quanto ao alinhamento de suas ações às diretrizes fixadas pelo poder público e, portanto, a obrigação de informar deve estar associada à obrigação de que os atos sejam devidamente justificados.
– Além de informar e justificar, a relação de accountability envolve ainda a dimensão relativa aos elementos que obrigam ao cumprimento da lei, sujeitando o abuso de poder e a negligência no uso dos recursos públicos ao exercício das sanções legais.
– A auditoria, no contexto da accountability, é a ação independente de um terceiro sobre uma relação de accountability, objetivando expressar uma opinião ou emitir comentários e sugestões sobre como essa relação está sendo cumprida.
– O conceito de auditoria tem evoluído, refletindo não só as mutações ocorridas no desenvolvimento das organizações e na ponderação dos interesses de partes envolvidas, mas também nos objetivos cada vez mais amplos que têm sido estabelecidos para os trabalhos de auditoria.
– Se inicialmente era voltada para a descoberta de erros e fraudes, a auditoria evoluiu para outros domínios, assumindo formas específicas e especializadas, passando não só a focar sobre os fatos já passados, mas também a ter uma função preventiva e orientadora, mais adequada a uma visão prospectiva de contribuir para o alcance de objetivos e para a melhoria do desempenho da administração pública.
– Em sentido amplo, a Auditoria é conceituada como o processo sistemático, documentado e independente de se avaliar objetivamente uma situação ou condição para determinar a extensão na qual critérios são atendidos, obter evidências quanto a esse atendimento e relatar os resultados dessa avaliação a um destinatário predeterminado.
– Em outros termos, podemos entender que Auditoria é um processo independente, em que um auditor avalia objetivamente se uma situação ou condição (estado ou situação existente do objeto avaliado – aquilo “que é”) atende a determinados critérios (referencial base – aquilo que “deveria ser”). A avaliação do atendimento ou não dos critérios determinados deve ser fundamentada em evidências, de maneira que o auditor possa relatar o resultado de seus exames para um grupo determinado de usuários.
– Ainda, de acordo com as Normas de Auditoria Governamental (NAGs), a Auditoria Governamental é conceituada conforme a seguir:
- Auditoria governamental é o exame efetuado em entidades da administração direta e indireta, em funções, subfunções, programas, ações (projetos, atividades e operações especiais), áreas, processos, ciclos operacionais, serviços, sistemas e sobre a guarda e a aplicação de recursos públicos por outros responsáveis, em relação aos aspectos contábeis, orçamentários, financeiros, econômicos, patrimoniais e operacionais, assim como acerca da confiabilidade do sistema de controle interno (SCI).
Auditoria Governamental - Classificações
Classificações: NAT - Normas de Auditoria do TCU
Classificações
=> NAT - Normas de Auditoria do TCU
– Classificações de Auditoria Governamental recorrentes em provas, iniciando com aquela prevista nas **Normas de Auditoria do TCU **(NAT).
a) Auditorias de regularidade: objetivam examinar a legalidade e a legitimidade dos atos de gestão dos responsáveis sujeitos à jurisdição do Tribunal, quanto aos aspectos contábil, financeiro, orçamentário e patrimonial. Compõem as auditorias de regularidade as auditorias de conformidade e as auditorias contábeis.
b) Auditorias operacionais: objetivam examinar a economicidade, eficiência, eficácia e efetividade de organizações, programas e atividades governamentais, com a finalidade de avaliar o seu desempenho e de promover o aperfeiçoamento da gestão pública.
– Em relação aos aspectos C.O.F.O.P. (contábil, orçamentário, financeiro e patrimonial), mencionados nos artigos 70 e 71-IV da Constituição Federal, a auditoria operacional trata, apenas, do aspecto operacional, ficando a cargo da auditoria de regularidade abordar os demais aspectos (contábil, orçamentário, financeiro e patrimonial)
– A auditoria de regularidade examina tanto a legalidade (caráter mais formal) quanto a legitimidade (menos formal, ligada ao atendimento do interesse coletivo) dos atos de gestão em relação aos aspectos antes mencionados.
- São espécies do gênero auditoria de regularidade, segundo as NAT, as auditorias de conformidade e auditorias contábeis.
OBS: As NAT não apresentam uma definição expressa do que é auditoria de conformidade e auditoria contábil.
- Há diversos outros normativos que apresentam tais definições.
Em linhas gerais, a auditoria de conformidade avalia a observância a leis e regulamentos aplicáveis e a auditoria contábil examina a adequação dos demonstrativos contábeis ou financeiros.
- Se tomarmos por base outros normativos do TCU, como a Portaria Segecex nº 26/2009, a definição de auditoria de conformidade é exatamente a mesma de auditoria de regularidade.
- É por esse motivo que, em termos práticos (para fins de prova), muitas vezes podemos associar as auditorias de regularidade e de conformidade como sinônimos.
– Em relação à auditoria operacional, é fundamental que façamos sua associação com os famosos E’s, que se revestem como verdadeiros princípios.
- No caso das NAT, como visto acima, são mencionadas a economicidade, a eficiência, a eficácia e a efetividade.
- Outros normativos, como é o caso das NAG, associam – além dos já mencionados – outros princípios à auditoria operacional, como equidade e ética.
- Já as normas internacionais, notadamente a ISSAI 100, mencionam apenas a economicidade, a eficiência e a efetividade, deixando de citar a eficácia de forma expressa.
– Para fins de prova => associar a auditoria operacional a esses famosos E’s, independentemente de qual normativo está sendo tomado como base.
– Outro elemento importante da definição de auditoria operacional é seu caráter de avaliar o desempenho dos programas e atividades e propor a melhoria, ou aperfeiçoamento da gestão. Por esse motivo, por vezes a auditoria operacional é chamada de auditoria de desempenho.
– Cabe ressaltar que a classificação das auditorias como de regularidade ou operacional dependerá do objetivo prevalecente em cada trabalho de auditoria, já que elas constituem parte de um mesmo todo da auditoria governamental e, às vezes, integram o escopo de um mesmo trabalho de auditoria.
– Os dois tipos de auditoria – regularidade e operacional – podem, na prática, ser realizados concomitantemente, porquanto são mutuamente reforçadoras: a auditoria de regularidade sendo preparatória para a operacional, e esta última levando à correção de situações causadoras de não conformidades.
- Pode-se considerar ainda, como já apareceu em provas, que o contrário também acontece, ou seja, que a auditoria operacional pode iniciar (ou anteceder) uma auditoria de regularidade.
Auditoria Governamental - Classificações
NAG – Normas de Auditoria Governamental
NAG – Normas de Auditoria Governamental
– As Normas de Auditoria Governamental (NAG) também classificam a Auditoria Governamental, quanto à sua natureza, em Auditoria de Regularidade (da qual fazem parte a auditoria contábil e a auditoria de cumprimento legal, ou de conformidade) e Auditoria Operacional.
1) Auditoria de regularidade: exame e avaliação dos registros; das demonstrações contábeis; das contas governamentais; das operações e dos sistemas financeiros; do cumprimento das disposições legais e regulamentares; dos sistemas de controle interno; da probidade e da correção das decisões administrativas adotadas pelo ente auditado, com o objetivo de expressar uma opinião. Subdivide-se em Auditoria Contábil e Auditoria de Cumprimento Legal.
– As NAG definem, ainda, as espécies do gênero auditoria de regularidade:
a) Auditoria contábil:
- Exame das demonstrações contábeis e outros relatórios financeiros com o objetivo de expressar uma opinião – materializada em um documento denominado relatório de auditoria – sobre a adequação desses demonstrativos em relação a estas NAGs, aos Princípios de Contabilidade (PCs), às Normas Brasileiras de Contabilidade (NBCs), sejam elas profissionais ou técnicas, e à legislação pertinente.
- Em uma auditoria contábil o profissional de auditoria governamental deverá verificar se as demonstrações contábeis e outros informes representam uma visão fiel e justa do patrimônio envolvendo questões orçamentárias, financeiras, econômicas e patrimoniais, além dos aspectos de legalidade.
b) Auditoria de cumprimento legal:
- Exame da observância das disposições legais e regulamentares aplicáveis.
– Complementando a classificação prevista nas NAG, assim é definida a Auditoria Operacional:
- Auditoria operacional: exame de funções, subfunções, programas, ações (projetos, atividades, operações especiais), áreas, processos, ciclos operacionais, serviços e sistemas governamentais com o objetivo de se emitir comentários sobre o desempenho dos órgãos e das entidades da Administração Pública e o resultado das políticas, programas e projetos públicos, pautado em critérios de economicidade, eficiência, eficácia, efetividade, equidade, ética e proteção ao meio ambiente, além dos aspectos de legalidade.
NBASP 100 / ISSAI 100: Princípios Fundamentais de Auditoria do Setor Público
NBASP 100 / ISSAI 100: Princípios Fundamentais de Auditoria do Setor Público
– As NBASP (ISSAI) classificam os principais tipos de auditoria do setor público em auditoria operacional, financeira e de conformidade.
– Fazendo uma associação entre esta classificação e as anteriores, as NBASP (ISSAI) mencionam – além da auditoria operacional – apenas as espécies da auditoria de regularidade, quais sejam: auditoria de conformidade e auditoria financeira (que se assemelha à auditoria contábil). Vejamos:
1) Auditoria financeira: foca em determinar se a informação financeira de uma entidade é apresentada em conformidade com a estrutura de relatório financeiro e o marco regulatório aplicável.
- Isso é alcançado obtendo-se evidência de auditoria suficiente e apropriada para permitir o auditor expressar uma opinião quanto a estarem as informações financeiras livres de distorções relevantes devido a fraude ou erro.
2) Auditoria operacional: foca em determinar se intervenções, programas e instituições estão operando em conformidade com os princípios de economicidade, eficiência e efetividade, bem como se há espaço para aperfeiçoamento.
- O desempenho é examinado segundo critérios adequados, e as causas de desvios desses critérios ou outros problemas são analisados.
- O objetivo é responder a questões-chave de auditoria e apresentar recomendações para aperfeiçoamento.
3) Auditoria de conformidade: foca em determinar se um particular objeto está em conformidade com normas identificadas como critérios.
- A auditoria de conformidade é realizada para avaliar se atividades, transações financeiras e informações cumprem, em todos os aspectos relevantes, as normas que regem a entidade auditada.
- Essas normas podem incluir regras, leis, regulamentos, resoluções orçamentárias, políticas, códigos estabelecidos, acordos ou os princípios gerais que regem a gestão financeira responsável do setor público e a conduta dos agentes públicos.
Outras classificações
Outras classificações
– De acordo com Peter e Machado (Atlas, 2009), a auditoria governamental se classifica em: Auditoria de Gestão, Auditoria de Programas, Auditoria Operacional, Auditoria Contábil, Auditoria de Sistemas, Auditoria de Qualidade, Auditoria Integral e Auditoria Especial. Veja:
- 1) Auditoria de Gestão: Procura garantir, por meio da avaliação dos resultados da gestão, que os recursos e as ações governamentais estão sendo administrados de acordo com os parâmetros definidos para a consecução dos objetivos sociais.
- 2) Auditoria de Programas: Realizada ao longo dos processos de gestão, atua sobre os atos efetivos e os efeitos exercidos por uma unidade ou entidade pública referente a um projeto ou programa.
- 3) Auditoria Operacional: Voltada para a análise da economia, eficácia e eficiência da aplicação dos recursos e para a efetividade das ações governamentais.
- 4) Auditoria Contábil: Visa emitir opinião sobre a adequação e a fidedignidade das demonstrações contábeis e dos respectivos registros elaborados pelas unidades ou órgãos públicos, ao verificar a efetividade e a aplicação dos recursos governamentais.
- 5) Auditoria de Sistemas: Avalia os** sistemas informatizados de controle interno**, identificando os eventuais pontos fortes ou deficiências e garantindo que as informações obtidas desses sistemas são corretas, oportunas e protegidas contra fraudes ou perdas.
- 6) Auditoria de Qualidade: Analisa os processos e os resultados governamentais em busca da excelência dos serviços públicos, através da avaliação da qualidade do uso dos recursos da entidade e das suas informações.
- 7) Auditoria Integral: Representa a avaliação global dos processos da entidade, partindo da análise dos principais fluxos e sistemas e desdobrando-se a todos os sub-processos e Atividades. Envolve o exame dos controles, processos e sistemas utilizados para gerenciar os recursos da organização.
- 8) Auditoria Especial: Consiste nos exames necessários devido a ocorrências imprevistas, solicitados ou determinados expressamente por autoridade competente, com a indicação dos fatos a serem verificados.
– A segunda classificação é a prevista na Instrução Normativa da Secretaria Federal de Controle Interno (atual Controladoria Geral da União) nº 01/2001. Veja:
I) Auditoria de Avaliação da Gestão
– Esse tipo de auditoria objetiva emitir opinião com vistas a certificar a regularidade das contas, verificar a execução de contratos, acordos, convênios ou ajustes, a probidade na aplicação dos dinheiros públicos e na guarda ou administração de valores e outros bens da União ou a ela confiados, compreendendo, entre outros, os seguintes aspectos:
- exame das peças que instruem os processos de tomada ou prestação de contas;
- exame da documentação comprobatória dos atos e fatos administrativos;
- verificação da eficiência dos sistemas de controles administrativo e contábil;
- verificação do cumprimento da legislação pertinente; e
- avaliação dos resultados operacionais e da execução dos programas de governo quanto à economicidade, eficiência e eficácia dos mesmos.
II) Auditoria de Acompanhamento da Gestão:
– Realizada ao longo dos processos de gestão, com o objetivo de se atuar em tempo real sobre os atos efetivos e os efeitos potenciais positivos e negativos de uma unidade ou entidade federal, evidenciando melhorias e economias existentes no processo ou prevenindo gargalos ao desempenho da sua missão institucional.
III) Auditoria Contábil:
– Compreende o exame dos registros e documentos e na coleta de informações e confirmações, mediante procedimentos específicos, pertinentes ao controle do patrimônio de uma unidade, entidade ou projeto.
– Objetivam obter elementos comprobatórios suficientes que permitam opinar se os registros contábeis foram efetuados de acordo com os princípios fundamentais de contabilidade e se as demonstrações deles originárias refletem, adequadamente, em seus aspectos mais relevantes, a situação econômico-financeira do patrimônio, os resultados do período administrativo examinado e as demais situações nelas demonstradas.
– Tem por objeto, também, verificar a efetividade e a aplicação de recursos externos, oriundos de agentes financeiros e organismos internacionais, por unidades ou entidades públicas executoras de projetos celebrados com aqueles organismos com vistas a emitir opinião sobre a adequação e fidedignidade das demonstrações financeiras.
IV) Auditoria Operacional:
– Consiste em avaliar as ações gerenciais e os procedimentos relacionados ao processo operacional, ou parte dele, das unidades ou entidades da administração pública federal, programas de governo, projetos, atividades, ou segmentos destes, com a finalidade de emitir uma opinião sobre a gestão quanto aos aspectos da eficiência, eficácia e economicidade, procurando auxiliar a administração na gerência e nos resultados, por meio de recomendações, que visem aprimorar os procedimentos, melhorar os controles e aumentar a responsabilidade gerencial.
– Este tipo de procedimento auditorial, consiste numa atividade de assessoramento ao gestor público, com vistas a aprimorar as práticas dos atos e fatos administrativos, sendo desenvolvida de forma tempestiva no contexto do setor público, atuando sobre a gestão, seus programas governamentais e sistemas informatizados.
V) Auditoria Especial:
– Objetiva o exame de fatos ou situações consideradas relevantes, de natureza incomum ou extraordinária, sendo realizadas para atender determinação expressa de autoridade competente.
– Classifica-se nesse tipo os demais trabalhos auditoriais não inseridos em outras classes de atividades.
=> Classificação das Auditorias quanto suas Formas de Execução
– De acordo com a IN SFC nº 01/2001, a Auditoria é uma das chamadas Técnicas de Controle (a outra é a Fiscalização).
- Diz a norma que a auditoria é o conjunto de técnicas que visa avaliar a gestão pública, pelos processos e resultados gerenciais, e a aplicação de recursos públicos por entidades de direito público e privado, mediante a confrontação entre uma situação encontrada com um determinado critério técnico, operacional ou legal.
– Ainda segundo o normativo, a auditoria tem por objetivo primordial garantir resultados operacionais na gerência da coisa pública.
– Além da classificação (acima apresentada), a IN SFC 01/2001 subdivide as Auditorias segundo suas Formas de Execução. Vejamos:
=> As auditorias serão executadas das seguintes formas:
I) Direta: trata-se das atividades de auditoria executadas diretamente por servidores em exercício nos órgãos e unidades do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, sendo subdividas em:
- a) centralizada – executada exclusivamente por servidores em exercício nos **Órgão Central **ou setoriais do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal.
- b) descentralizada – executada exclusivamente por servidores em exercício nas unidades regionais ou setoriais do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal.
- c) integrada – executada conjuntamente por servidores em exercício nos Órgãos Central, setoriais, unidades regionais e/ou setoriais do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal.
II) Indireta: trata-se das atividades de auditoria executadas com a participação de servidores não lotados nos órgãos e unidades do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, que desempenham atividades de auditoria em quaisquer instituições
da Administração Pública Federal ou entidade privada.
- a) compartilhada – coordenada pelo Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal com o auxílio de órgãos/instituições públicas ou privada.
- b) terceirizada – executada por instituições privadas, ou seja, pelas denominadas empresas de auditoria externa.
III) Simplificada: trata-se das atividades de auditoria realizadas, por servidores em exercício nos Órgãos Central, setoriais, unidades regionais ou setoriais do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, sobre informações obtidas por meio de exame de processos e por meio eletrônico, específico das unidades ou entidades federais, cujo custo-benefício não justifica o deslocamento de uma equipe para o órgão.
- Essa forma de execução de auditoria pressupõe a utilização de indicadores de desempenho que fundamentam a opinião do agente executor das ações de controle.
- OBS: Essa forma de execução é somente para Auditoria. Não tem previsão para Fiscalização.
Auditoria de Regularidade (Conformidade)
Auditoria de Regularidade (Conformidade)
– Apresentaremos algumas características específicas das auditorias de regularidade (ou conformidade), presentes em diversos referenciais da Auditoria Governamental.
– A NAG Série 4000 enfatiza os objetivos principais da auditoria de regularidade:
- Certificar que as entidades responsáveis cumpriram sua obrigação de prestar contas, o que inclui o exame e a avaliação dos registros orçamentários, financeiros, contábeis e patrimoniais e a emissão de relatório sobre as demonstrações contábeis.
-** Emitir parecer sobre as contas do governo**.
- Auditar os sistemas e as operações financeiras, incluindo o exame da observância às disposições legais e regulamentares aplicáveis.
- Informar sobre quaisquer outros assuntos, decorrentes ou relacionados com a auditoria, que o TC considere necessário revelar.
- Verificar a probidade e a adequação das decisões administrativas adotadas pelos órgãos e entidades da Administração Pública, assim como pelos demais responsáveis por bens, valores e dinheiros públicos.
- Auditar o sistema de controles internos (SCI) e as funções da auditoria interna.
– A ISSAI 400/NBASP 400 apresenta mais detalhes sobre a auditoria de conformidade:
=> Objetivo da auditoria de conformidade
– A auditoria de conformidade é a avaliação independente para determinar se um dado objeto está em conformidade com normas aplicáveis identificadas como critérios.
- As auditorias de conformidade são realizadas para avaliar se atividades, transações financeiras e informações cumprem, em todos os aspectos relevantes, as normas que regem a entidade auditada.
– O objetivo da auditoria de conformidade do setor público, portanto, é permitir que as Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) avaliem se as atividades das entidades do setor público estão de acordo com as normas que as regem.
- Isso envolve relatar o grau em que a entidade auditada cumpre com os critérios estabelecidos.
– O relatório pode variar entre breves opiniões padronizadas e vários formatos de conclusões, apresentadas de forma curta ou de forma longa.
– A auditoria de conformidade pode ser relacionada com a legalidade (aderência a critérios formais tais como leis, regulamentos e acordos aplicáveis) ou com a legitimidade (observância aos princípios gerais que regem a gestão financeira responsável e a conduta de agentes públicos).
– Enquanto a legalidade é o foco principal da auditoria de conformidade, a legitimidade pode também ser pertinente dado o contexto do setor público, no qual existem certas expectativas relacionadas à gestão financeira e à conduta dos agentes públicos.
- Dependendo do mandato da EFS, o escopo da auditoria pode, portanto, incluir aspectos de legitimidade.
– A auditoria de conformidade pode, também, levar as EFS com poderes jurisdicionais a proferir julgamentos e aplicar sanções aos responsáveis pela gestão de recursos públicos.
– Algumas EFS são obrigadas a encaminhar os fatos passíveis de processo criminal às autoridades judiciais.
- Nesse contexto, o objetivo da auditoria de conformidade pode ser estendido e o auditor deve levar em consideração os requisitos específicos relevantes ao definir a estratégia e o planejamento da auditoria, e ao longo de todo o processo de auditoria.
Auditoria Operacional
Auditoria Operacional
– Auditoria operacional é o exame independente e objetivo da economicidade, eficiência, eficácia e efetividade de organizações, programas e atividades governamentais, com a finalidade de promover o aperfeiçoamento da gestão pública (Manual de Auditoria Operacional do TCU).
– As auditorias operacionais podem examinar, em um mesmo trabalho, uma ou mais das principais dimensões de análise:
a) Economicidade
– A economicidade é a minimização dos custos dos recursos utilizados na consecução de uma atividade, sem comprometimento dos padrões de qualidade (ISSAI 3000/1.5, 2004).
- Refere-se à capacidade de uma instituição gerir adequadamente os recursos financeiros colocados à sua disposição.
b) Eficiência
– A eficiência é definida como a relação entre os produtos (bens e serviços) gerados por uma atividade e os custos dos insumos empregados para produzi-los, em um determinado período de tempo, mantidos os padrões de qualidade.
- Essa dimensão refere-se ao esforço do processo de transformação de insumos em produtos.
– Pode ser examinada sob duas perspectivas:
- minimização do custo total ou dos meios necessários para obter a mesma quantidade e qualidade de produto; ou
- otimização da combinação de insumos para maximizar o produto quando o gasto total está previamente fixado (COHEN; FRANCO, 1993).
– Nesse caso, a análise do tempo necessário para execução das tarefas é uma variável a ser considerada.
– A eficiência pode ser medida calculando-se e comparando-se o custo unitário da produção de um bem ou serviço.
– Portanto, podemos considerar que o conceito de eficiência está relacionado ao de economicidade.
c) Eficácia
– A eficácia é definida como o grau de alcance das metas programadas (bens e serviços) em um determinado período de tempo, independentemente dos custos implicados (COHEN; FRANCO, 1993).
– O conceito de eficácia diz respeito à capacidade da gestão de cumprir objetivos imediatos, traduzidos em metas de produção ou de atendimento, ou seja, a capacidade de prover bens ou serviços de acordo com o estabelecido no planejamento das ações.
d) Efetividade
– A efetividade diz respeito ao alcance dos resultados pretendidos, a médio e longo prazo.
- Refere-se à relação entre os resultados de uma intervenção ou programa, em termos de efeitos sobre a população-alvo (impactos observados), e os objetivos pretendidos (impactos esperados), traduzidos pelos objetivos finalísticos da intervenção.
– Trata-se de verificar a ocorrência de mudanças na população-alvo que se poderia razoavelmente atribuir às ações do programa avaliado (COHEN; FRANCO, 1993).
=> Objetivos principais da auditoria operacional
– A NAG 4000 enfatiza os objetivos principais da auditoria operacional. A auditoria operacional preocupa-se em verificar a eficiência, eficácia, efetividade, economicidade, equidade e questões ambientais de organizações, políticas, programas e projetos públicos, e tem como principais objetivos avaliar se:
- A Administração desempenhou suas atividades com economicidade, de acordo com princípios, práticas e políticas administrativas corretas.
- O pessoal e os recursos materiais, financeiros, tecnológicos e de qualquer outra natureza são utilizados com eficiência, inclusive os sistemas de informação.
- Os procedimentos de mensuração, controle e avaliação de desempenho e de resultados são adequados e aplicados de forma sistemática pelos órgãos e entidades da Administração.
- Foram** adotadas pelos entes auditados** as providências para sanar as deficiências detectadas em auditorias anteriores, nos termos das decisões e recomendações dos TCs.
- Os programas, projetos, atividades, operações e ações governamentais atingiram a efetividade e a equidade pretendidas em relação ao alcance de seus objetivos.
- Foram alcançados os objetivos e os resultados pretendidos.
– O Manual de Auditoria Operacional do TCU traz algumas diferenças entre auditoria operacional e auditoria de regularidade.
- Conforme se depreende do texto, as auditorias de regularidade são mais “engessadas” (adotam padrões mais fixos), enquanto as auditorias operacionais são mais “livres” (contam com maior flexibilidade).
=> Diferenças entre auditoria operacional e auditoria de regularidade
– As auditorias operacionais possuem características próprias que as distinguem das auditorias tradicionais.
- Ao contrário das auditorias de regularidade, que adotam padrões relativamente fixos, as auditorias operacionais, devido à variedade e complexidade das questões tratadas, possuem maior flexibilidade na escolha de temas, objetos de auditoria, métodos de trabalho e forma de comunicar as conclusões de auditoria.
- Empregam ampla seleção de métodos de avaliação e investigação de diferentes áreas do conhecimento, em especial das ciências sociais (ISSAI 3000/1.2, 2.2, 2004; ISSAI 400/4,21, 2001).
- Além disso, essa modalidade de auditoria requer do auditor flexibilidade, imaginação e capacidade analítica (ISSAI 3000/1.8, 2004).
– Algumas áreas de estudo, em função de sua especificidade, necessitam de conhecimentos especializados e abordagem diferenciada, como é o caso das avaliações de programa, auditoria de tecnologia de informação e de meio ambiente (ISSAI 3000/1.7, Apêndices 5 e 6, 2004).
– Nas auditorias de regularidade, as conclusões assumem a forma de opinião concisa e de formato padronizado sobre demonstrativos financeiros e sobre a conformidade das transações com leis e regulamentos, ou sobre temas como a inadequação dos controles internos, atos ilegais ou fraude.
– Nas auditorias operacionais, o relatório trata da economicidade e da eficiência na aquisição e aplicação dos recursos, assim como da eficácia e da efetividade dos resultados alcançados.
- Tais relatórios podem variar consideravelmente em escopo e natureza, informando, por exemplo, sobre a adequada aplicação dos recursos, sobre o impacto de políticas e programas e recomendando mudanças destinadas a aperfeiçoar a gestão (ISSAI 400/2-3, 2001).
– Pela sua natureza, as auditorias operacionais são mais abertas a julgamentos e interpretações e seus relatórios, consequentemente, são mais analíticos e argumentativos (ISSAI 3000/1.2, 2004).
– Enquanto nas auditorias de regularidade o exame da materialidade está diretamente relacionado ao montante de recursos envolvidos, nas auditorias operacionais essa é uma questão mais subjetiva e pode basear-se em considerações sobre a natureza ou o contexto do objeto auditado (ISSAI 400/29, 2001).
– A participação do gestor e de sua equipe é fundamental em várias etapas do ciclo de Auditoria Operacional.
- Desde a etapa de seleção do tema e definição do escopo da auditoria até a caracterização dos achados e possíveis recomendações, a equipe deve contar com a imprescindível colaboração do auditado.
- Para que a auditoria contribua efetivamente para o aperfeiçoamento da gestão, o gestor precisa apoiar o trabalho e estar disposto a colaborar, facilitando a identificação das áreas relevantes a serem examinadas.
- Por sua vez, o envolvimento do gestor favorece a apropriação dos resultados da auditoria e a efetiva implementação das recomendações propostas (ISSAI 3000/Apêndice 4, 2004).
=> OBSERVAÇÃO
– Critérios técnicos a serem considerados na seleção de seus objetos de auditoria. De acordo com o Manual de Auditoria Operacional do TCU (2010, p.15):
1) Critérios de seleção
- Realizadas as escolhas estratégicas, o próximo passo do processo de seleção de objetos de auditoria é definir os critérios que serão usados para selecionar objetos específicos de auditoria.
- O principal critério de seleção é a capacidade de a auditoria agregar valor, por meio de sua contribuição para a avaliação e a melhoria da gestão pública (ISSAI 3000/3.2, 2004). Outros critérios podem ser usados, entre os quais se destacam os citados nos normativos da Intosai e do TCU: materialidade, relevância e vulnerabilidade (ISSAI 3000/3.2, 2004; BRASIL, 2005).
Esses critérios estão fortemente relacionados, mas são apresentados separadamente de forma a facilitar a compreensão de como operacionalizar o processo de seleção.
1) Materialidade
32 O critério de materialidade indica que o processo de seleção deve levar em consideração os valores envolvidos no objeto de auditoria, pois a auditoria deve produzir benefícios significativos.
2) Relevância
34 O critério de relevância indica que as auditorias selecionadas devem procurar responder questões de interesse da sociedade, que estão em debate público e são valorizadas.
4) Vulnerabilidade
36 No contexto do processo de seleção, as vulnerabilidades são situações ou propriedades intrínsecas do objeto de auditoria que podem estar associadas à ocorrência de eventos adversos (ABNT, 2009) […]
– Há também o critério “RISCO” que significa a probabilidade de ocorrência de eventos futuros incertos com potencial para influenciar o alcance dos objetivos de uma organização.
Auditoria Operacional
Ciclo de auditoria operacional
Ciclo de auditoria operacional
– Sinteticamente, o ciclo de auditoria operacional se inicia com o processo de seleção dos temas.
- Após a definição de tema específico, deve-se proceder ao planejamento com vistas à elaboração do projeto de auditoria, que tem por finalidade detalhar os objetivos do trabalho, as questões a serem investigadas, os procedimentos a serem desenvolvidos e os resultados esperados com a realização da auditoria.
– Na fase de execução, realiza-se a coleta e análise das informações que subsidiarão o relatório destinado a comunicar os achados e as conclusões da auditoria.
– A etapa de monitoramento destina-se a acompanhar as providências adotadas pelo auditado em resposta às recomendações e determinações exaradas pelo TCU, assim como aferir o benefício decorrente de sua implementação (ISSAI 3000/3.1, 2004; TCU, 2005).
Auditoria Operacional - ISSAI 300/NBASP 300
Auditoria Operacional - ISSAI 300/NBASP 300
– A ISSAI 300/NBASP 300 apresenta mais detalhes sobre a auditoria operacional.
=> Definição de auditoria operacional
– A auditoria operacional, como realizada pelas EFS, é o exame independente, objetivo e confiável que analisa se empreendimentos, sistemas, operações, programas, atividades ou organizações do governo estão funcionando de acordo com os princípios de economicidade, eficiência e efetividade e se há espaço para aperfeiçoamento.
– A auditoria operacional visa a fornecer novas informações, análises ou percepções e, quando apropriado, recomendações para aperfeiçoamento. As auditorias operacionais oferecem novas informações, conhecimento ou valor ao:
- Proporcionar novas percepções analíticas (análises mais amplas ou profundas ou novas perspectivas);
- Tornar as informações existentes mais acessíveis às várias partes interessadas;
- Proporcionar uma visão independente e autorizada ou uma conclusão baseada em evidência de auditoria;
- Fornecer recomendações baseadas em análises dos achados de auditoria.
=> Economicidade, eficiência e efetividade
– Os princípios de economicidade, eficiência e efetividade podem ser definidos como a seguir:
a) O princípio da economicidade significa minimizar os custos dos recursos.
- Os recursos usados devem estar disponíveis tempestivamente, em quantidade suficiente, na qualidade apropriada e com o melhor preço.
b) O princípio da eficiência significa obter o máximo dos recursos disponíveis.
- Diz respeito à relação entre recursos empregados e produtos entregues em termos de quantidade, qualidade e tempestividade.
c) O princípio da efetividade diz respeito a atingir os objetivos estabelecidos e alcançar os resultados pretendidos.
– As auditorias operacionais frequentemente incluem uma análise das condições que são necessárias para garantir que os princípios da economicidade, eficiência e efetividade possam ser sustentados.
- Essas condições podem incluir boas práticas de gestão e procedimentos para garantir a correta e tempestiva entrega de serviços.
- Quando apropriado, o impacto do marco regulatório ou institucional no desempenho da entidade auditada também deve ser levado em consideração.
– Nesse contexto, o principal objetivo da auditoria operacional é promover, construtivamente, a governança econômica, efetiva e eficaz. Ela também contribui para a accountability e transparência.
– A auditoria operacional promove a accountability ao ajudar aqueles com responsabilidades de governança e supervisão a melhorar o desempenho.
- Isso é feito ao examinar se as decisões tomadas pelo poder legislativo ou pelo executivo são formuladas e implementadas de forma eficiente e eficaz e se os contribuintes ou cidadãos têm recebido em retorno o valor justo dos tributos pagos.
-* Não se trata de questionar* as intenções e decisões do poder legislativo, mas examinar se alguma deficiência nas leis e nos regulamentos ou na sua forma de implementação esteja impedindo que os objetivos especificados sejam alcançados.
- A auditoria operacional foca em áreas nas quais pode agregar valor para os cidadãos e que têm o maior potencial para aperfeiçoamento.
- Ela proporciona incentivos construtivos para que as partes responsáveis desenvolvam as ações apropriadas.
– A auditoria operacional promove a transparência ao proporcionar ao parlamento, aos contribuintes e a outras fontes de financiamento, àqueles que são alvo das políticas de governo e à mídia, uma perspectiva sobre a gestão e os resultados de diferentes atividades governamentais.
– Desse modo, contribui diretamente para fornecer ao cidadão informações úteis e, ao mesmo tempo, serve de base para aprendizado e melhorias.
- Na auditoria operacional, as EFS são livres para decidir, dentro de seu mandato, o quê, quando e como auditar, e não devem ser impedidas de publicar seus achados.
Auditoria Financeira
Auditoria Financeira
– A expressão auditoria financeira, a depender da classificação adotada, é utilizada como sinônimo de auditoria contábil ou de auditoria de demonstrações financeiras.
– O principal objetivo da auditoria financeira é melhorar e promover a prestação de contas de órgãos e entidades públicos.
- Segundo a ISSAI 200, o propósito de uma auditoria de demonstrações financeiras é aumentar o grau de confiança dos usuários nessas demonstrações.
- Para isso, o auditor deve expressar uma opinião que forneça segurança razoável a esses usuários sobre a existência ou não de distorções relevantes nas informações financeiras divulgadas, independente se a distorção foi causada por erro ou fraude.
– Nesse contexto, a auditoria financeira tem como foco avaliar se as informações financeiras de uma entidade foram elaboradas e apresentadas de acordo com as normas e regulamentos exigidos para a sua divulgação.
- Além disso, no setor público, essa auditoria pode abranger outros objetivos além daqueles de avaliar as demonstrações financeiras propriamente ditas.
– Esses objetivos podem incluir a auditoria de:
- Contas de governo ou de entidades ou outros relatórios financeiros, não necessariamente as demonstrações financeiras padrão definidas pelas normas e regulamentos;
- Orçamentos, ações orçamentárias, dotações e outras decisões sobre a alocação de recursos e sua implementação;
- Políticas, programas ou atividades definidas por suas bases legais ou fontes de financiamento.
- Categorias de receitas ou despesas ou de ativos ou passivos.
– Dessa forma, a auditoria financeira é um importante instrumento de fiscalização para a verificação independente da confiabilidade das demonstrações financeiras divulgadas por órgãos e entidades públicos, sempre na defesa dos princípios de transparência e prestação de contas.
– Um conjunto completo de demonstrações financeiras para uma entidade do setor público, quando preparado de acordo com uma estrutura de relatório financeiro para o setor público, normalmente consiste em:
- Uma demonstração da posição patrimonial e financeira;
- Uma demonstração do desempenho econômico-financeiro;
- Uma demonstração das** mutações do patrimônio líquido**;
- Uma demonstração do fluxo de caixa;
- Uma comparação entre valores do orçamento e valores realizados – seja na forma de uma demonstração financeira adicional separada ou de uma conciliação;
- Notas explicativas, compreendendo um resumo de políticas contábeis relevantes e outras informações explanatórias;
– Em certos ambientes, um conjunto completo de demonstrações financeiras pode também incluir outros relatórios, tais como *relatórios de desempenho e de execução orçamentária.
Instrumentos de Fiscalização - Introdução
Instrumentos de Fiscalização - Introdução
– Usaremos como base para este tema o Regimento Interno do TCU (RITCU).
– O Tribunal de Contas da União (TCU) é um tribunal administrativo, que julga as contas de administradores públicos e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos federais, bem como as contas de qualquer pessoa que der causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário. Tal competência administrativa-judicante está prevista, entre outros, no art. 71 da CF/88.
– Conhecido também como Corte de Contas, o TCU é um órgão colegiado.
- Compõe-se de nove ministros, sendo 06 (seis) deles indicados pelo Congresso Nacional, 01 (um) pelo presidente da República e 02 (dois) escolhidos entre auditores e membros do Ministério Público que funciona junto ao Tribunal.
- Suas deliberações são tomadas, em regra, pelo Plenário – instância máxima – ou, nas hipóteses cabíveis, por uma de suas 02 (duas) Câmaras.
– Nas sessões do Plenário e das Câmaras, é obrigatória a presença de representante do Ministério Público junto ao Tribunal.
- Esse é um órgão autônomo e independente, cuja missão principal é a de promover a defesa da ordem jurídica.
- Compõe-se do procurador-geral, três subprocuradores-gerais e quatro procuradores, nomeados pelo presidente da República, entre concursados com título de bacharel em Direito.
– Para desempenho da missão institucional, o Tribunal dispõe de uma Secretaria, que tem a finalidade de prestar o apoio técnico necessário para o exercício de suas competências constitucionais e legais.
- Essa Secretaria é composta de várias unidades, entre as quais, a Secretaria-Geral das Sessões, a Secretaria-Geral de Administração e a Secretaria-Geral de Controle Externo.
- A gerência da área técnico-executiva do controle externo está entregue à Secretaria-Geral de Controle Externo (Segecex), à qual estão subordinadas as unidades técnico-executivas sediadas em Brasília e nos 26 Estados da federação.
- A estas últimas cabe, entre outras atividades, fiscalizar a aplicação de recursos federais repassados para estados e municípios, geralmente mediante convênio ou outro instrumento congênere.
– As funções básicas do Tribunal de Contas da União podem ser agrupadas da seguinte forma: fiscalizadora, consultiva, informativa, judicante, sancionadora, corretiva, normativa e de ouvidoria.
– Algumas das atuações do TCU assumem ainda o caráter educativo.
– A função fiscalizadora compreende a realização de auditorias e inspeções, por iniciativa própria, por solicitação do Congresso Nacional ou para apuração de denúncias, em órgãos e entidades federais, em programas de governo, bem como a apreciação da legalidade dos atos de concessão de aposentadorias, reformas, pensões e admissão de pessoal no serviço público federal e a fiscalização de renúncias de receitas e de atos e contratos administrativos em geral.
– A fiscalização é a forma de atuação pela qual são alocados recursos humanos e materiais com o objetivo de avaliar a gestão dos recursos públicos.
- Esse processo consiste, basicamente, em capturar dados e informações, analisar, produzir um diagnóstico e formar um juízo de valor.
- Podem ser feitas por iniciativa própria ou em decorrência de solicitação do Congresso Nacional.
– Há cinco instrumentos por meio dos quais se realiza a fiscalização:
- a) levantamento: instrumento utilizado para conhecer a organização e funcionamento de órgão ou entidade pública, de sistema, programa, projeto ou atividade governamental, identificar objetos e instrumentos de fiscalização e avaliar a viabilidade da sua realização;
- b) auditoria: por meio desse instrumento verifica-se in loco a legalidade e a legitimidade dos atos de gestão, quanto aos aspectos contábil, financeiro, orçamentário e patrimonial, assim como o desempenho operacional e os resultados alcançados de órgãos, entidades, programas e projetos governamentais;
- c) inspeção: serve para a obtenção de informações não disponíveis no Tribunal, ou para esclarecer dúvidas; também é utilizada para apurar fatos trazidos ao conhecimento do Tribunal por meio de denúncias ou representações;
- d) acompanhamento: destina-se a monitorar e a avaliar a gestão de órgão, entidade ou programa governamental por período de tempo predeterminado;
- e) monitoramento: é utilizado para aferir o cumprimento das deliberações do Tribunal e dos resultados delas advindos.
Instrumentos de Fiscalização
Normas Aplicáveis
Normas Aplicáveis
=> INSTRUMENTOS DA FISCALIZAÇÃO
SUBSEÇÃO I
LEVANTAMENTOS
Art. 238. Levantamento é o instrumento de fiscalização utilizado pelo Tribunal para:
I – conhecer a organização e o funcionamento dos órgãos e entidades da administração direta, indireta e fundacional dos Poderes da União, incluindo fundos e demais instituições que lhe sejam jurisdicionadas, assim como dos sistemas, programas, projetos e atividades governamentais no que se refere aos aspectos contábeis, financeiros, orçamentários, operacionais e patrimoniais;
II – identificar objetos e instrumentos de fiscalização; e
III – avaliar a viabilidade da realização de fiscalizações.
SUBSEÇÃO II
AUDITORIAS
Art. 239. Auditoria é o instrumento de fiscalização utilizado pelo Tribunal para:
I – examinar a legalidade e a legitimidade dos atos de gestão dos responsáveis sujeitos a sua jurisdição, quanto ao aspecto contábil, financeiro, orçamentário e patrimonial;
II – avaliar o desempenho dos órgãos e entidades jurisdicionados, assim como dos sistemas, programas, projetos e atividades governamentais, quanto aos aspectos de economicidade, eficiência e eficácia dos atos praticados;
III – subsidiar a apreciação dos atos sujeitos a registro.
=> Esclarecendo: perceba que o inciso I trata da auditoria de regularidade, enquanto o inciso II trata da auditoria operacional.
SUBSEÇÃO III
INSPEÇÕES
Art. 240. Inspeção é o instrumento de fiscalização utilizado pelo Tribunal para suprir omissões e lacunas de informações, esclarecer dúvidas ou apurar denúncias ou representações quanto à legalidade, à legitimidade e à economicidade de fatos da administração e de atos administrativos praticados por qualquer responsável sujeito à sua jurisdição.
SUBSEÇÃO IV
ACOMPANHAMENTOS
Art. 241. Acompanhamento é o instrumento de fiscalização utilizado pelo Tribunal para:
I – examinar, ao longo de um período predeterminado, a legalidade e a legitimidade dos atos de gestão dos responsáveis sujeitos a sua jurisdição, quanto ao aspecto contábil, financeiro, orçamentário e patrimonial; e
II – avaliar, ao longo de um período predeterminado, o desempenho dos órgãos e entidades jurisdicionadas, assim como dos sistemas, programas, projetos e atividades governamentais, quanto aos aspectos de economicidade, eficiência e eficácia dos atos praticados.
Art. 242. As atividades dos órgãos e entidades jurisdicionadas ao Tribunal serão acompanhadas de forma seletiva e concomitante, mediante informações obtidas:
I – pela publicação nos órgãos oficiais e mediante consulta a sistemas informatizados adotados pela administração pública federal:
- a) da lei relativa ao plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias, da lei orçamentária anual e da abertura de créditos adicionais;
- b) dos editais de licitação, dos extratos de contratos e de convênios, acordos, ajustes, termos de parceria ou outros instrumentos congêneres, bem como dos atos referidos no art. 259;
II – por meio de expedientes e documentos solicitados pelo Tribunal ou colocados à sua disposição;
III – por meio de visitas técnicas ou participações em eventos promovidos por órgãos e entidades da administração pública.
IV – pelo acesso a informações publicadas em sítio eletrônico do órgão ou entidade.
Parágrafo único. As informações obtidas pelos procedimentos previstos neste artigo independem da existência de processo autuado, podendo ser objeto de delegação de competência.
SUBSEÇÃO V
MONITORAMENTOS
Art. 243. Monitoramento é o instrumento de fiscalização utilizado pelo Tribunal para verificar o cumprimento de suas deliberações e os resultados delas advindos.
SEÇÃO III
PLANO DE FISCALIZAÇÃO
Art. 244. As auditorias, acompanhamentos e monitoramentos obedecerão a plano de fiscalização elaborado pela Presidência, em consulta com os relatores das listas de unidades jurisdicionadas, e aprovado pelo Plenário em sessão de caráter reservado.
§ 1º A periodicidade do plano de fiscalização, bem como os critérios e procedimentos para sua elaboração, serão estabelecidos em ato próprio do Tribunal.
§ 2º Os levantamentos e inspeções serão realizados por determinação do Plenário, da câmara, do relator ou, na hipótese do art. 28, inciso XVI, do Presidente, independentemente de programação, observada a disponibilidade dos recursos humanos e materiais necessários.
=> Atenção: dos 5 instrumentos de fiscalização disponíveis, apenas as Auditorias, Monitoramentos e Acompanhamentos (mnemônico A.M.A.) obedecerão o plano de fiscalização.
