Test 3 Flashcards
Interface politico-administrative
Réalité complexe souvent occultée par les analystes et ignorée de la population. « le maillon le plus critique du système démocratique »
Processus communicationnel
- Ont pour rôle d’assurer aussi bien l’information que la concertation, la négociation ou la reddition de compte et le contrôle. Transactions qui ont des effets, recherchés ou pas, sur la vision ou les orientations des parties prenantes de même que sur la condition et les réalisations des interlocuteurs.
Théorie de la régulation sociale
- Font de l’interface, un système d’action concret dont les interdépendances peuvent se révéler si fortes que le fonctionnement de l’interface peut d’autonomiser par rapport à celui des entités en interaction, voire les finalités de l’organisation.
Utilisation de la notion d’interface en science de la gestion.
- En référence aux interactions entre deux ou plusieurs fonctions, structures ou systèmes. L’enjeu est de l’ordre de la communication, à des fins d’intégration et de coordination aux niveaux stratégiques, tactiques et opérationnels.
- Les politologues et les juristes regardent cet espace transactionnel sous l’angle des pouvoirs.
- La complexité des rapports d’interface politico-administrative en régime démocratique tient à plusieurs facteurs
- Variables structurelles et fonctionnelles, mais aussi des facteurs conjoncturels.
Importance de la séparation des pouvoirs
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En système démocratique, les acteurs qui assument la fonction gouvernementale se voient conférer une double responsabilité
- Une responsabilité politique et une responsabilité administrative
Préceptes opérationnels
- Fonctionnaire se doit de dire toute la vérité aux politiciens.
- Politicien a le droit de bénéficier de toutes les infos, expertises dont dispose l’administration.
- L’autorité ministérielle a également le pouvoir de commander la mobilisation des ressources
- Les décisions transmises dans le respect de la ligne hiérarchique doivent donc être mises en oeuvre par les agents.
Pour mieux circonscrire les rapports de l’interface politico-administrative, on peut regrouper les prestations de l’administrative sous deux pôles, ancrant les apports dans le continuum qui dépeint le processus décisionnel d’un pouvoir exécutif
- Lorsque les administrateurs publics interviennent en amont des décisions de l’autorité constituée, leur rôle est de fournir des contributions de conseil et de soutien pour l’élaboration des mesures et la mise en place des instruments nécessaires et la conduite des affaires publics.
- Agissant en aval de l’adoption des décisions, les agents du service public remplissent les missions liées à l’application concrète des prescriptions dans le respect des lois, dont celles qui encadrent l’utilisation des ressources publiques mises à leur disposition.
Un droit habilitant s’est développé au fil du temps
Le droit administratif qui est partie intégrante du droit public, a pour objet de réguler l’organisation, l’action et le contrôle des intervenants de ce secteur. Lois= moteur, limites et balises de l’action administrative.
Un encadrement déontologique des acteurs publics s’est imposé progressivement
Pour répondre aux attentes de la société, un nombre croissant de postures et de pratiques des intervenants ont été déterminées ou encadrées par des normes déontologiques. Soutenu par des dispositifs que l’on regroupe communément sous l’appellation infrastructure éthique.
Traits communs qui fondent les rapports politico-administratifs
- Le partage d’une ambition commune: ont comme ambition de planifier, veiller à l’adoption et de mettre en oeuvre des mesures qui ont pour finalité l’intérêt général et le bien commun de la société. Priorise les valeurs supérieures de la gouverne démocratique–> Assurer la paix et la paix sociale, l’ordre et la sécurité sur le territoire; favoriser la perpétuation de la collectivité et l’épanouissement de ses diverses composantes selon des modalités qui attestent inconditionnellement l’égalité des citoyens devant la loi; et exercer toutes les prérogatives de bon gouvernement qui respecte les principes de l’État de droit.
- L’interdépendance de deux évaluations: l’essentiel de l’action publique résulte de l’interaction d’apports consécutifs de deux types d’analyses. Soit l’évaluation des élus qui assument la fonction gouvernementale et celle des agents de l’administration–> dont les dirigeants de la fonction publique. Parfois difficile de séparer les fonctions gouvernementales et administratives–> cela amène des enjeux éthiques. Chaque acteur poursuit des objectifs selon ses préoccupations propres et sa logique d’action. Donc, le défi se trouve sur le fait de trouver l’équilibre entre les soucis partisans et la continuité à long terme inspiré par les principes de l’État de droit.
- Des objets de tension récurrente: un débat est entretenu au sujet des rôles et des prestations attendus des fonctionnaires et ceux des élus. Tension étudiée à travers l’idée de la dichotomie et de la complémentarité politico-adm. Conceptualisation qui reconnait à la fois une démarcation et des relations nécessaires entre des acteurs vus comme les relais légitimes de deux ordres de statut.
L’interface pol-adm constitue une aire instable–> facteurs structuraux.
- Le défi de la qualité de la décision publique :
- En amont des décisions de l’autorité compétente, la pertinence des actions ou mesures soumises pour examen occupe le premier plan.
- En aval des décisions structurantes, les questions concernant le cadre de gestion pour la mise en application du programme prennent la première place dans les rapports d’interface.
- Le nmb réduit des acteurs dont la responsabilité est engagée. Les rpt pol-adm déterminants impliquent un nombre restreint de décideurs.
- Un mode de fonctionnement contraignant.
- Un ordre du jour chargé
- L’obligation de référer à des entités tierces : Pour expertise autre
- Démission d’un gouvernement : Diriger les affaires courantes, ne pas prendre de mesures qui engagent l’avenir.
- L’installation de nouveaux titulaires de la charge gouvernementale :
- L’ambition d’étalir et d’entretenir une confiance réciproque.
• Les stratégies des acteurs : deux phénomènes dont les effets peuvent être interreliés Les stratégies communicationnelles utilisées dans ces relations et le poids des préoccupations personnelles.
- Le titulaire d’un emploi public doit-il toujours obéir aux ordres
• Reconnaissance des assises du pouvoir hiérarchique dans l’administration publique trois pilliers légitiment ce pouvoir
1- Sur le plan des valeurs : Contrat social. Adm publique est donc la puissance collective en action.
2- Justification fonctionnelle : Répond à des considérations pratiques. Le service public implique une double implication : Assurer la qualité et la continuité du service et unifier le commandement.
3- Justification juridique : Respect du droit. Adm doit respecter le principe de légalité. Subordonné ne doit obéir à son supérieur que si la commande respecte le droit.
- Impact du principe d’obligation hiérarchique
l’obligation hiérarchique qui structure le fonctionnement des appareils public induit donc des conséquences pratiques.
Limites du pouvoir hiérarchique
- Doit respecter la loi.
- Éthique, déontologie, morale personnelle
Le fonctionnaire est affranchi de l’obligation du respect d’un ordre si deux conditions sont respectés :
- L’instruction est manifestement illégale ou de nature à compromettre un intérêt public
Limites tenant à la conscience individuelle de l’agent public
- Scénario rarement prévu par le statut des agents ou par la loi. L’agent ne partage pas la conception philosophique de l’élu qui lui transmet l’ordre ou il pense que la décision est mauvaise.
Aux prises avec une décision inique ou un ordre qui pose un cas de conscience à l’agent, quatre attitudes peuvent être recensées
1- La stratégie de collaboration inconditionnelle
- L’agent public n’a pas à avoir de cas de csc avec les décisions qu’il exécute. À partir du moment que l’ordre n’est pas illégal, il doit l’appliquer. –> Obéissance passive.
2- La stratégie de critique ou d’alerte
- Conception opposé du commandement. Devoir d’alerte ou de critique d’une action qu’on lui demande si elle est illégale, mais aussi si elle lui semble mauvaise. Renvoie à l’éthique professionnel de l’intervenant. Fait valloir ses responsabilités futures ou alerter l’autorité supérieure.
3- La stratégie de résistance
- Ne pas appliquer les décisions qui paraissent mauvaises. Les dénoncer. Plus difficile à cause de l’obligation de subordination.
4- Stratégie plus radicale : démission
- Système repose sur une clause de confiance entre l’agent et l’élu. Si elle n’existe plus, l’agent et l’élu doivent pouvoir prendre congé l’un de l’autre.
Le statut du fonctionnaire : une exception française?
France : fonction publique rigidifiée dans un statut datant de 1946
Reste du monde : Fonction publique souple évoluant au gré des réformes et des nécessités de la modernité.
certains travaux contredisent cette vue schématique.
- Dans l’OCDE–> deux formes de fonction publique
1- Fonction publique d’emploi : Ressemble au secteur privé à bien des égards. Salarié dans le cadre d’un contrat de travail. Recrutement sur les bases d’un concours et pas de garantie d’avancement. ÉU et suisse présentent ce modèle.
2- Fonction publique de carrière : Propose un statut aux agents. L’objectif d’y faire carrière. Vise la promotion et une mobilité géographique et fonctionnelle. Système français. Trsoi composantes :
A) Fonction publique de l’État, territoriale et hospitalière.
B) Recruté par concours.
C) Carrière suit cette évolution des échelons et des grades.
- Statut du fonctionnaire plusieurs caractéristiques :
- Le recrutement pas concours.
- Le licenciement de fonctionnaire n’est pas interdit en théorie, mais n’arrive pas souvent
- Mobilité interne est prévu tout au long de la carrière.
- Qualification n’est pas lié à un métier
- Rémunération n’est pas la contrepartie d’une performance, mais d’un traitement
- Le tx évolue suivant le mérite et l’ancienneté.
Allemagne
Fonction publique de carrière
- Trois structures : centrale, fédérale, municipale
- Suède et R-U
- Fonction publique d’emploi.
Questionnaire de l’OCDE
Fonction publique de carrière si :
- Recrutement tôt dans la carrière
- Postes hiérarchiquement élevés seulement pour les fonctionnaires titulaires.
Fonction publique d’emploi si :
- Postule à un emploi spécifique et ouvert à l’externe.
Pourquoi étudier la Grande-Bretagne?
1- Influence de la métropole sur les colonies; G-B a beaucoup influencé le développement de nos fonctions publiques/ institutions politiques.
- 18-19e siècle, on se tournait vers la G-B pour établir des institutions.
- GB a une fct publique très professionnel.
- Tradition élitiste qui trouve son origine au XIXe siècle, pas surprenant, car développement des droits civils et politiques (2).
3- Industrialisation: pionnier en industrialisation / capitalisme
4- Empire britannique: un des plus étendu au monde, donc gestion importante. Fonction publique professionnelle pour bien gérer l’empire–> entre autres en Inde–> Indian civil service= fonction publique en Inde des britanniques. A été une source d’inspiration pour le rapport Northcote-Trevelyan (1854)
Rapport Northcote-Trevelyan (contexte)
- Document important pour la fonction public et son développement–> 1854.
- Auteur: Stafford Northcote qui allait devenir chancelier de l’échiquier (conseil du trésor en GB) et Charles Trevelyan qui a eu plusieurs postes en adm.
Recommandation Northcote-Trevelyan
- Recrutement par concours: gérés par entité indépendante
- Rattachement général à la fonction publique
- Classement au mérite: classé en fonction u résultat selon les catégories d’emplois
- Promotion au mérite: Par opposition à la partisannerie et autre préférence personnel.
Les gentlemen généralistes (GB)
- Nous pensons que les hommes qui se sont consacrés jusqu’à 21 ou 22 ans à des études n’ayant aucun rapport immédiat avec une profession quelconque et dont le but est simplement de leur ouvrir, fortifier, et enrichir l’esprit, se montreront en général supérieurs dans toutes les professions à ceux qui, dès l’âge de 18 ou 19 ans se sont consacrés, à des études en relation directe avec leur vocation.
- Cultivés et polyvalents. Peu de fonctionnaires et pas de spécialisation des tâches à cet époque.
- Croyait qu’un généraliste serait plus à même de traiter avec un ministre.
- Hauts-fonctionnaires, formés dans les grandes universités britanniques
- Amateurisme d’élite: provient des grandes écoles, mais peu spécialisée
- Rpt N-T suggère une formation générale–> Jalon important pour le développement d’une fonction publique professionnel, car premier document écrit qui présente vision cohérente du sujet.
Des retombées progressives du rapport N-T
- Opposition politique au rapport
- Commission du service civil (1855): pour certifier les candidats–> ce qui ne signifie pas qu’ils sont recrutés au mérite. Simplement que les candidats choisis sont certifiée/ organisation indépendante.
- Pas de concours indépendants avant 1870: Rpt N-T a influencé les normes informelles au départ et est encore aujourd’hui considéré comme un rapport important qui a contribué à une fonction publique moderne plus professionnel.
Rapport Fulton (1968)
- Formation spécialisée: héritage du rapport N-T remis en cause par le rapport Fulton–> fruit d’une commission chargé d’étudier le recrutement, la formation et organisation de la fonction publique britannique.
- Remet en cause le culte du généraliste. Vise les échelons supérieurs–> formation générale mésadaptée et ne développe pas d’expérience spécialisée, car change souvent de poste.
- Recommande a formation spécialisée dans le domaine de la gestion.
Rapport Fulton
- Classement rigide: difficile de bouger d’une catégorie d’emploi à l’autre.
- Management peu valorisé: Plusieurs professionnels: comptable, avocat, ingénieurs, etc. N’ont pas les responsabilités qu’ils méritent.
- Manque de gestionnaires de talent.
- Répond trop souvent à des impératifs politiques comme répondre aux questions des parlementaires et faire des rapports pour le gouvernement.
- Hauts-fonctionnaires doivent donc acquérir des compétences de management et deviennent personnellement redevables pour l’atteinte des résultats.
- Fonction publique plus ouverte: Dénonce que les fonctionnaires passent l’ensemble de leur carrière dans la fonction publique dans un environnement axé sur le secret. Comité recommande d’ouvrir des postes aux personnes de l’extérieur de la fonction public et d’encourager la mobilité et les embauches à construction déterminée.
- Meilleure planification des ressources humaines: Fonctionnaires laissés à eux-mêmes quand vient le temps de planifier leur carrière en matière de formation et de mobilité.
- Mauvaise communication entre les acteurs responsables des ressources humaines: commission de la fonction publique et le Trésor.
- Rpt N-T et Fulton présentent 2 visions contrastés de la gestion des ressources humaines.
Mise en contexte: le cas du Canada
- 1867: Pays peu peuplé et étendu
- Institution politique peu développé
- Ex: Principe du gouvernement responsable en 1945 au Canada alors qu’il l’avait été au moins 100 ans plus tôt en GB
- —-> Exécutif vient du législatif et doit maintenir sa confiance.
Interface politique-administration à la confédération:
- Perméabilité politique-administration et moins de règles en place.
- Activités partisanes interdites en théorie. En théorie, mais en pratique, pas vraiment appliqué.
- Loi sur le service civil (1868): Examiner et encadrer le service intérieur soit les postes dans les ministères à Ottawa et dans les environs seulement–> s’applique pas aux emplois fédéraux d’ailleurs.
- Bureau d’examinateurs du service civil: rôle consiste à administrer les examens d’entrée dans la fonction publique, certifier les candidats, mener des enquêtes en matière de promotion des fonctionnaires.
- Plus efficace pour professionnaliser la fonction publique. Facile pour les ministres de contourner l’organisme et lorsqu’ils ont recours, examens sont très faciles. Seul les illettrés échouent.
- Favoritisme dans les nominations: Pour remercier les supporters politiques. Fréquent pour un gouvernement de remercier les fonctionnaires nommées par le gouvernement précédent et de les remplacer par ses propres supporters–> donc système des dépouilles.
- Pension de retraite–> privilège
- Pas droit à la pension, privilège voté par le cabinet. Permis de supposé que les fonctionnaires en fin de carrière évitait de froisser le gouvernement afin d’avoir une pension.
Les problèmes de l’interface politico-adm au Canada au départ
- Relation malsaine avec le politique
- Partialité des fonctionnaires (apparente ou réelle)
- Tensions au sein de la fonction publique
- Fonction entre ceux d’allégeance politiques différentes s’ils ne perdaient pas leur poste.
- Amateurisme
- Compétences. Peut pas renvoyer un employé incompétent supporté par les membres du cabinet. Partisannerie > mérite
- Gonflement des effectifs
- Embauches excessives/ création de postes ^pur les amis du parti. Ne respecte pas les principes d’impartialité et de mérite.
Canada: des nuances importantes sur le mérite au plus hauts échelons
- Postes dans les échelons inférieur= partisannerie
- Échelons supérieurs = compétences, connaissances et expériences
- Confédération= 9 sous ministres dont dont 6 ont des compétence–> tendance continue
Conception axée sur la primauté politique
- Selon cette conception: normal et légitime que le gouvernement nomme les fonctionnaires.
- principes constitutionnels:
- Souveraineté parlementaires: souverain dans les lois qu’il adopte s’il respecte la constitution, les lois et procédures.
- Pouvoir de nomination appartient à l’exécutif
- Responsabilité ministérielle: ministre répond individuellement de la gestion de son ministère. Plusieurs font l’argument qu’un ministère ne peut pas avoir le contrôle s’il ne contrôle pas la dotation en personnel.
- principes constitutionnels:
Importance du clientélisme pour les politiciens
Patronnage. Rpt d’échange entre l’élite et le peuple selon lequel le peuple offre son soutien politique aux élites en échange de protection par un poste dans l’administration.
- Permet aux candidats de faire le vote.
Conception axée sur le mérite
- Équité: Être ouvert au talent de tous les Canadiens compétents. Favoristisme contrevient au principe libéral selon lequel un succès/ échec d’un homme dépend de ses capacités. Mal, car les personnes n’ont pas les capacités. Mérite permet que les personnes soient efficace.
- Efficacité
- Rôle constitutionnel légitime–> loyauté et impartialité. Possible de définir un rôle
- Possible de définir un rôle légitime pour la fonction publique qui permette de concilier la souveraineté politique avec valeurs de souveraineté et impartialité.
Loi sur le service civil (1868)
- 5 commissions d’enquête sur le sujet de 1867 et 1918
Loi sur le service civil (1882)
- Même logique que celle de 1968, mais va plus loin.
- Bureau d’examinateurs indépendants: 3 membres et réelle indépendance/ rpt au politique
- Examens de certification plus difficiles à contourner: Réussite des examens obligatoires et plus exigeants. Candidats entre 18 et 35 ans. –> Demeure assez facile et pas un frein au favoritisme.
- Principe du mérite s’institutionnalise lentement
Recommandation de la Commission Hague (1892)
- Mise en place de véritables concours: Examens en place avant permettent pas de recruter les meilleurs candidats
- Commission du service civil permanente mise en place pour administrer les concours.
- Sous-ministres devient le patron administratif du ministère + séparation plus nette entre le politique et l’administration publique.
Loi sur le service civil (1908)
- Principe d’impartialité: première loi à mentionner une fonction publique impartiale.
- Commission du service civil: Maintenant–> commission de la fonction publique: commission indépendante chargée d’enquêter sur l’application de la loi, de superviser, de recruter et promouvoir des candidats et émettre des certificats de qualifications aux candidats choisis.
- 2 types d’exam: 1- Emplois subalternes 2- Emplois supérieurs
- Soumet le nom d’un seul candidat/ poste vacant. Supervisait recrutement et la promotion, administre les examens et certifie les candidats.
- Deux commissaires inamovibles
- Nommés/ le PM. Mandat à durée déterminée. Peut pas être renvoyé sauf si le PM, la chambre des communes et le Sénat en accord.
- Portée et impact limités
- Champ de compétence limité à la fonction publique centrale situé à Ottawa. –< Ministres continuent le favoritisme et voit la commission comme simpke bureau d’attestation.
Loi sur le service civil (1918)
- trois commissaires inamovibles: nommés pour 10 ans et seul le parlement peut renouveler/ écourter le mandat
- Pouvoirs élargis de gestion des ressources humaines
- Plus de pouvoirs: recrutement, organisationm classification, avancement et mutation des ressources humaines.
- Institutionnalisation des principes de mérite et d’impartialité
- Déterminer les candidats pour les postes à pourvoir et nominations politiques deviennent l’exception plutôt que la règle.
Les droits politiques
- Maintenant beaucoup mieux reconnue qu’au XIXe siècle. Plus strict avec l’encadrement de l’activité partisane à l’époque. On voulait endiguer le fléau du clientélisme.
- Droit de vote permis depuis 1874 pour tous les fonctionnaires. Interdit de 1844 à 1874 pour certains fonctionnaires.
Autres droits
- Avant 1967: interdit de participer à tout travail partisan lors d’élections fédérales ou provinciales
- Interdit de financer, recevoir de l’argent ou oeuvrer à la collecte de fond pour un parti. Élu n’avait qu’à se lever en chambre et dénoncer un fonctionnaire qui avait participer è une activité partisane pour que son congédiement soit effectif.
- 1967: Droits/ devoirs clarifiés. Tous les fonctionnaires peuvent assister à une réunion politique et faire des dons aux partis sauf les cadres. Droit de se présenter su on juge que cela ne nuit pas à l’efficacité.
- Osborne c. Canada: Fonctionnaires peuvent se livrer à des activités politiques sauf si celles-ci portent atteintes à leur capacité d’exercer leurs fonctions de façon politiquement impartiale. En pratique, peut participer si on juge que cela ne nuit pas à leur efficacité.
- Aujourd’hui–> peu de restrictions: vise les hauts fonctionnaires et qu’ils fassent preuve de réserves,
Qu’est-ce que la fonction publique?
1- Sens courant
- tous les employés des administrations publics (ministères et org) et parfois du secteur public.
- Désigne donc le personnel de l’État.
2- Sens légal
- Loi sur la fonction publique (Qc)
- Loi sur l’emploi dans la fonction publique (Can)
- Employés nommés en vertu de ces deux lois
- Plus restrictif, car la loi concerne pas la totalité des emplois du secteur public.
Rappel sur la position du bureaucrate (Weber)
- Vocation
- devoir de servir l’État
- Éléments associés à la position
- Prestige/ rapport à l’administré
- nomination/ autorité supérieure
- Embauche à vie/ permanence
- Salaire régulier et pension
- Carrière
Comment gère-t-on les ressources humaines dans l’administration publique dans un régime de carrière
régime de carrière
- « Le système de carrière conduit à assurer aux fonctionnaires une carrière régulière dans un cadre organisant les conditions de l’avancement et de la promotion et comportant l’occupation de plusieurs emplois successifs.
- Recrutement initial à l’externe par voie de concours–> destiné aux diplômés universitaires.
- Examens standardisés–> connaissance de rédaction, d’analyse et connaissances générales ou spécifiques. Personnalité/ jugement
- Classe générale d’emploi: concours n’est qu’un premier filtre.
- Recrutement subséquent à l’interne: sur la base de concours standardisés ou non. On privilégie les candidats de l’administration publique pour combler les postes de l’adm publique.
- Peu de recrutement externe
- Grande mobilité au sein de la fonction publique.
- Lien d’emploi stable et à long terme
- Contrat à durée indéterminée
- Permanence
- Possibilités de promotion
- Profil de compétences généraliste: prime sur la spécialisation
- Traitement selon la classe et l’ancienneté: le fonctionnaire n’a pas seulement un emploi, mais occupe une position dans l’appareil d’État
Comment gère-t-on les ressources humaines dans l’administration publique dans un régime d’emploi
- Conduit à recruter les fonctionnaires pour un emploi déterminé sans droit formel à faire carrière.
- Recrutement externe: même pour les emplois supérieurs
- Poste spécifique: tâches associés au poste = précise
- Profil de compétences spécialisé: personne recruté = plus apte à occuper un emploi particulier à une période donnée.
- Lien d’emploi suivant la logique du secteur privé
- Contrat à durée déterminée
- Contrat à durée indéterminée sans permanence: 2 logiques possibles au régime d’emploi
- Pas de droit officiel à faire carrière.
