DC - 002 - Portelli Flashcards Preview

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Flashcards in DC - 002 - Portelli Deck (242):
1

Société entrée directement dans la modernité étatique

Les Etats-Unis, société de colons émancipés de la Couronne britannique. 

2

L'Etat-nation

Deux conceptions justifient l'identification de l'Etat et de sa population :

- approche volontariste (France) ;

- vision déterministe : espace, langue, religion (Allemagne).

 

Le principe des nationalités selon lequel toute nation a vocation à se constituer en Etat se répand en Europe :

- révolutions au XIXe, surtout 1848 ;

- lendemain de la guerre de 1914-1918, avec le traité de Versaille qui démantèle les Empires (allemand, austro-hongrois, russe et ottoman).

 

Aujourd'hui, des difficultés :

- les découpages administratifs qui ont été réalisés par les puissances coloniales constituent des Etats-nations manquant de cohérences et posant des problèmes de minorités ;

- affaiblissement des liens d'allégeance et de solidarité, conduisant à des phénomènes identitaires : Flandre, Catalogne, Pays Basque, fracture Nord-Sud italienne.

3

Apport essentiel de l’acte II de la décentralisation par rapport au premier

La constitutionnalisation de 2003

4

Régionalisme espagnol

La Constitution de 1978 :

- s'appuie sur un socle hérité de la tradition administrative française : communes et provinces ;

- distingue les communautés historiques au fort particularisme (Catalogne, Pays Basque, Galice) et les communautés autonomes ordinaires ;

- organisation des transferts de compétences : statuts adoptés par les parlements régionaux, puis validés par le parlement espagnol (Cortes) puis soumis à référendum local ; ainsi nouveau statut catalan en 2005 modifié par les Cortes et ratifié par référendum local en 2006, qui n'a pas empêché la tenu d'un vote sur l'avenir de la Catalogne, tenu le 9 novembre 2014, mais déclaré inconstitutionnel par le Tribunal constitutionnel saisi par le gouvernement. 

5

Régionalisme italien

La Constitution de 1948 a instauré un double régionalisme :

- régions à statut spécial disposant d'une forte autonomie ;

- régions à statut ordinaire

 

La révision constitutionnelle de 2001 a organisé un système quasi-fédéral :

- compétences de l'Etat limitativement énumérées ;

- les régions détiennent la compétence législative de principe ;

- les régions et les communes disposent prioritairement des fonctions administratives.

 

En revanche, rejet par un référendum en 2006 de la réforme de 2005 proposée par Silvio Berlusconi :

- transferts de nouvelles compétences exclusives aux régions en matière de santé, d'éducation et de police ;

- suppression des mécanismes de péréquation entre régions riches et régions pauvres. 

6

Spécifité des Etats régionaux

Ils ont construits une organisation territoriale inégalitaire pour tenter de répondre aux tensions nationalistes qui remettent en cause leur unité.

 

Par exemple, au Royaume-Uni, le parlement Ecossais dispose d'une autonomie plus forte (pouvoir législatif originaire) que celle du parlement gallois (pouvoir législatif délégué), créés par le Scotland Act et le Government of Wales Act de 1998

-> rejet en 2014 de l'indépendance lors du référendum écossais (55%) ;

7

Problèmes des Etats régionaux

Tensions identitaires ou autonomistes :

- en Espagne : Catalogne, pays Basque ;

- en Italie, tandis que les régions périphériques (Îles, régions frontalières à minorités linguistiques) ont un statut spécial, c'est le nord de la péninsule qui réclame plus d'autonomie (fiscale et refus de péréquation).

-> contestation de l'existence d'une Chambre représentant les CT alors qu'elles-mêmes détiennent un pouvoir législatif.

8

Modalités de la naissance d'Etats fédéraux

Agrégation d'Etats indépendants décidant d'abandonner leur souveraineté internationale au profit d'une nouvelle entité politique :

- forcée : transformation de la confédération en Etat fédéral en Suisse en 1848 ; unification allemande de 1871 sous la tutelle de la Prusse ;

- libre : Etats-Unis d'Amérique en 1787 à partir des 13 Etats associés en Confédération en 1776. 

 

Dislocation de l'Etat unitaire, de centralisé à fédéral, comme en Belgique de 1970 à 1993. Depuis :

- zone flamande regroupant la représentation de la Flandre et de la minorité flamande de Bruxelles en un seul Parlement depuis 2004 ;

- francophones wallons et bruxellois constituant en 2011 une Fédération Wallonie-Bruxelles dotée d'un Parlement commun. 

9

Les principes des Etats fédéraux

Principe d'autonomie, selon lequel les Etats fédérés s'organisent librement :

- ordre juridique propre : compétences propres et juridiction constitutionnelle tranchant les conflits de compétences ;

- souvent leur propre Constitution ;

- exclusion de la diplomatie, de la défense, de la monnaie (souveraineté externe). 

 

Principe de participation à la décision fédérale :

- représentation : Sénat américain ;

- conseil (Rat) : les membres des gouvernements des Etats constituent la Chambre et votent sur la base de mandats impératifs. 

10

Guerres résultant du refus du fédéralisme

Guerre de Sécession : guerre civile américaine de 1861-1865.

 

Guerre du Biafra : guerre civile au Nigéria de 1967-1970.

 

Guerre en ex-Yougoslavie de 1992 à 1996. 

11

Critères faisant de l'UE une organisation sui generis

Eléments de fédéralisme :

- PE élu au suffrage universel depuis 1979, Commission - organe exécutif - et CJ imposant la supériorité du droit de l'UE sur le droit national ;

- transfert croissant de compétences des Etats vers l'Union : en matière économique et commerciale notamment.

 

Eléments de confédéralisme :

- Conseil européen des chefs d'Etat et de gouvernement, CDM ;

- refus de la monnaie unique dans neuf Etats, défense et diplomatie réservée aux Etats ;

- l'UE ne détient pas la compétence de sa compétence ;

- introduction avec l'art 50 TUE de la possibilité d'une scission.

12

Nature constitutionnelle du Parlement européen

Le Parlement européen ne constitue pas une assemblée souveraine dotée d'une compétence générale et qui aurait pour vocation de concourir à l'exercice de la souveraineté nationale.

CC, n°92-308 DC du 9 avril 1992, Maastricht I

13

Nature constitutionnelle du peuple français

La Constitution ne connaît que le peuple français, composé de tous les citoyens français sans distinction d’origine, de race ou de religion -> la mention faite par le législateur du « peuple corse, composante du peuple français » est donc contraire à la Constitution. 

 

CC, n°91-290 DC, Loi portant statut de la collectivité territoriale de la Corse

14

Modalités d'élaboration des constitutions

- Octroyées par le souverain dans les Etats monarchiques.

- Elaborées par les détenteurs effectifs du pouvoir (armée, partis politiques), plébiscitées ou non par peuple (Constitutions napoléonniennes). 

- Associant le peuple au pouvoir constituant originaire : élection d'une assemblée constituante, qui peut appeler le peuple à se prononcer sur le texte (ex : Constitutions de 1946). 

15

Les normes constitutionnelles anglaises

La constitution coutumière :

- série de règles coutumières et de conventions politiques ;

- Grande charte de 1215 ;

- Pétition des droits de 1628 ;

Habeas Corpus de 1679 ;

Bill des droits de 1689 ;

Parliament Acts de 1911, 1949 et 2011 ;

Constitutionnal Reform Act de 2005 ;

Human Rights Act de 1998. 

16

Les voies de modification d'une constitution

- pratique des acteurs politiques : "Constitution Grevy" de 1879 ;

- coutume constitutionnelle palliant au silence des textes : coutume praeter legem complétant les dispositions succintes des lois constitutionnelles de 1875 ;

- révision formelle d'un texte : souple (Chartes de 1814 et 1830 n'imposant aucune règle de modification ; recours à une loi ordinaire) ou rigide (procédures spécifiques ; trois législatures pour réviser la Constitution de 1791 -> abrogation de l'ensemble au bout d'un an) ;

- par le peuple ou par une assemblée nouvellement élue (Belgique) ou spéciale (réunion des Chambres en Congrès - art 89 C)

- il peut être prévu l'interdiction de révision : loi fondamentale allemande (interdiction de remettre en cause la forme fédérale), Constitution américaine (interdiction de porter atteinte à l'égale représentation des Etats membres de l'Union au Sénat), en France (depuis 1884) et en Italie, interdiction de porter atteinte à la forme républicaine du gouvernement ; en France, interdiction de procéder à une révision en cas d'occupation du territoire.

17

Les éléments constitutifs de l'Etat de droit

1) La protection des citoyens contre l'arbitraire et l'affirmation d'un droit de l'exécution des lois ou de l'organisation de l'Etat.

 

2) L'affirmation des déclarations des droits (difficile en France du fait de l'accumulation des déclarations pendant un siècle, alors que les lois constitutionnelles de 1875, appelées à rester en vigueur 65 ans, n'en ont pas comportées). 

3) Le contrôle de constitutionnalité : d'abord pour les actes administratifs, sous une forme juridictionnelle ; puis pour les lois (contrôle politique dans les Constitutions impériales de l'An VIII ou de 1852 ou juridictionnel ; par voie d'exception aux Etats-Unis, ou suivant le modèle européen ).

 

4) Le contrôle de conventionnalité : traités de l'UE, Conv EDH, conventions de droit du travail. 

18

Le contrôle de constitutionnalité en Europe

Apparu en Autriche (Constitution de 1920). 

Politisation du recrutement :

- juges allemands (16) élus par moitié par chacune des Chambres à la majorité des 2/3 ;

- juges belges nommés par le roi sur une liste établie par le Sénat à la majorité des deux tiers ;

- juges autrichiens nommés par le Parlement et le gouvernement.

 

En contrepartie, obligation d'une formation juridique, sauf France. 

 

Seule l'Irlande a repris le modèle américain de contrôle de constitutionnalité confié au juge ordinaire.

 

Le contrôle peut être a priori ou a posteriori, concret ou abstrait. 

19

Apport de la Constitution des Etats-Unis au constitutionnalisme moderne

17 septembre 1787

Invention :

- de la forme de l'Etat fédéral ;

- de la séparation des pouvoirs ;

- d'une souveraineté du peuple dont émane tout pouvoir. 

20

Guerre d’indépendance des colonies anglaises

Eclate en 1775, s'achève par la reconnaissance de l'émancipation des 13 Etats par l'Angleterre par les traités de Paris et de Versailles en 1783. 

 

Une Confédération a été établie dès 1777, mais ratifiée seulement 1781. Inefficace, une convention constitutionnelle se réunit à Philadephie en mai 1787 pour élaborer une "Constitution fédérale". 

21

La représentation des citoyens aux US dans la Constitution initiale

Compromis des 3/5e : cinq esclaves correspondent trois citoyens dans le calcul démographique des sièges de la Chambre représentant la population.

Ce compromis permettra de faire aboutir les négociations le 17 septembre 1787. Il restera en vigueur jusqu'au XIVe amendement, adopté à la fin de la guerre de Sécession. 

22

Les trois principes de la conception américaine de l’Etat libéral

La séparation des pouvoirs.

Le fédéralisme.

La protection des droits individuels.

23

La séparation des pouvoirs

La séparation des pouvoirs

- checks and balances entre les différents pouvoirs : politique et judiciaire, exécutif et législatif, fédéral et des Etats, etc. ;

- sept articles dans la Constitution, traitant des différents organes fédéraux et des compétences attribuées ou interdites ; texte bref et technique laissant place à l'interprétation par les organes politiques et judiciaires. 

24

Le fédéralisme aux US

Un congrès bicaméral : la Chambre des représentants (435 membres) élue pour deux ans et un Sénat (2 membres par Etat, soit 100 membres) élu pour six ans et renouvelé par tiers, en même temps que les élections des représentants.

25

La protection des droits individuels dans la Constitution américaine

Bill of Rights : 10 amendements votés dès 1789 :

- libertés religieuse, de parole, de presse (1er am.) ;

- de porter des armes (2e am.) ;

- interdiction du cantonnement arbitraire des soldats chez l'habitant en temps de paix (3e am) ;

- interdiction de perquisition ou saisie arbitraire (4e am.) ; 

- due process of law (5e am.) ;

- droit à un avocat et d'être jugé rapidement (6e am.) ;

- jury pour les affaires civiles importantes (7e am.) ;

- interdiction des amendes et des peines cruelles ou inhabituelles (8e am.) ;

- les droits des citoyens énumérés par les amendements ne sont pas limitatifs (9e am.) ;

- les pouvoirs qui ne sont pas expressément attribués au pouvoir fédéral appartiennent aux Etats ou au peuple (10e am.).

 

Après la fin de la Guerre de Sécession :

- 13e am (1865) : abolition de l'esclavage ;

- 14e am (1868) : extension du due process of law à tous les citoyens ;

- 15e am (1870) : droit de vote aux anciens esclaves. 

 

Le 19e amendement (1920) étend le droit de vote aux femmes.

Le 26e (1971) abaisse la majorité électorale à 18 ans.

26

Les amendements relatifs aux institutions américaines

12e am (1804) : élection séparée du Vice-Pdt.

 

17e am (1913) : élections des sénateurs au suffrage universel (auparavant élus par les législatures de chaque Etat).

 

20e am (1933) : déplace la date de l’entrée en fonction du pdt nouvellement élu.

 

22e (1951) : interdit au président d’être réélu plus d’une fois.

 

25e am (1967) : suppléance du Pdt en cas d’empêchement et remplacement du VP.

 

27e am (1992) : indemnité des membres du Congrès s’applique à la législature suivante.

 

27

Amendements divers

16e am (1913) : introduction de l'IR.

18e am (1919) : prohibition de l'alcool.

21e am (1933) : abrogation du 18e amendement. 

28

La guerre de Sécession

Rien n'est prévu dans la Constitution en matière de Sécession.

Se pose la question du droit à l'esclavage dans les nouveaux Etats de l'Ouest. 

L'élection du candidat républicain Abraham Lincoln, hostile à l'esclavage, en 1860, entraîne la sécession de la Caroline du Sud en décembre, suivie de dix autres qui vont créer les Etats confédérés d'Amérique -> guerre civile, 600 000 morts, qui s'achève le 9 avril 1865 par la capitulation du Sud. 

Installation durable du fédéralisme, renforcé par le New deal rooseveltien, l'économie de guerre des années 1940-45 et le Welfare State des années 1950-60. 

29

Evolution de l’équilibre des pouvoirs aux US

Wilson parlera de régime congressuel, le Congrès étant le pouvoir moteur à la fin du XIXe.

 

« gouvernement des juges » lorsque la Cour suprême affirme son autorité face aux présidents progressistes durant le 1er 1/3 du XXe.

 

Après la 2GM, affirmation du leadership présidentiel contesté depuis le Watergate et la démission forcée du Pdt Nixon en 1973. 

30

Caractéristiques de la vie politique américaine

Elections américaines :

- présidentielles, rarement plus de 50% de participation

- Congrès, 30%.

 

Pratiques discriminatoires (tests de lecture) interdites par le Congrès par le Voting Rights Act de 1965.

Exigences de pièce d'identité se multiplient  (31 Etats aux élections de mi-mandat de 2014) à la suite des fraudes lors de l'élection présidentielle de 2000, validées par la Cour suprême dans sa décision Crawford v. Marion County Elections Board de 2008. 

31

Compétence des Etats

Limitées dès 1787 : pas de pouvoir en matière commerciale et monétaire, diplomatie, défense.

Peuvent :

- lever l'impôt (IR, IS, taxes) pour financer les politiques d'éducation, de police, d'aide sociale ou d'équipement ;

- fixer le statut des personnes et de l'électorat, droit pénal, droit bancaire et des assurances. 

A travers sa jurisprudence du contrôle de constitutionnalité des lois, la Cour suprême a contribué à asseoir la suprématie du droit fédéral (1819, Mac Culloch v. Maryland : théorie des pouvoirs implicites, la Constitution attribue à la fédération le plein exercice des pouvoirs qu'elle ne lui interdit pas). Après avoir figé sa jurisprudence (1865-1937), elle renoue avec l'activisme fédéraliste :

- 1954, Brown v. Bord of Education of Tokapa : interdiction de la discrimination raciale en matière scolaire ;

- 1962, Baker v. Carr : interdiction de la discrimination raciale en matière électorale.

Le développement massif des aides fédérales aux Etats fédérés a conduit de facto au passage d'un fédéralisme dualiste à un fédéralisme coopératif. 

32

Les Constitutions des Etats fédérés

Chacun des 50 Etats dispose d'une Constitution, fréquemment amendée (32 Etats en ont changé au moins une fois) et assortie d'une déclaration des droits. 

En 2014, 31 gouverneurs républicains, 18 démocrates et un indépendant (élus pour 2 à 4 ans). 

Dans 49 Etats, référendum législatif. 

Dans 24 Etats, des lois et amendement peuvent être introduits par pétition populaire et faire l'objet d'un vote populaire sans saisine du parlement de l'Etat. Un contrôle juridictionnel est possible : les tribunaux d'Etat interdisent les référendums violant la Constitution fédérale ou soulevant des problèmes nationaux ne pouvant être résolus localement.

18 Etats permettent le recall,en 2003 en Californie pour remplacer le démocrate Gray Davis par le Républicain Arnold Schwarzenegger. 

 

3000 comtés et 20 000 municipalités, au sein desquels seront élus l’officier de police (sheriff), le médecin légiste (coroner), le notaire et officier d’état civil (clerk), etc. 

33

Le congrès américain : statut

435 membres à la Chambre des représentants (citoyenneté > 7 ans, âge > 25 ans, résidence dans l'Etat). Election pour 2 ans.

2 sénateurs par Etat soit une centaine, selon le même mode de scrutin que les représentants. Election pour 6 ans, renouvellement du Sénat par tiers. 

Chaque chambre est juge de l'élection de ses membres (éligibilité et résultats). 

Les fonctionnaires sont inéligibles et le cumul des mandats interdit. 

Indemnités confortables et progression alignée sur celle des fonctionnaires fédéraux. Assistance d'équipes de conseil et de secrétariat sans équivalent. 

34

Le Congrès américain : organisation

Session annuelle courte : du 3 janvier au 31 juillet. 

Absence de discipline partisane, individualisme -> difficulté de l'exécutif pour faire passer ses projets, voire des autorités parlementaires pour organiser débats et procédures. 

 

Autorité du Speaker à la Chambre des représentants : pouvoirs d'organisation du travail parlementaire, tout en prenant parti.

Le pdt de droit du Sénat est le VP ; l'autorité principale est le leader de la majorité.

25 commissions à la Chambre des Représentants et 16 au Sénat (60 sous-commissions). 

Le travail en séance :

- est tributaire de l'issue du travail des commissions ;

- peut être bloqué par la pratique de l'obstruction (filibustering) -> une majorité des 3/5e au Sénat) est nécessaire pour surmonter l'obstruction individuelle (sauf pour la confirmation des nominations autres que celles à la Cour suprême depuis une réforme sur ce point en 2013). 

 

35

Le Congrès américain : compétences

Pouvoir fiscal, législatif et budgétaire fédéral.

Pouvoirs de nomination et d'empêchement.

Pouvoirs diplomatiques.

Pouvoir électoral.

36

Pouvoir fiscal, législatif et budgétaire fédéral du Congrès américain

- l'initiative en matière fiscale appartient à la Chambre des représentants ;

- élaboration des propositions de lois par un membre du Congrès, l'administration présidentielle ou une agence fédérale mais formellement déposées par un membre du Congrès -> examen en commission (10% des propositions y survivent) -> transmission à la seconde chambre pour une procédure identique ; en cas de désaccord entre les deux Chambres, commission mixte ;

- pouvoir du Congrès redevenu décisif en matière budgétaire ; en cas de désaccord entre les deux assemblées, rend parfois impossible le vote du budget fédéral avant le début de la nouvelle année fiscale (1er octobre), ce qui entraîne l'arrêt des activités gouvernementales fédérales (shutdown, 18 fois depuis 1976).

37

Pouvoirs de nomination et d'empêchement du Congrès américain

- contrôle des nominations essentiellement par le Sénat, à propos de 60 000 postes, y compris membres du gouvernement, ambassadeurs, hauts fonctionnaires, juges fédéraux ;

- procédure d'impeachment : Pdt, VP, fonctionnaires fédéraux peuvent être empêchés pour "trahison, corruption, crime contre la chose publique ou délit grave".

38

Pouvoirs diplomatiques du Congrès américain

- déclaration de guerre, pouvoir devenu obsolète -> War powers Act de 1973 qui impose l'accord préalable du Congrès avant d'engager des troupes américaines dans un conflit au-delà de 60 jours ;

- les traités doivent être ratifiés par le Sénat à la majorité des 2/3 ; majorité devenue infranchissable (Traité de Versailles en 1920) -> pratique des accords en forme simplifiée (executive agreements).

39

Pouvoir électoral du Congrès américain

- si aucun candidat n'obtient la majorité des grands électeurs, le Chambre des représentants choisit le président entre les trois candidats arrivés en tête (vote à une voix par Etat) ; en 1825 pour élire le président John Quincy Adams ;

- le Sénat confirme la nomination du nouveau VP en cas de vacance de la vice-présidence (en 1973 avec Gérarld Ford et Nelson Rockfeller en 1974).

40

Statut du président des Etats-Unis d'Amérique

Naissance en tant que citoyen des Etats-Unis, résidence > 14 ans, âge > 35 ans. 

Elu pour 4 ans au scrutin majoritaire à un tour et rééligible une seule fois (XXIIe amendement de 1951). "Ticket électoral" avec un VP, qui ne doit pas résider dans le même Etat que le candidat à la présidence. 

 

Pour choisir les candidats de chaque parti :

- caucus : réunion des seuls militants du parti, dans 1/4 des Etats ;

- primaires fermées : électeurs se déclarant officiellement supporteurs du parti, dans la grande majorité des Etats ;

- primaires ouvertes : autrefois en Californie, Alaska et Washington, interdites par la Cour suprême (California Democratic Party v. Jones, 2000). 

 

Les délégués sont remportés par Etat chez les Républicains, à la proportionnelle chez les démocrates. 

 

Incidence des candidats tiers : 18,9% des voix à Ross Perot en 1992, 2,73% pour l'écologiste Ralph Nader en 2000. 

41

Le financement des campagnes électorales présidentielles aux Etats-Unis

Federal election campaign act de 1971 introduit un financement public conditionnel. Révisé en 2002 par la loi Mac Cain-Feingold qui interdit les financements par des personnes morales, mais l'arrêt de la Cour suprême Citizens United v. Federal Electoral Commission a invalidé cette disposition au nom de la liberté d'epxression.

 

Les dons des personnes physiques sont plafonnés à 2300 dollars, mais sans limitepour les corporations qui peuvent alimenter sans limite des "super-pac" (political action committee).

En 2004, 366 M$ pour Bush, 322M$ pour John Kerry.

En 2012, 932 M$ pour Obama, 1Mds 28 M $ pour Mitt Romney.  

42

Les organes de l'exécutif américain

Le cabinet, constitué par les ministres dirigeant les 15 départements : affaires étrangères, agriculture, commerce, défense, éducation, santé, justice (attorney General), etc. Ils sont constamment révocable. Il n'est pas un organe collégial et n'a pas d'existence constitutionnelle. Il est rarement convoqué dans son ensemble.

 

Le White House Staff est composé des collaborateurs personnels du président. Près de 500 collaborateurs sous l'autorité du Chief of Staff

 

L'Executive office of the President, composé d'organismes rattachés directement à la présidence et qui sont des organes d'aide à la décision politique. 

43

Les pouvoirs présidentiels

Pouvoir réglementaire :

- limité à l'exécution des lois, la Constitution et la Cour suprême (1952, Youngstown Sheet & Tube C. vs. Sawyer) interdisant la législation déléguée ;

- pratique des déclarations à la signature : interprétations voire critiques des lois votées par le Congrès ;

- le Pdt est le chef de l'administration fédérale et détient, sous réserve de l'approbation du Sénat -> pratique des dépouilles (spoil system), limitée aux emplois supérieurs (7000) depuis une loi de 1978. 

 

Chef de la diplomatie et commandant des forces armées.

 

Droit de grâce fédéral.

Pouvoir législatif :

- droit de veto votée par le Congrès (F. Roosevelt l'a utilisé 635 fois en 12 ans ;

pocket veto : le pdt ne promulgue pas au moment où la session parlementaire s'achève, empêchant le Congrès de répliquer et le contraignant à reprendre l'ensemble de la procédure législative à la session suivante ;

- indiscipline des parlementaires : absence de "majorité présidentielle" mais possibilité pour le président de négocier au coup par coup des majorités.

 

Irresponsabilité politique devant les Chambres, sauf procédure de l'impeachment (pénale, mais réapparition régulière de tentatives d'introduire une responsabilité politique). Privilège de l'exécutif contre l'immixtion du juge dans les dossiers couverts par le secret militaire, diplomatique ou de sécurité nationale. Privilège reconnu mais limité par la Cour suprême (1974, United States v. Nixon). 

44

Le système judiciaire américain

Reconnaissance d'un "pouvoir judiciaire" par la Constitution, les Constituants prenant leurs distances avec les théories de la séparation des pouvoirs qui le niaient (Locke, Montesquieu). 

Chaque Etat fédéré a son propre système judiciaire, des juges de paix à la Cour suprême de l'Etat

Au niveau fédéral, la hiérarchie judiciaire établie par le Congrès comprend les 94 cours de district.

La nomination des juge est caractérisée par l'influence des institutions politiques. Elus dans la majorité des Etats (proposés par les partis à la suite de caucus ou primaires) ou nommés par le gouverneur. Au niveau fédéral nommés par le président après approvation du Sénat. 

45

La Cour suprême américaine

9 juges inamovibles nommés à vie par le Pdt des Etats-Unis après approbation du Sénat. 

Le pdt de la Cour, le Chief Justice, est le second personnage de l'Etat fédéral. 

Compétente dans les matières énumérées par la Constitution, en premier ressort (litiges concernant les représentants d'Etats étrangers ou dans lesquels un Etat fédéré est partie) ou en appel lorsque le droit fédéral est en jeu. 

7000 affaires soumises par an, la CS n'en retenant qu'1%. Elle prononce une décision de principe dont la mise en oeuvre relèvera des juridictions inférieures. 

Les décisions sont motivées (faits, points de droit en jeu, motifs de sa mise en oeuvre). Les décisions unanimes sont appelées décisions per curiam. En cas de décision à la majorité, certains juges de la majorité peuvent faire connaître leur concurring opinion, ainsi que les juges opposés leur dissenting opinion

Plusieurs phases dans son influence :

Chief Justice Marshall : affirmation de son autorité via le contrôle de constitutionnalité des lois (1803, Marbury v. Madison) ;

- puis question de la répartition des compétences entre Etat fédéral et Etats membres, attribuant la compétence pour la la libre-circulation et le marché unique à l'Etat fédéral tout en préservant les droits des Etats ;

- à partir des années 1850, opposition au Congrès (1857, Dred Scott : refus de reconnaître au Congrès le droit d'abolir l'esclavage dans les territoires libres au nom du droit de propriété du maître sur l'esclave) et au Pdt (années 1930 : opposition à la législation sociale, notamment interdisant le travail des enfants, au nom d'une conception intransigeante du droit de propriété) ;

- dans les années 1950, dvt d'une jurisprudence progressiste : 1954, Brown v. Education of Topeka : interdiction de la discrimination raciale dans les écoles ; suivi d'une série d'arrêts en matière de droits de la personne et de droits politiques ;

- positions moins libérales depuis.

Difficile de parler de gouvernement des juges. Pas d'atteinte à l'équilibre des pouvoirs qui est le trait essentiel des institutions américaines. En outre, la modification de la Constitution permet de renverser la jurisprudence de la Cour (16e amendement en 1913, sur l'IR, pour briser l'opposition de la Cour). 

46

Naissance du parlementarisme anglais

1215 : Magna Carta. Aucun impôt ne pourra être levé sans le consentement de la Curia major, conseil regroupant les représentants de la noblesse et du haut clergé, puis des villes. 

A partir de 1332, bourgeois et nobles se réunissent séparément : Chambre des Communes et Chambre des Lords. Le speaker, porte-parole des Communes auprès du monarque, apparaît en 1376. C'est aussi au cours du XIVe qu'apparaît la procédure d'impeachment

Jusqu'au XVIIe, convoquées brièvement pour la levée des impôts, précédées d'élections. 

47

L'évolution des institutions anglaises au XVIIe

Conflit entre Charles Ier et les communes à partir de 1640 -> exécution de Charles Ier en 1649 -> dictature de Cromwell jusqu'en 1658. 

L'armée rappelle ensuite les Chambres et restaure la monarchie, qui doit accepter de partager ses pouvoirs (1660). 

1628 : Pétition des droits

1679 : Habeas Corpus

1689 : Bill of Rights

1701 : Act of Settlement (réserve la succession de la Couronne protestante à la famille protestante de Hanovre et confirme les trois textes précédents). 

Le roi perd ses droits de veto, d'édicter des ordonnances sans l'accord des Chambres ou de gracier les ministres frappés par l'impeachment

48

L'évolution de la responsabilité de l'exécutif dans les institutions anglaises

Au début du XVIIIe, les ministres sont responsables devant le seul monarque ; la monarchie limitée et la séparation des pouvoirs sont théorisées par Montesquieu. 

L'accession au pouvoir de la maison de Hanovre renforce l'autonomie du ministère : le premiers monarques ne parlent pas anglais et ne participent pas régulièrement au Conseil. 

Le contreseing ministériel (au départ pratique purement formelle) va traduire l'autonomie des ministres par rapport au monarque et la responsabilité de l'impeachment évoluer vers d'une responsabilité pénale vers une responsabilité politique individuelle (Walpole en 1742) puis collective (cabinet North en 1782). 

Apogée du parlementarisme dualiste au début XIXe (double responsabilité devant le roi et les Chambres). 

Après le Reform Act de 1832, qui élargit le cens (800 000 électeurs) et combat la corruption en supprimant les bourgs pourris, renforce la légitimité de la Chambre basse face à la Chambre des Lords. Le roi ne peut plus jouer des divisions. L'échec de la dissolution royale de 1834 consacre l'effacement de la monarchie.

En 1911, le Parliament Act supprime le droit d'amendement des Lords en matière financière et réduit leur droit de veto législatif à deux ans (1949 : un an). 

Le régime parlementaire devient alors moniste.

49

Le constitutionnalisme britannique

Spécificités :

- la common law est fondée sur le droit coutumier et le droit consolidé des décisions judiciaires ;

- législation élaborée par le Parlement.

 

Le Parlement étant l'organe détenteur de la souveraineté politique, l'émergence d'un pouvoir juridique supérieur est impossible (constitution). Les règles constituantes sont des conventions politiques consolidées entre les acteurs politiques du Parlement. 

50

Le poids des partis dans les institutions anglaises

- scrutin majoritaire uninominal à un tour, en vigueur depuis les origines médiévales du parlementarisme : empêche l'émergence de nouvelles formations et consolide un bipartisme rigide.

Les libéraux (influence de Gladstone) et les conservateurs (Disraeli) alternent au pouvoir jusqu'au début du XIXe. 

Emergence du parti travailliste : tripartisme dans les années d'entre-deux guerres, qui s'achève par l'éclatement des libéraux (l'aile droit fusionne avec les conservateurs). 

Après la 2GM, le bipartisme conservateurs/travaillistes s'impose.

51

Les trois grandes phases de l’installation du parlementarisme français

- domination de la représentation parlementaire, en réaction à la souveraineté royale de l’Ancien Régime (1789-99) ;

- dictature de l’exécutif qui coïncide avec l’enracinement des institutions révolutionnaires (1799-1815) ;

- émergence difficile du parlementarisme dualiste (1815-1877). 

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Les limitations du pouvoir royal avant la convocation des Etats généraux

Réunion des Etats généraux le 5 mai 1789 à Versailles.

 

La souveraineté absolue du roi lui confère la fonction législative (Bodin, Les Six Livres de la République, 1576). 

Les lois fondamentales du Royaume concernent surtout la succession et l'inaliénabilité du Royaume.

Les Parlements locaux possèdent des pouvoirs judiciaires.

Les Etats généraux sont provisoires, consultatifs et rarement convoqués (dix fois entre 1302 et 1484, les derniers tenus avant 1789 remontent à 1614). 

53

Des Etats généraux à l'assemblée constituante

Le clergé compte 130 000 membres en 1789, la noblesse 400 000 membres, le reste est au Tiers Etat.

Louis XVI convoque les Etats généraux le 24 janvier. Représentation doublée par pour le Tiers Etats (600 c/ 300 et 300).

Les cahiers de doléances envisagent l'Assemblée comme constituante, tandis qu'elle est consultative pour Louis XVI. 

Les députés du Tiers Etat se constituent en Assemblée nationale le 17 juin, en se ralliant certains représentants du clergé et de la noblesse : substitution d'un mandat représentatif au mandat impératif sur lequel ont été convoqués les députés.

27 juin : fusion des ordres. 

9 juillet : elle se proclame Constituante. 

Un comité de 30 membres a été désigné le 6 juillet 1789 (réduit à 13 le 15 septembre avec éviction des monarchistes modérés au profit de Sieyès, Talleyrand, Le Chapelier, seuls reconduits). 

Le 26 août 1789, adoption de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. 

La Constitution est adoptée le 14 septembre 1791. 

54

Quelques remarques sur la DDHC

Inspiration jusnaturaliste : proclamation de "droits naturels et imprescriptibles de l'homme" (art 1 et 2) mais confiance à la loi pour les mettre en oeuvre. 

L'art 10 introduit discrètement la reconnaissance indirecte de la liberté de culte (les protestants et les juifs peuvent être citoyens). 

La déclaration ne reconnaît pas la liberté d'association (interdite par la loi Le Chapelier du 17 juin 1791, jusqu'en 1901).

Le seul droit à être qualifié de "sacré" est le droit de propriété (art 17).

Les art 7 à 9 sont inspirés de l'Habeas corpus anglais.

Elle proclame la nécessité d'asseoir la Constitution sur la garantie des droits et la séparation des pouvoirs (art 16). La légitimité politique est enracinée dans la nation (art 3). Il ne s'agit pas de s'inspirer du système américain, la monarchie absolue étant ici visée. La conception de la loi est directement inspirée de Rousseau, présente dans tout le texte, ce qui pose la question de la hiérarchie des normes. 

55

Caractéristiques de la conception de 1791

Constitution du 3 septembre 1791

La souveraineté n'appartient ni au roi, ni au peuple (entendu comme l'addition des volontés) mais à la nation, entité collective et abstraite transcendant le peuple et le roi, à travers ses représentants qui expriment sa volonté. 

Le roi détient un droit de veto suspensif sur la loi de deux législatures (quatre ans).

Le corps législatif, assemblée unique, détient un pouvoir législatif étendu. 

La révision constitutionnelle est quasiment impossible (quatre législatures sont nécessaires pour aboutir). 

L'exécutif appartient au roi ; s'il est indépendant, il ne peut rien ajouter à la loi et se borne à l'appliquer.

Le pouvoir judiciaire est théoriquement indépendant mais participe de la fonction exécutive par la stricte application de la loi. L'assemblée interdit au juge de s'immiscer dans le domaine législatif (prohibition des arrêts de règlement) ou administratif (Loi des 16-24 août 1790). 

Le cens est peu élevé (citoyens « actifs » qui payent trois jours de travail) : légitimité de l’Assemblée > Roi. 

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Les événements présidant à l'introduction de la République conventionnelle

Radicalisation de la représentation parlementaire.

Utilisation du veto royal contre les deux décrets (émigrés/prêtres réfractaires) en novembre 1791. 

Prise des pleins pouvoirs par le Corps législatif sous la pression de l'insurrection parisienne le 10 août 1792. Une Convention est convoquée pour élaborer une nouvelle constitution. 

"Convention" par référence aux institutions américaines. Absence des nobles et du clergé, poids des clubs, suppression de la monarchie et établissement de la République le 20 septembre 1792. 

Condamnation à mort du Roi (366 députés sur 721 au scrutin public) et exécution le 21 janvier 1793. 

Le projet des girondins (Condorcet, Barère, Sieyès, Danton) est rejeté, celui des Montagnards adopté le 24 juin 1793 Constitution de l'An I

Suffrage universel masculin ; régime d'assemblée. Caractéristiques totalitaires : 

- le suffrage universel est public, les élections se faisant au scrutin ou à haute voix ;

- injonction de l'article 27 : "Que tout individu qui usurperait la souveraineté soit à l'instant mis à mort par les hommes libres". 

La constitution sera enterrée dans une arche de cèdre, en attendant son application, renvoyée à la fin de la dictature de salut public.

57

La Constitution de l’An III

Précédée d’une déclaration des droits et des devoirs moralisante.

Rétablissement d'un système censitaire, du suffrage indirect.

Parlement bicaméral : Corps législatif divisé entre le Conseil des cinq cents et le Conseil des anciens, un Directoire de 5 membres désigné par le parlement et qui a autorité sur les ministres : renouvelé par cinquième annuellement. 

Le système fonctionne mal : à partir de 1797, épurations électorales successives pour permettre aux détenteurs du pouvoir de se maintenir. Dernier coup de force : coup d'Etat militaire de Bonaparte le 9 novembre 1799 (18 Brumaire an VIII).

58

Le régime autoritaire bonapartiste

La révision de la Constitution de l'An III exigeait une procédure de neuf années, ce qui explique le coup d'Etat organisé par Siéyès.

Une proclamation des Consuls déclare en présentant la Constitution du 22 frimaire an VIII au peuple : " La Révolution est fixée aux principes qui l'ont commencée : elle est finie". 

Régime instauré :

- rétablissement du suffrage universel masculin, mais les citoyens ne votent pas (sauf deux plébiscites en 1800 et 1804) ; ils désignent un dixième d'entre eux par arrondissement pour établir des listes de confiance communale, qui désigneront un dixième pour établir des listes de confiance départementale, qui désigneront 6000 personnes pour constituer la liste de confiance nationale ;

- primauté de l'exécutif, concentré entre les mains du Premier consul devenu empereur en 1804 : désignation des fonctionnaires librement révocables, pouvoirs de crise en cas d'atteinte à la sûreté de l'Etat, initiative législative ;

- les chambres : Tribunat qui discute les lois, Corps législatif qui les vote ; les membres sont nommés par un organe auxiliaire de l'exécutif, le Sénat, coopté ;

- le Tribunat est supprimé en 1807 et le Corps législatif se réunit épisodiquement ;

- l'armée et l'administration sont remodelées dans le sens d'une centralisation absolue. 

59

La Restauration

Promulgation de la Charte constitutionnelle par Louis XVIII le 4 juin 1814. 

La défaite de Napoléon le 18 juin 1815 consolide le régime légitimiste.

Octroi par le souverain = souveraineté royale (≠ nationale) :

- initiative législative et droit de veto absolu ;

- les Chambres : chambre haute (les pairs) et la Chambre basse convoquée et dissoute par le Roi (6 dissolutions : instabilité malgré un cens étroit) ; pouvoir surtout financier ;

- apparition de la responsabilité politique : cabinet Richelieu désavoué par la Chambre des députés en 1821 ; cabinet Martignac en 1829. ; le ministère Polignac minoritaire, la dissolution d'une assemblée jamais élue provoquent, avec les ordonnances du 25 juillet 1830 (six ordonnances de Saint-Cloud) une insurrection qui impose une monarchie constitutionnelle.

60

La Monarchie de Juillet 

Charte révisée d'août 1830 = contrat entre la Chambre des députés et Louis Philippe Ier :

- "roi des Français" : la souveraineté redevient nationale ;

- perte du droit de véto ;

- partage de l'initiative législative ;

- abaissement du cens électoral : 89 000 électeurs en 1830 à 240 000 en 1848 = légitimité accrue ;

- interpellation assortie par un OJ motivé (défiance) ; question de confiance (chute de cinq ministères) ;

- dissolution : 6 fois, mais dans l'esprit parlementaire de recherche d'une majorité de gouvernement.

Corruption et division endémique du personnel politique -> chute du régime lors des journées rébolutionnaires de février 1848, mais goût du parlementarisme.

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Seconde République

Proclamation de la République.

Suffrage universel masculin.

Abolition définitive de l'esclavage (supprimé en 1794 et rétabli en 1802).

Face à une assemblée unique et pléthorique de 750 membres dominée par les conservateurs, républicains et royalistes, l'exécutif est confié à un président de la République, élu par le peuple pour quatre ans mais non rééligible immédiatement. 

Séparation des pouvoirs : le PdR ne peut diriger les armées ni sortir du territoire sans l'autorisation de l'assemblée ; mais sa légitimité démocratique permet à Louis-Napoléon d'obtenir en 1851 la révision de la Constitution pour pouvoir se représenter. Le coup d'Etat du 2 décembre 1851 dissout l'Assemblée, écrase la résistance républicaine avant un plébiscite. 

62

Second Empire

Promulgation d'une nouvelle Constitution  en janvier 1852, avant d'êre révisée en novembre par un sénatus-consulte rétablissant l'Empire :

- le chef de l'Etat est la source de tous les pouvoirs : exécutif, législatif (monopole initiative des lois, constituant, veto) ; il contrôle le Conseil d'Etat, le Sénat et les ministres ;

- le Corps législatif connaît des sessions de trois mois ; pas de responsabilité ministérielle devant lui ; les élus deviennent cependant les "députés" et s'instaure le scrutin uninominal majoritaire à deux tours. 

Réformes :

- 1860 : restauration du contrôle parlementaire ; adresse (questions orales suivies de réponses ministérielles). 

- 1867 : le Sénat devient une deuxième chambre, prenant part au processus législatif ; le corps législatif se voit accorder l'interpellation, dépourvue de sanction ;

- 1869 : renforcement des pouvoirs du Corps législatif : initiative législative et droit d'amendement, autonomie d'organisation (règlement intérieur, présidence), veto du Sénat ;

- janvier 1870 : le ministère Emile Ollivier est pourla première fois investi de la double confiance de l'Empereur et du Corps législatif ;

- le sénatus-consulte du 20 avril 1870 voté par le Sénat et ratifié par les électeurs instaure un véritable régime parlementaire dualiste : pouvoir constituant est l'attribut du peuple, le bicaméralisme égalitaire est établie, responsabilité ministérielle devant le parlement et devant le chef de l'Etat

63

Lois constitutionnelles de 1875

Armistice du 28 janvier 1871 prévoit l'élection d'une assemblée décidant de la paix.

Election en février au suffrage universel masculin sur scrutin de liste départemental, victoire des monarchistes (400/675) divisés.

La République proclamée le 4 septembre 1870 par le gouvernement provisoire, est maintenue par la loi Rivet du 31 août 1871 qui donne à Thiers le titre de "président de la République". 

Démission de Thiers le 24 mai 1873.

Loi du 30 novembre 1873 fixant la durée du mandat présidentiel à sept ans, en attendant que le Comte de Chambord disparaisse. 

Amendement Wallon du 30 janvier 1875 : pérennise le titre de PdR donné au chef de l'Etat.

Trois lois constitutionnelles :

- LC du 24 février 1875 sur l'organisation du Sénat ;

- LC du 25 février 1875 sur l'organisation des pouvoirs publics ;

- LC du 16 juillet 1875 sur les rapports des pouvoirs publics. 

Compromis qui va durer 65 ans :

- lois brèves, sans déclaration de droit ou de préambule -> importance de la coutume constitutionnelle ;

- parlementarisme dualiste : les ministres sont solidairement responsables devant les Chambressénateurs élus pour neuf ans par des grands électeurs (essentiellement maires des communes rurales), sauf 75/225 qui sont nommés à vie par l'AN monarchiste de 1871 ; 

- chef de l'Etat non élu au suffrage universel, mais irresponsable, ses actes sont contresignés ; préside le CdM, dispose du pouvoir réglementaire, de la force armée, de la nomination aux emplois civils et militaires ; responsable de la diplomatie.

 

Avec la Constitution Grévy (J. Grévy succède à Mac-Mahon) du 6 février 1879, le PdR renonce à exercer ses pouvoirs constitutionnels.  -> victoire après quatre-vingt dix ans des tenants du régime représentatif et parlementaire.

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La diffusion du parlementarisme en Europe

Première vague de 1815 à 1870 : constitutions en Suède (1809), Norvège (1814), Belgique (1831), Grèce (1844), Pays-Bas (1848), Danemark (1866), Luxembourg (1866). 

Régime dualiste dans l'Allemagne unifiée en 1871, jusqu'en 1918 (révision reconnaissant la responsabilité du Chancelier devant le Reichstag).

Deuxième vague après la 1GM : introduction générale du suffrage universel masculin -> affaiblissement des chambres hautes.

Nombreuses constitutions (Allemagne : Constitution de Weimar, Autriche-Hongrie, Russie).

Troisième vague après l'effondrement des régimes totalitaires :

- en Europe occidentale après 1945 ;

- en Europe du Sud (Espagne, Grèce, Portugal) dans les années 1970 ;

- en Europe de l'Est dans les années 1990.

La référence n'est plus alors seulement le parlementarisme, mais la démocratie : droits de l'homme, pluralisme politique, contrôle des pouvirs de crise = instauration de régimes de libertés publiques.  

 

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Le parlementarisme moniste en Europe

Sont des monarchies :

le Royaume-Uni, la Belgique, les Pays-Bas, le Luxembourg, le Danemark, la Suède, la Norvège et l'Espagne (rétablie un an avant la mort de Franco, en 1974).

Irresponsabilité des monarques, souvent titulaires constitutionnels de pouvoirs importants (nomination/révocation des ministres, nominations aux emplois civils et militaires, dissolution) mais dont l'exercice est dépendant du contreseing ministériel, donc du gouvernement. 

L'Italie depuis 1945 (abandon de la monarchie par référendum) et la Grèce depuis 1974 (idem) sont des républiques. 

Les chefs d'Etat républicains sont dans une situation similaire lorsque leur désignation est le fait du Parlement (Grèce), élargi aux représentants des CT (Italie), ou assemblée ad hoc (Allemagne : Chambre basse et délégués des parlements régionaux). 

Ils sont toutefois les symboles de l'unité nationale et parfois des régulateurs de la vie politique (magistrature d'influence en Italie par exemple). 

66

Le parlementarisme avec statut renforcé du chef de l'Etat

Inspiré de la Constitution de Weimar : Autriche, Finlande, France, Irlande, Islande, Portugal -> élection au suffrage universel du chef de l'Etat. 

Dans ces pays, en pratique, seule la France a gardé une effectivité des pouvoirs présidentiels :

- en Irlande et en Islande, le PdR ne détient aucun pouvoir propre ;

- en Autriche, le président dispose de prérogatives importantes mais est neutralisé par le fait que les leaders des partis sont plutôt candidats à la chancellerie ;

- des révisions constitutionnelles en Finlande (1995) et au Portugal (1982) ont affaibli le pouvoir présidentiel. 

 

Dans les Etats d'Europe orientale, les pouvoirs présidentiels sont hypertrophiés. Par exemple, en Russie, la Constitution de 1993 instaure un régime parlementaire dualiste avec des pouvoirs considérables entre les mains du pdt de la Fédération russe :

- élection pour 6 ans (depuis 2012) ;

- cumul des pouvoirs du pdt américain (diplomatie, défense, nomination et révocationd es ministres et hauts fonctionnaires, des juges, droit de veto législatif) et français (dissolution, référendum, pouvoirs de crise) ;

- parenthèse entre 2008 et 2012 où Medvedev a exercé la présidence, Poutine la fonction de PM en détenant provisoirement des pouvoirs extrêmement étendus. 

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Le bicamérisme en Europe

En Italie, seul Etat unitaire conservant un bicamérisme égalitaire (seule différence, électeurs > 25 ans ; Sénateurs > 40 ans) : échec des référendums de 2005 et de 2015.

Dans les autres Etats, la chambre haute ne joue un rôle important que si elle représente les CT. Elle prend des formes variables :

- en Allemagne, Bundesrat : Länder, formé de délégués des exécutifs régionaux selon une pondération proportionnelle à leur population ; ils votent en bloc selon le mandat impératif (instructions) du gouvernement du Land ; pour les lois "d'approbation", un vote du Bundesrat peut être surmonté à majorité égale par le Bundestag ;

- le Bundesrat autrichien a un pouvoir plus limité : ne dispose que d'un veto suspensif de huit semaines sur des textes à contenu fiscal ou financier, le fédéralisme autrichien a peu de consistance ;

- au Royaume-Uni, la Chambre des lords est restée une chambre aristocratique, son rôle est devenu symbolique et son effectif en pleine recomposition ; le House of Lords Act de 1999 a ramené de 800 à 92 le nombre de pairs héréditaires ; s'y ajoutent 561 pairs à vie nommés par le PM et les 26 lords spirituels ; le Parliament Act a limité à un an son droit de veto, de toute façon inutilisé. 

Dans tous les autres Etats d'Europe occidentale, monocamérisme :

- suppression de la Chambre haute en Norvège, Finlande, Islande, Danemark et Suède ;

- institution directe du monocamérisme en Grèce et au Portugal. 

Dans les Etats d'Europe centrale et orientale, seules la Russie, la Biélorussie, la Pologne, la Croatie, la Slovénie, la République tchèque et la Roumanie pratiquenet le bicamérisme.

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Le statut des parlementaires en Europe

Assez proche :

- immunités : irresponsabilité (activités parlementaires), parfois inviolabilité (poursuites pour des faits extérieurs au parlement) ;

- incompatibilités : démission de la fonction publique (sauf statut spécial en Allemagne, Autriche, France) ; non-cumul des mandats électifs ; incompatibilité entre les fonctions ministérielles en France, Belgique, Suède, Norvège, Luxembourg, Pays-Bas), mais cumul autorisé ailleurs, voire imposé (Royaume-Uni, Irlande) ;

- indemnités : rémunération assurant au parlementaire son indépendance.

 

69

Durée du mandat parlementaire en Europe

En moyenne quatre ans pour les Chambres basses (sauf France, Italie, Irlande, Luxembourg = 5 ans).

Pour les Chambres hautes, en fonction du mode de désignation :

- 6 ans avec renouvellement par moitié en France ;

- quatre ans en Espagne et cinq en Italie du fait de l'élection au suffrage direct. 

70

Le travail parlementaire

Classiquement, principe d'indépendance : les assemblées sont maîtresses de leur règlement -> remise en cause :

- par l'intégration à la Constitution : Autriche, Espagne, France, Norvège, Pays-Bas ;

- ou à des lois organiques : Finlande, Suède

-> des dispositions essentielles et le contrôle de constitutionnalité obligatoire (France) ou facultatif (Allemagne, Autriche) de ces règlements. 

Les parlements disposent tous de l'autonomie de gestion administrative et financière. 

Le régime des sessions varie :

- session permanente en Italie ou en Allemagne ;

- session unique annuelle : Belgique, Pays-Bas, Royaume-Uni, France depuis 1995 ;

- plusieurs sessions ordinaires limitées dans le temps : Espagne, Autriche, etc. 

- sessions extraordinaires dans les deux derniers cas. 

Les commissions sont moins importantes qu'aux Etats-Unis, mais c'est là que s'effectue l'essentiel du travail législatif. Nombre variable de 8 permanentes (France) à 22 (Allemagne). 

Les groupes politiques, éléments clés de l'organisation pratique du parlement, après avoir été ignorés au long du XIXe, se sont progressivement constituts, on acquis une discipline interne et une reconnaissance officielle (règlements) : avantages matériels, partage à la proportionnelle des commissions et des temps de parole, leurs pdts fixent l'ordre du jour, sont consultés pour la constitution des gouvernements. 

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La rationalisation du parlementarisme en Europe

Domaine de la loi :

- limitation coutumière en matière économique et de politique étrangère ;

- recours aux décrets-lois faisant naître un pouvoir normatif autonome de l'exécutif.

Gestion de la procédure législative :

- fixation de l'ordre du jour : en Irlande et au R-U, appartient au PM ; organe parlementaire (pdt de l'assemblée en Espagne, Pays-Bas, Grèce) ou un organe collégial (conférence des pdts ), mais le gouvernement peut toujours intervenir pour imposer un OJ ;

- initiative législative : limitation financière draconienne en France et au R-U, en matière d'amendement usage limité au R-U et apprécié par le Gouvernement en France ;

- vote de la loi et délibérations dans certains Etats : trois lectures successives au R-U ; souvent examen en séance sur le texte adopté en commission ; la France se distingue par une présence massive du gouvernement dans les débats. 

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L'organisation de l'exécutif en Europe

Modèle du cabinet britannique : conseil privé du monarque -> structure à géométrie variable (Inner cabinet, la trentaine de ministres les plus importants sous Cameron, mais jusqu'à 120 dans le ministère complet : ministres, secrétaires d'Etat et secrétaires parlementaires).

Autorité incontestée du PM, leader du parti majoritaire, chef des services gouvernementaux et responsable de la nomination des hauts fonctionnaires, droit de dissolution et de grâce. Son pouvoir est tributaire de son ascendant sur le parti :

- démission forcée de Thatcher en 1990 ;

- David Cameron voit son autorité affaiblie par la nécessité de son alliance avec Nick Clegg. 

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La responsabilité politique

Fondement du régime parlementaire : la confiance accordée par le parlement au gouvernement responsable devant lui. Accordée lors de sa constitution (investiture) et/ou vérifiée ensuite (confiance). 

Motion de censure : initiative du parlement.

Question de confiance : initiative du Gouvernement. 

En Angleterre, la procédure est surtout interne au parti : (Thatcher en 1990 par John Major ; Tony Blair en 2007 par Gordon Brown).

Techniques de rationalisation :

- Défiance constructive (LF art 67) en Allemagne : un gouvernement ne peut être renversé que si un nouveau chancelier est désigné simultanément à la majorité absolue du Bundestag ; procédure introduite en Espagne et en Belgique ;

Fixed-term Parliaments Act adopté par la Chambre des communes en 2011 : soit terme de la législature cinq ans jour pour jour après les élections, soit dissolution anticipée dans deux cas : autodissolution à la majorité des 2/3, impossibilité d'accorder la confiance à un nouveau gouvernement au lendemain de l'adoption d'une motion de censure (/!\ : simple loi pouvant être abrogée par une loi ultérieure) ;

- exigence d'une majorité absolue pour l'adoption de la motion de censure : France, Suède, Grèce, Portugal. 

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Efficacité de la rationalisation de la responsabilité politique

Dernière motion de censure au R-U : gouvernement travailliste de James Callaghan (1979).

Dernière motion de censure en France contre le gouvernement Pompidou (1962). 

Aucune motion de censure en Allemagne ; les confiances refusées en 1982 et 2005 l'ont été par la majorité pour forcer l'organisation d'élections anticipées. 

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Eléments de démocratie directe en Europe

Référendum d'initiative populaire :

- en matière constitutionnelle : en Suisse, à l'iniative de 100 000 électeurs ; 

- en matière législative : Suisse (50 000 électeurs), Italie (référendum abrogatif :  500 000 électeurs + 5 conseils régionaux ou 1/4 de chaque assemblée ; succès car 54 référendums depuis son introduction en 1970)

 

Référendum à l'intiative des pouvoirs publics :

- en matière constitutionnelle : obligatoire pour une révision complète en Autriche, au Danemark, Espagne, Irlande ; possible pour une révision partielle en Allemagne, Autriche, France, Espagne, Italie, Suède ;

- à titre consultatif sur des matières constitutionnelles ou internationales lorsque la Constitution ne le prévoit pas : Norvège, Belgique, Grèce ;

- en matière législative, à l'initiative des parlementaires (Danemark, Irlande) ou de l'exécutif (France, Grèce, Portugal). 

Le référendum est prévu par toutes les démocraties d'Europe centrale et orientale. 

76

Le pluralisme politique

Il repose sur trois séries de principes :

- la liberté d’opinion (fin XVIIIe) et de réunion (1881) ;

- la liberté d’association (1901) et de constitution des partis politiques ;

- la liberté de vote et de candidature.

77

La libre constitution des partis

Naissent au R-U au XIXe siècle dans le cadre de la vie parlementaire ; auparavant, dispensables car les élections sont limitées à une oligarchie. 

 

La législation intervient fin XIXe :

- pour les interdire : lois antisocialistes de Bismarck ;

- pour les réglementer : cadre du droit associatif.

 

Les Constitutions les reconnaissent après la 2GM :

- rôle uniquement électoral en France ;

- obligation de respecter l’Etat de droit en Allemagne (LF).

78

Les restrictions du suffrage

Le suffrage censitaire :

- vision élitiste du vote, qui doit être réservées aux « classes disponibles », « celles où une sorte d’aisance permet aux hommes de recevoir une éducation libérale, de cultiver leur raison, enfin de s’intéresser aux affaires publiques » (Siéyès) ;

- théorie de l’électorat-fonction : l’élection n’est pas une manifestation de la souveraineté de l’ensemble des citoyens électeurs, mais une simple fonction exercée au nom de la nation ≠ besoin du suffrage universelle.

 

Restriction capacitaire :

- exigence de diplômes (Monarchie de Juillet) ;

- connaissance de l’écriture et de la lecture (en Italie avant 1913, écartant une majorité de la population). 

 

Autres restrictions :

- l’âge (25 ans en général au XIXe) ;

- le sexe ;

- la race : tests d’alphabétisation écartant la plupart des afro-américains jusqu’en 1965. 

79

Le suffrage universel

Les implications de la souveraineté populaire :

- prônée par Rousseau (Du Contrat social, 1962) : chaque citoyen détient une part égale de souveraineté ;

- implique démocratie directe ou au moins le mandat impératif pour les délégués des électeurs. 

 

Evolution :

- Constitution montagnarde de 1793 l’instaure, mais jamais appliquée ;

- SUD instaure définitivement en 1848 ;

- vote des femmes en 1906 en Finlande, en 1920 aux Etats-Unis, en 1928 au R-U (après bataille des « suffragettes »), en France en 1944. 

80

L’évolution des modes de scrutin

Le scrutin majoritaire a perduré au R-U car le passage du suffrage censitaire (pour lequel il est naturel) au suffrage universel a été progressif.

En France, maintien du scrutin majoritaire souhaité par un personnel politique composé de notables. 

 

La revendication d’un mode d’élection proportionnelle a suivi l’apparition des grands partis de militants structurant des milieux sociaux ou confessionnels. 

Elle s’imposera dans presque tous les Etats européens à partir de l’entre-deux-guerres, mais en 1958 la France y renonce pour ses principales élections (échec du retour de la proportionnelle en 1986). 

81

La formule du quotient électoral

On répartit les sièges d’après un quotient :

- naturel : suffrages exprimés/nb de sièges à pourvoir ;

- dénominateur augmenté : nb de sièges +1, +2 etc.

 

Ex : si 100 000 voix et 5 sièges, quotient à atteindre : 20 000, 16 667, 14 285, etc.

 

Les sièges non pourvus :

- ne sont pas distribués ;

- sont distribués selon la méthode des plus forts restes :  les sièges sont attribués aux listes ayant les plus forts restes de voix (favorise les petits partis) ;

- sont distribués selon la méthode de la plus forte moyenne : on rajoute un siège à chaque liste pour calculer la moyenne puis on attribue (favorise les grands partis).

82

La formule du mécanisme automatique

On attribue les sièges en fonction d’un nombre de suffrages préétabli à l’avance.

 

Sous la République de Weimar, attribution d’un siège tous les 60 000 suffrages. 

83

Les corrections à la proportionnelle

Le vote de préférence : on peut modifier l’ordre de présentation des candidats sur la liste (en vigueur en Italie de 1946 à 1992). 

 

Le panachage : il permet de choisir entre les candidats de toutes les listes (introduit en Finlande, surtout pour les élections locales). 

 

La personnalisation du choix des candidats

 

Les apparentements (en 1951 sous la IVe République) : les listes apparentées dans une circonscription peuvent s’emparer du total des sièges si leur coalition obtient plus de 50% des suffrages, la répartition étant ensuite à la proportionnelle entre ces listes. Système combattu par les oppositions, car seulement dans les départements où celles-ci étaient faibles.

 

En Italie, depuis la loi électorale de 2005 qui a rétabli le système à la proportionnelle, la liste ou coalition arrivée en tête emporte 55% des sièges à la Chambre. En 2006, le centre gauche qui n’avait que 0,1% de suffrages de plus que la droite (49,8% contre 49,7%) remporta les élections de 2006. 

 

Dans de nombreux Etats, seuil en-deça duquel un parti n’est pas représenté : 5% en France comme en Allemagne pour les scrutins à la proportionnelle. 

84

Le scrutin majoritaire

Il pose la question de l’égalité démographique entre les circonscriptions électorales :

- en Angleterre, commissions placées sous l’autorité d’un haut magistrat proposant une révision destinée à tenir compte des évolutions démographiques ; 

- en France, création par la LC de 2008 d’une commission indépendante chargée de contrôler le nombre de siège et le découpage des circonscriptions. 

 

Le scrutin majoritaire à un tour est employé au R-U (réaffirmé par 67,9% des électeurs, ayant voté oui au référendum de 20111). 

 

Le scrutin majoritaire à deux tours a été instauré sous la Ve République, avec des règles de ballottage plus strictes que sous la IIIe (seuil de 12,5% des inscrits pour accéder au second tour), ce qui conduit les partis à se coaliser dès le premier tour. 

85

Les effets des modes de scrutin

Représentation proportionnelle :

- avantage de l’équité ;

- inconvénient de la fragmentation : mais des partis bien organisés peuvent contrecarrer cette tendance (Allemagne, Portugal, Grèce, Suède, Espagne) .

 

Scrutin majoritaire :

- avantage : constitution de majorités claires, avec soit un bipartisme (un tour), soit une bipolarisation (deux tours) ;

- défauts : un parti ayant moins de voix mieux réparties peut triompher (conservateurs en 1951 au R-U) ;

- son effet n’est pas structurant (cf IIIe République) : nécessité d’autres éléments, comme le seuil de 12,5% des inscrits ou le poids structurant de l’élection présidentielle. 

86

La réglementation des élections en Europe

Financement des campagnes électorales :

- en Allemagne à partir de 1967 : financement public des campagnes électorales et autorisation du financement privé, plafonné ;

- plafond strict du financement et limitation de la durée de la campagne au R-U à partir de 1983 ;

- en France, série de scandales qui ont conduit à l’adoption de lois en 1988, 1990, 1993, 1995 qui ont limité les dépenses, introduit le mode de gestion britannique (mandataire financier), interdit le financement par les entreprises au profit du financement public et individuel.

 

La propagande électorale :

- interdiction des sondages dans la semaine qui précède le scrutin en France puis en Italie (censure par la Cour européenne des droits de l’homme) ;

- usage de la publicité politique réglementé : interdit presque partout à la télévision. 

87

La suprématie du Parlement

Modification de l’esprit des institutions de 1875 après l’échec de Mac-Mahon et la victoire des républicains en 1877. 

 

Suprématie de la loi, expression de la volonté générale. Le suffrage universel lui donne sa légitimité, rien ne peut l’entraver. 

 

Valeur relative des élections : les coalitions destinées à remporter les sièges ne sont pas celles qui gouvernent au long de la législature. 

 

Les LC ne sont pas au sommet de la hiérarchie des normes sous la IIIe, leur procédure de révision nécessite une simple variante de procédure législative. 

 

Les libertés fondamentales sont assurées par une série de loi, dont le caractère fondamental sera reconnu par le CC sous la Ve République :

:

- liberté de réunion par la loi du 30 juin 1881 ;

- liberté de la presse par la loi du 29 juillet 1881 ;

- liberté d’association professionnelle par la loi du 21 mars 1884 ;

- liberté d’association par la loi du 1er juillet 1901 ;

- loi de séparation des Eglises et de l’Etat par la loi du 9 décembre 1905.

 

Les assemblées ont la maîtrise de leur règlement : règles de responsabilité du gouvernement (interpellation), procédure législatif (OJ, amendement, contrôle des ministères).

 

Chute fréquente des cabinets sans conséquence pour leur personnel politique demeurant parlementaires et souvent reconduits. 

 

Transfert de la souveraineté national en juin 1940 sans contrôle, et sans opposition possible de titulaires de l’exécutif. La procédure de révision pragmatique prévue en 1875 permettra ce transfert par la LC du 10 juillet 1940. 

88

Les effets du bicamérisme

Conçu initialement pour contrecarrer la chambre basse.

 

Lorsque le Sénat est conquis par les républicains, changement de sens : le Sénat renversera Léon Bourgeois, créant un précédent réitéré régulièrement dans l’entre-deux-guerres : Herriot en 1925, Tardieu en 1930, Laval en 1932, Blum en 1937 et 1938. 

-> moins une puissance de la seconde Chambre, que le signe d’un affaiblissement grave de l’exécutif, ne résistant même pas à la pression des élus du suffrage indirect. 

89

Les effets du bicamérisme

Conçu initialement pour contrecarrer la chambre basse.

 

Lorsque le Sénat est conquis par les républicains, changement de sens : le Sénat renversera Léon Bourgeois, créant un précédent réitéré régulièrement dans l’entre-deux-guerres : Herriot en 1925, Tardieu en 1930, Laval en 1932, Blum en 1937 et 1938. 

-> moins une puissance de la seconde Chambre, que le signe d’un affaiblissement grave de l’exécutif, ne résistant même pas à la pression des élus du suffrage indirect. 

90

L’instabilité gouvernementale en France

72 gouvernements de 1879 à 1940. 

 

Tous les projets de réforme échoueront :

- échec de la tentative du PdR Alexandre Millerrand, d’imposer en 1924 un « cabinet présidentiel » face au Cartel des Gauches, qui l’acculera à la démission en refusant d’entrer en contact avec lui ; 

- échec de la proposition d’André Tardieu d’instaurer un scrutin majoritaire à un tour.

91

La fin de la IIIe République

Vote des pleins pouvoirs au Maréchal Pétain par la loi du 10 juillet 1940. Instauration de l’Etat français.

 

Si l’ordonnance du 9 août 1944 rétablit la légalité républicaine, le référendum du 21 octobre 1945, à 96% impose un caractère constituant à l’Assemblée élue. 

92

L’élaboration de la Constitution de la IVe République

Un régime d’assemblée (PdR aux fonctions honorifiques, cabinet sans autonomie totalement dépendant de la confiance parlementaire) est rejeté par référendum le 5 mai 1946 (53% de non). 

 

Election d’une nouvelle assemblée constituante.

 

Discours de Bayeux le 16 juin 1946.

 

Compromis entre le MRP et la Gauche dont le projet est adopté par référendum le 30 septembre 1946 (53% de oui, 37% de participation). 

93

Contenu du discours de Bayeux

Pouvoir présidentiel fort chargé du pouvoir d’Etat et de l’arbitrage entre les institutions, élu par un collège élargi.

 

Régime parlementaire rééquilibré grâce à un gouvernement qui procède du président.

 

Limitation drastique de l’influence des partis jugés responsables de la dégénérescence de la IIIe République. 

94

La Constitution de la IVe République

Préambule qui tient lieu de déclaration des droits et complète la déclaration de 1789. 

Retour à l’esprit de la IIIe République :

- bicamérisme, mais cette fois inégalitaire : le Sénat est rebaptisé Conseil de la République et son rôle n’est plus que consultatif ;

- le pouvoir exécutif est subordonné au parlement ; 

- le PdR n’exerce qu’une magistrature d’influence ;

- la motion de censure et la question de confiance exigent la majorité absolue ;

- droit de dissolution d’un usage limité : interdit durant les dix-huit premiers mois, et conditionné par deux crises (vote de défiance/motion de censure) en moins de dix-huit mois.

 

La vie politique... :

- exclusion des deux principales forces du jeu politique : les communistes et les gaullistes ;

- faiblesse et division des partis ;

-> ...va infléchir le fonctionnement des institutions vers le régime d’assemblée :

- en 1947, le gouvernement Ramadier instaure la double investiture : du pdt du Conseil, puis du gouvernement par l’Assemblée ; la pratique devient coutumière ;

- les règles relatives à la responsabilité politique ne sont pas appliquées : instabilité, tandis que le personnel gouvernemental reste en place.

 

La révision du 7 décembre 1954 rétablit un bicamérisme égalitaire et ramène l’investiture à celle du seul gouvernement, à la majroité simple. 

Le régime va vivre d’expédients :

- manipulations électorales (loi électorale de 1951 sur les apparentements) ;

- transfert du pouvoir législatif à l’exécutif, malgré l’interdiction constitutionnelle de le déléguer, par la loi André Marie de 1948.

95

Constitution Grévy

Le 6 février 1879 :

« Soumis avec sincérité à la grande loi du régime parlementaire, je n’entrerai jamais en lutte contre la volonté nationale exprimée par ses organes constitutionnels » 

96

Circonstances précédant la Ve République

Révolte algérienne et radicalisation de la population européenne de ce territoire et de l’armée coloniale. 

 

Menace d’un coup d’Etat en métropole après la nomination d’un pdt du Conseil jugé trop libéral, Pierre Pflimin, suivie du coup d’Etat à Alger le 13 mai 1958. 

 

René Coty appelle le Général de Gaulle en mettant sa démission en jeu : investiture le 1er juin 1958. 

97

De l’avant-projet de constitution de la Ve République à la mise en place des institutions

Influence du général de Gaulle et des anciens responsables de la Quatrième République (notamment Guy Mollet, socialiste et Pierre Pflimlin) dans un comité interministériel, auquel sont soumis les travaux du groupe dirigé par Michel Debré, Garde des Sceaux. 

 

Texte de compromis susceptible de plusieurs lectures :

- largement inspiré du contenu programmatique du discours de Bayeux du 16 juin 1946 ;

- les représentants des partis traditionnels ne souhaitent que corriger les excès du parlementarisme et non changer la nature du régime.

 

Soumis au comité consultatif constitutionnel, au Conseil d’Etat puis adopté par le gouvernement le 3 septembre. 

 

Référendum du 28 septembre 1958 où le oui l’emporte (79 % de oui, 15% d’abstention).

Elections législatives en novembre et présidentielles en décembre. Après les élections sénatoriales d’avril 1959, le régime est en place. 

98

L’équilibre politique dans la révision de la Constitution

L’alinéa 1 de l’article 89 C prévoit que l’initiative appartient au PdR sur proposition du PM ou aux membres du Parlement :

- le gouvernement, maîtrisant l’OJ, peut enterrer les propositions de LC ;

- le PdR, qui peut refuser de transmettre le projet (en cas de cohabitation) ou de convoquer le Congrès (Chirac bloque une révision du CSM pendant un an après son vote par les assemblées en 1998) ou le peuple ; 

- toutefois un président affaibli peut se voir contraint par le PM : LC du 27 juillet 1993 ou du 25 novembre 1993 ;

- le Sénat dispose d’un droit de veto constitutionnel puisqu’il peut refuser d’adopter le texte en termes identiques. 

99

Les trois révisions rejetées sous la Ve République

Le 27 avril 1969 : rejet par référendum.

Juillet 1984 : rejet par le Sénat de la révision ajoutant au champ référendaire les garanties fondamentales en matière de libertés publiques.

Mars 1990 : rejet par le Sénat de l’institution du contrôle de constitutionnalité par voie d’exception. 

100

Les révisions constitutionnelles n’ayant pas abouti sous la Ve

Octobre 1973 : tentative de Pompidou de ramener le mandat présidentiel à cinq ans ; voté par chaque chambre mais procédure abandonnée par risque de ne pas atteindre les 3/5e (aboutit en 2000).

1974 : modification du statut des suppléants de parlementaires devenus ministres ; idem (aboutit en 2008).

11 mars 1993 : refus d’inscrire à l’ordre du jour du Sénat les modifications reprenant les conclusions du rapport Vedel.

1998 : adoption par les Chambres de la révision du CSM, mais J. Chirac refuse la transmission au Congrès durant un an. Abrogation de la convocation au 24 janvier, par risque de ne pas atteindre les 3/5e. Bloquera en même temps le projet de LC relatif au statut de la Polynésie française voté par les deux assemblées en 1999 (adopté en 2003).

Projet d’inscrire la règle d’or adopté par les chambres, mais ni transmis au Congrès, ni soumis au référendum -> une simple LO suffira. 

101

Manœuvres dilatoires après l’adoption d’une révision constitutionnelle

La LO pour rendre applicable la révision de février 2007 relative à la destitution du chef de l’Etat :

- mise à l’OJ de l’AN en décembre 2010 ;

- votée en janvier 2012 ;

- examinée et votée par le Sénat en octobre 2014.

-> à mettre en regard de l’immunité totale d’applicabilité directe dont jouit le chef de l’Etat depuis le 23 février 2007.

102

La modification progressive de l’architecture de la Constitution

Suppression du Titre relative à la Communauté en 1995.

Ajouts des titres consacrés à l’UE en 1992, à la responsabilité pénale des membres du gouvernement en 1993, aux dispositions transitoires relatives à la NC en 1998 et au Défenseur des droits en 2008.

 

Décision CC, n°71-44 DC, Liberté d’association.

Actualisation des principes politiques mentionnés aux articles 1er à 4 C. 

Droits de l’environnement en 2005. 

En revanche, inutilité de figer dans la Constitution des droits assurés par les juges constitutionnel, judiciaire et administratif sur le fondement de traités. 

 

Les réformes institutionnelles ont peu modifié l’équilibre entre les pouvoirs constitutionnels et le titre XV ménage la souveraineté constitutionnelle de la France, tandis que les adaptations récurrentes à la construction européenne n’hypothèquent pas l’avenir de celle-ci. 

103

Les éléments de présidentialisation du régime dans les débuts de la Ve

Atmosphère de crise se prolongeant jusqu’en 1962 :

- putsch d’avril 1961 : art 16 C jusqu’en septembre 1961

- attentats contre le chef de l’Etat -> LC du 6 novembre 1962.

 

Mise sous tutelle du gouvernement : participation active au CdM, comités restreints dans des domaines transférés (Algérie, défense, coopération) ; choix de Georges Pompidou, qui n’appartient pas au monde parlementaire en avril 1962. 

 

Recours aux référendums : 8 janvier 1961, 8 avril 1962, 28 septembre 1962.

 

Dissolution le 9 octobre 1962, après la censure du gouvernement le 4 octobre. 

 

Victoire des gaullistes avec 55% des sièges le 23 novembre 1962. 

 

Conférence de presse du 31 janvier 1964 où il décrit un président omnipotent : « homme de la nation, mis en place par elle-même pour répondre de son destin […], seul à détenir et à déléguer l’autorité de l’Etat ». 

 

La démission du 27 avril 1969 sera la réaffirmation éclatante de la conception charismatique du chef de l’Etat.

 

La présidentialisation du régime se poursuivra sous Pompidou : PM J. Chaban-Delmas et Pierre Messmer effacés, tentative d’introduire le quinquennat, tout en abandonnant le précédent du général de Gaulle en n’engageant pas sa responsabilité à l’occasion du référendum de 1972 sur l’élargissement de la Communauté européenne. 

Mitterrand poursuivra :

- pas de réforme constitutionnelle ;

- dissolution en 1981 ;

- contrôle étroit de la majorité jusqu’en 1986 ;

- maintien au pouvoir en dépit de la défaite aux législatives en 1986.

104

Les aspects parlementaristes de la Constitution

Début 1978, VGE indique qu’il ne démissionnera pas si la gauche l’emporte.

 

Mars 1986 : victoire de la droite aux élections législatives. Le PdR peut imposer sa lecture de la Constitution, la droite ne désirant pas s’opposer par stratégie politique (pas prête pour une présidentielle anticipée) : pratique gaullienne de la primauté présidentielle en matière diplomatique et de défense. Mais législature la plus parlementaire depuis 1958 : PM chef du parti dominant de la majorité, son parti détient les ministères clés.

 

1988 : majorité présidentielle relative ; Fabius échoue dans la conquête du PS qui devient peu gouvernable. Hésitations du PdR dans la politique intérieure, en revanche fonction internationale magnifiée par le conflit en Irak et le volontarisme de la politique européenne. 

 

1993 : nouvelle cohabitation très défavorable au PdR, majorité renforcée par le rétablissement du scrutin majoritaire en 1986.

 

1995 rétablit la coïncidence des majorités, mais la dissolution anticipée est la première à être perdue par celui qui l’a prononcé. Le gouvernement Jospin exercera la plénitude des pouvoirs que lui confie la COnstitution. 

105

Les aspects parlementaristes de la Constitution

Début 1978, VGE indique qu’il ne démissionnera pas si la gauche l’emporte.

 

Mars 1986 : victoire de la droite aux élections législatives. Le PdR peut imposer sa lecture de la Constitution, la droite ne désirant pas s’opposer par stratégie politique (pas prête pour une présidentielle anticipée) : pratique gaullienne de la primauté présidentielle en matière diplomatique et de défense. Mais législature la plus parlementaire depuis 1958 : PM chef du parti dominant de la majorité, son parti détient les ministères clés.

 

1988 : majorité présidentielle relative ; Fabius échoue dans la conquête du PS qui devient peu gouvernable. Hésitations du PdR dans la politique intérieure, en revanche fonction internationale magnifiée par le conflit en Irak et le volontarisme de la politique européenne. 

 

1993 : nouvelle cohabitation très défavorable au PdR, majorité renforcée par le rétablissement du scrutin majoritaire en 1986.

 

1995 rétablit la coïncidence des majorités, mais la dissolution anticipée est la première à être perdue par celui qui l’a prononcé. Le gouvernement Jospin exercera la plénitude des pouvoirs que lui confie la Constitution. 

106

L’impact présidentialiste du quinquennat

Quinquennat + couplage élection présidentielle et élections législatives réduit les risques de cohabitation mais pose la question du nouvel équilibre entre les pouvoirs (notamment PdR et PM). 

Confirmé par l’inflexion présidentialiste sous Nicolas Sarkozy et la révision de 2008, qui renforce les pouvoirs du Parlement non au détriment du PdR, mais du gouvernement.

La présidence socialiste, même si elle affiche la volonté de revenir à une présidence « normale », consacre la subordination du PM et la faible autonomie du gouvernement. 

107

L’érosion progressive de la souveraineté sur le plan international, notamment au profit de l’Union européenne.

 

La redistribution des compétences entre l’Etat et les collectivités territoriales (régions, départements, communes). 

L’érosion progressive de la souveraineté sur le plan international, notamment au profit de l’Union européenne.

 

La redistribution des compétences entre l’Etat et les collectivités territoriales (régions, départements, communes). 

108

Les transferts de compétence de la France à l'UE

Opérés tout d’abord sur le fondement de l’alinéa 15 du Préambule de la Constitution de 1946, adopté avant la signature des traités de Paris :

- transferts d’une grande partie du domaine législatif ;

- d’attributs traditionnels de souveraineté, comme la monnaie. 

109

Le contrôle très progressif de la constitutionnalité des traités de l'UE

Pas de contrôle avant 1958.

Pas de saisine entre 1958 et la décision CC, n°76-71 DC, élection de l’assemblée des communautés au SUD, puis CC, n°92-308 DC, Maastricht I.

110

La définition restrictive de l’Union européenne en droit constitutionnel français

Art 88-1 (Titre XV) -> UE implicitement considérée comme une qualification.

 

L’Union constitue une « organisation européenne permanente, dotée de la personnalité juridique et investie de pouvoirs de décision par l’effet de transferts de compétence consentis par les Etats membres » (CC, n°2004-505 DC, Traité établissant une Constitution pour l’Europe).

 

En outre, le fait que le Parlement européen participe à l’élaboration des normes européennes n’en fait pas pour autant « une assemblée souveraine dotée d’une compétence générale et ayant vocation à concourir à l’exercice de la souveraineté nationale » (CC, n°92-308 DC, Maastricht I). 

111

Les traités dans la hiérarchie des normes

La Constitution est supérieure aux traités (y compris de l’UE) dans l’ordre interne : CE, 1998, Sarran, Levacher et a. ; Cass, 2000, Fraysse ; CC, n°2004-505 DC, Traité établissant une Constitution pour l’Europe).

-> La Constitution prévoit un contrôle de contrariété des traités (art 54 C), contrariété qui se résout, le cas échéant, soit par la révision de la Constitution (Maastricht, Schengen, Amsterdam, Lisbonne), soit par l’abandon du traité (Charte des langues régionales et minoritaires). 

 

Le principe Pacta sunt servanda a été reconnue par le Conseil constitutionnel (CC, n°92-308 DC, Maastricht I). Les traités, normes internationales et actes dérivés (UE) ont une autorité supérieure à la loi. 

112

Jurisprudence fédéraliste de la CJ

CJCE, 1970, Internationale Handelsgesellschaft : même les atteintes éventuelles portées à la Constitution d’un Etat membre n’affectent pas la validité des actes de l’Union et leur applicabilité directe

113

Le contrôle de la constitutionnalité du droit européen dérivé

Refus initial du Conseil constitutionnel (CC, n°77-90 DC, LFR pour 1977).

Puis il déduit de l’article 88-1 C que la transposition ou l’application du droit européen dérivé l’emportent sur les règles constitutionnelles du fait même des dispositions constitutionnelles françaises, dans une série de décisions rendues en 2004 (Loi pour la confiance dans l’économie numérique, Loi relative aux communications électronique, Loi relative à la bioéthique, Traitement de données à caractère personnel) et plus récentes (Secteur des jeux d’argent et de hasard en ligne) -> l’ordre juridique de l’UE est intégré à l’ordre constitutionnel français et la transposition des directives dans le droit interne est une obligation constitutionnelle, à laquelle il ne peut être fait obstacle qu’en raison d’une disposition expresse contraire de la Constitution.

Il peut examiner la constitutionnalité de la loi de transposition de la directive si celle-ci « va à l’encontre d’une règle ou d’un principe inhérent à l’identité constitutionnelle de la France, sauf à ce que le constituant y ait consenti » (CC, n°2006-540 DC, Loi relative au droit d’auteur).

 

Il censure les « incompatibilités manifestes » entre la loi de transposition et la directive (CC, n°2006-543 DC, Loi relative au secteur de l’énergie), ce qui limite la portée de la jurisprudence CC, n°74-54 DC, IVG. Ce contrôle ne peut intervenir en QPC, car le respect de l’obligation constitutionnelle de transposition des directives n’est pas un droit ou une liberté que la Constitution garantit (CC, n°2010-605 DC, Secteur des jeux d’argent et de hasard en ligne).

 

Achèvement de l’articulation avec la décision du Conseil constitutionnel de saisir la CJ d’une question préjudicielle (CC, n°2013-314 QPC, Jérémy F.).

114

Statut des CT abordé pour la première fois au niveau constitutionnel

Titre X de la Constitution de 1946 :

- art 85 : la République française, une et indivisible de la République (= uniformité de l’organisation territoriale) ;

- art 87 : libre administration des collectivités ;

- art 88 : contrôle administratif exercé par le délégué du gouvernement ;

- art 89 : des lois organiques pourront étendre les libertés locales (jamais mis en œuvre). 

115

Le principe d'unité de la République

Unicité du peuple Français :

- exclusion de subdivisions de type espagnol : pas de « peuple corse » (CC, n°91-290 DC, Loi portant statut de la collectivité territoriale de Corse) ;

- exclusion de droits spécifiques accordés à des minorités linguistiques (CC, n°99-412 DC, Charte des langues régionales et minoritaires).

 

Unité du pouvoir normatif de l’Etat : 

- les CT y participent indirectement via le Sénat ;

- elles ne détiennent ni pouvoir législatif ni pouvoir réglementaire autonome : le pouvoir réglementaire dont elles disposent s’exerce dans le respect des lois et des règlements et dans le champ des compétences attribuées par la loi (CC, n°2001-454 DC, Loi relative à la Corse) ; le pouvoir réglementaire du PM est donc prioritaire et doit être respecté ;

- l’exercice d’une liberté individuelle ou d’un droit fondamental ne peut être mis en cause par le pouvoir réglementaire des CT (CC, n°2001-454 DC, Loi relative à la Corse).

 

En revanche, assouplissement de l’exigence d’uniformité des structures territoriales :

- une catégorie de collectivité créée par le législateur peut ne comprendre qu’une seule unité (CC, n°82-138 DC, Loi portant statut particulier de la région de Corse) ;

- cette collectivité peut être dotée d’un statut spécial  (CC, n°91-290 DC, Loi portant statut de la collectivité territoriale de Corse). 

116

Les limites du principe de libre administration

- articulation avec les autres principes à valeur constitutionnelle et l’égalité ;

- sa mise en oeuvre est confiée au législateur, qui ne peut le déléguer, sous peine d’incompétence négative ;

- nature secondaire du pouvoir réglementaire que les collectivités exercent en application de la loi, la mise en oeuvre des lois relatives au CT relevant d’abord du pouvoir réglementaire national. 

117

Implications positives du principe de libre administration

Les conseils doivent être élus (art 72 al 2 C) -> contrôle du juge constitutionnel sur :

- les conditions d’exercice du droit de vote : égalité du suffrage, délimitation des circonscriptions ;

- les conditions d’exercice du mandat local : durée.

 

Le pouvoir réglementaire des CT peut être étendu par la loi sous la forme de règles adaptées aux spécificités de la collectivité (CC, n°2001-454 DC, Loi relative à la Corse).

 

Elle implique également l’autonomie financière des collectivités territoriales. 

 

Le respect de ce principe doit être assuré à chaque niveau de collectivité :

- refus de toute tutelle d’une collectivité territoriale sur une autre ;

- les transferts de compétences ne doivent pas affecter de façon substantielle les attribution d’une autre collectivité. 

 

Pour passer outre l’obligation du juge constitutionnel de faire respecter l’impossibilité de supprimer l’existence de collectivités territoriales garantie par la Constitution (départements), il a fallu recourir au constituant, pour la première fois en 1998 pour la Nouvelle-Calédonie. 

118

Les principes fondamentaux des CT

Caractère décentralisé de l’organisation de l’Etat (art 1er C).

 

Reconnaissance du principe de subsidiarité (définition assez floue de l’art 72 al 2 C).

 

Garantie de ressources (art 72-2 C) :

- al 1: ressources dont elles disposent librement ;

- al 2 : possibilité de recevoir un produit des impôts ;

- al 3 : les ressources propres doivent représenter une part déterminante de l’ensemble de leurs ressources ;

- al 4: tout transfert de compétences doit s’accompagner d’un transfert de ressources équivalentes ;

- al 5 : dispositif de péréquation pour favoriser l’égalité entre CT. 

 

Introduction d’éléments de démocratie directe : droit de pétition, référendum local, consultation (art 72-1 C). 

 

Droit à l’expérimentation.

 

Affirmation constitutionnelle (non plus seulement loi du 7 janvier 1983) de l’interdiction de la tutelle d’une CT sur une autre. 

119

La Communauté

Ancien titre XII de la Constitution de 1958, regroupant la République française (Etat souverain) et les territoires d’outre-mer d’Afrique, Etats autonomes.

 

Présidée par le PdR, assisté d’un Sénat de la Communauté au rôle consultatif (2/3 des membres français) et d’une Cour arbitrale. 

 

La Communauté n’a vécu que deux ans, les Etats autonomes africains et malgache accédant tous à l’indépendance par une procédure simplifiée, qui nécessita de réviser la Constitution en 1960.

 

Ne demeurèrent ensuite sous le statut de territoires d’outre-mer que des territoires dispersés dont certains ont accédé depuis à l’indépendance (côte française des Somalis, archipel des Comores). 

 

Après l’indépendance de l’Algérie, sont demeurés les départements américains (Guadeloupe, Martinique, Guyane) et la Réunion dans l’Océan indien. 

120

Objectif de l’art 74 C

Régler le régime de la Polynésie française. Une LO du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française : 

- existence de « lois du pays » ;

- institutions particulières connaissant une grande instabilité : depuis 2004, quatre motions de défiance, deux dissolutions, six changements de président et un contentieux électoral permanent devant les juridictions administratives. 

121

Abaissement de la majorité à 18 ans

 

Valeur symbolique

Loi du 5 juillet 1974

 

Dernière mesure en date d’un mouvement d’élargissement progressif du suffrage universel amorcé par la Constitution montagnarde de 1793, jamais appliquée mais qui introduisait pour la première fois le principe du suffrage universel masculin. 

122

Les élargissements successifs du droit de vote

Décret du 5 mars 1848 introduisant le suffrage universel masculin.

Décret du 27 avril 1848 abolissant l’esclavage. 

Ordonnance du 21 avril 1944 permettant aux femmes de voter. 

Loi orgnaique du 25 mai 1998 prise en application de l’article 88-3 C permet aux ressortissants de l’UE de voter aux élections municipales et aux élections européennes. 

123

Les corollaires du suffrage universel

Principe du pluralisme politique :

- reconnu par le Conseil constitutionnel à propos de la communication audiovisuelle (CC, n°88-248 DC, Loi modifiant la loi relative à la liberté de communication) ;

- ajout du dernier alinéa à l’article 4 C en 2008.

 

Principe d’égalité :

- non-discrimination de certaines catégories de citoyens : femmes en 1944, militaires de carrière en 1945, membres des familles ayant régné sur la France en 1950 ;

- égale représentation des populations dans le découpage des circonscriptions électorales, qui doit se faire sur des bases essentiellement démographiques (CC, n°85-197 DC, Evolution de la Nouvelle-Calédonie).

 

Caractère personnel du suffrage :

- l’électeur doit voter en personne ;

- le vote par procuration est ouvert aux électeurs qui se trouvent dans l’impossibilité matérielle de se rendre à leur bureau de vote, la procuration devant être établie devant un OPJ, un juge du TI ou l’autorité consulaire ;

- le vote par correspondance a été supprimé par une loi en 1975, ayant donné lieu à de graves abus.

 

Liberté du suffrage :

- droit de vote facultatif (sauf vote aux élections sénatoriales, sous peine d’amende de 100 €) : le citoyen est libre de s’abstenir, de voter nul ou blanc ;

- caractère secret du droit de vote : isoloir introduit en 1913, avec l’enveloppe dans laquelle devait être placé le bulletin ; annulation du scrutin d’une commune où le bureau de vote n’avait pas d’isoloir (CC, n°88-14 REF, Proclamation des résultats du référendum du 6 novembre 1988) ; la loi du 30 décembre 1988 impose une urne transparente et la signature de l’électeur après avoir voté sur la liste d’émargement. 

124

La capacité électorale

Art 3 C :

Sont électeurs, dans les conditions déterminées par la loi, tous les nationaux français majeurs des deux sexes, jouissant de leurs droits civils et politiques. 

 

Quatre conditions :

- être de nationalité française : seul les étrangers ressortissants de l’UE peuvent voter, et seulement aux élections européennes et municipales, depuis la LO du 25 mai 1998 ;

- majorité électorale de 18 ans depuis la loi du 5 juillet 1974 ; 

- ne pas être privé du droit de vote : décidée par les tribunaux à titre définitif ou provisoirement ; cependant le Conseil constitutionnel prohibe les peines automatiques (notamment l’impossibilité pour le juge de faire varier la durée de la privation selon le cas, ce qui porte atteinte au principe de l’individualisation des peines - CC, n°2010-6/7 QPC, Article 7 du code électoral) ;

- ne pas être aliéné : majeur sous tutelle. 

 

En outre, il faut être inscrit sur une liste électorale. 

125

Le statut du candidat

Conditions identiques que celui de l’électeur, avec quelques différences :

- majorité d’éligibilité à 18 ans pour l’AN et le PE, les conseils des CT, 23 ans pour la présidence de la République, 24 ans pour le Sénat ;

- certains fonctionnaires sont inéligibles dans les circonscriptions où ils ont exercé récemment (préfet, sous-préfet, magistrat, commissaire de police, directeur des impôts, etc.).

 

Le principe de parité est accepté depuis 1999 :

- loi du 8 juin 2000 qui impose que sur chaque liste en compétition, l’écart de candidats de chaque sexe ne peut être supérieur à un ;

- cette loi impose aussi que l’écart entre le nombre de candidats de chaque sexe se rattachant à un parti ne doit pas dépasser 2% du nombre total de ses candidats sous peine de diminution de l’aide publique au parti concerné. 

126

Le scrutin majoritaire à deux tours

Autrefois employé sous la IIIe République.

 

Utilisé sous la Ve République pour :

- élection du chef de l’Etat -> conduit à la coalition autour des candidats en lice au second tour ;

- pour les élections législatives : à l’exception des élections de mars 1986, mise à l’écart des formations marginales, renforcées par la barre des 12,5% des inscrits nécessaire pour être présent au second tour dans chaque circonscription ;

- élections départementales : la loi du 17 mai 2013 a introduit l’obligation d’élire un binôme homme-femme qui fait campagne solidairement.

 

Ce système électoral a permis de simplifier la vie politique, les gouvernements ayant pu le plus souvent s’appuyer sur des majorités compactes.

127

Les élections européennes

Loi du 7 juillet 1977 : introduit la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne avec une seule circonscription.

 

Loi du 11 avril 2003 : régionalise le scrutin, divisant la France en 8 circonscriptions interrégionales. 

128

Les élections municipales

Loi du 19 novembre 1982, révisée par la loi du 17 mai 2013 :

- dans les communes de moins de 1000 habitants : scrutin de liste majoritaire à deux tours avec possibilité de panachage ;

- dans les villes de plus de 1000 habitants : système mixte à deux tours et à dominante majoritaire : attribution de la moitié des sièges à la liste arrivée en tête et ensuite, à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne : système fortement majoritaire mais qui permet la représentation des minorités. 

129

Les élections législatives de 1986

La loi du 26 avril 1985 instaure une représentation proportionnelle de liste départementale à la plus forte moyenne.

La droite l’emporte aux élections de mars 1986 et s’empresse de rétablir le scrutin majoritaire à deux tours :

- la loi du 11 juillet 1986 en fixe le principe ;

- la loi du 24 août 1986 découpe les circonscriptions.

130

Les élections sénatoriales

Seuls y participent les élus nationaux et locaux. Collège électoral de plus de 160 000 élus.

 

Scrutin majoritaire à deux tours pour les départements élisant de 1 à 3 sénateurs.

Proportionnelle de liste à la plus forte moyenne pour les départements élisant au moins quatre sénateurs.

131

Les élections régionales

Loi du 10 juillet 1985 instaurant la représentation proportionnelle départementale à la plus forte moyenne : ingouvernabilité des conseils régionaux faute de majorité. 

 

Loi du 19 janvier 1999 régionalisant le scrutin : proportionnel à la plus forte moyenne mais accordant une prime à la liste ayant obtenu la majorité. 

 

Loi du 11 avril 2003 : impose l’obtention de 10% des suffrages exprimés pour se mainetnir au second tour. 

132

Les cycles électoraux

Les élections présidentielles rythment désormais la vie électorale, alors qu’auparavant les cycles électoraux étaient organisés autour des élections législatives. Celles-ci se déroulent désormais dans le sillage des présidentielles (sauf après cinq ans avant 2001) : dissolution si besoin, puis quinquennat. 

 

Les nouveaux scrutins (régionales et européennes notamment) permettent à de nouvelles forces d’émerger dans la vie politique ou à l’électeur déçu de protester sans risque :

- apparition du FN en 1984 ;

- des écologistes en 1989 ;

- succès des forces « anti-système » en 1992 ;

- apparition de Bernard Tapie en 1994.

 

Consultation quasi-permanentes, les périodes sans élection devenant l’exception. 

133

Tentative de modifier l’article 11 C

En 1984, François Mitterrand désire organiser un référendum pour sortir de l’impasse politique dans laquelle il se trouve, mais il doit pour cela modifier le champ d’application de l’article 11 C.

 

Son projet de loi constitutionnelle ajoutant « concernant les garanties fondamentales des libertés publiques » ne passera cependant pas le Sénat en septembre 1984. 

134

Spécificité du pouvoir exécutif en France

Exécutif bicephal :

- avant la Cinquième : PdR représentant symbolique de l’Etat dépourvu de pouvoir réel + président du Conseil chef de l’exécutif mais bridé par la toute-puissance du Parlement ;

- depuis 1958 : les deux organes sont renforcés et bénéficient chacun d’un domaine propre : pouvoir d’Etat pour le PdR et pouvoir gouvernemental pour le PM.

135

L’imbrication du tandem de l'exécutif

Codécision dans presque tous les domaines :

- la majeure partie des pouvoirs présidentiels (sauf 12 et 16 notamment) nécessitent un contreseing ; 

- les décisions gouvernementales sont prises au sein du CdM : le PdR approuve l’OJ, signe les décrets et ordonnances.

 

Raison politique : le PdR nomme le PM, cette nomination revêt un caractère politique, la codécision étant plus ou moins étroite en fonction des courants et partis dont sont issus les têtes de l’exécutif.

 

Evolution du régime depuis 50 ans : 

- le rôle international du chef de l’Etat est affaibli à proportion de celle de la France (sauf dans l’UE) ;

- son intervention n’a cessé de croître dans la vie politique quotidienne, notamment depuis l’instauration du quinquennat. 

136

Les différentes figures du PdR

Le président tout-puissant, disposant d’une majorité qui le soutient à l’Assemblée et le contrôle du parti majoritaire : 

- Charles de Gaulle, Pompidou, première législature mitterrandienne, Chirac en 1995-97 ; instauration du quinquennat ;

- double circuit du pouvoir : l’Etat et le parti majoritaire ;

- les pouvoirs du PM sont amoindris. 

 

Le PdR disposant du soutien d’une majorité parlementaire mais ne la contrôlant pas politiquement :

- VGE, qui n’a pas dissous en 1974 et doit composer avec les gaullistes pris en main par J. Chirac ;

- gêne le pouvoir du PM : Chirac se plaindra des giscardiens, Barre des chiraquiens ;

- situation similaire sous le second septennat mitterrandien.

 

Le PdR qui ne dispose pas de majorité parlementaire (régime de « cohabitation » selon la formule théorisée par E. Balladur en 1983) :

- pré-carré constitutionnel instauré par Mitterrand : diplomatie, défense, droit de veto sur les signatures et nominations en Conseil des ministres ; pdt constitutionnel et chef de l’opposition au gouvernement -> fonctionnement hebdomadaire du CdM assez tendu ;

- pour la cohabitation avec J. Chirac : appui constitutionnel et maîtrise du temps à partir de 1998, mais Jospin bénéficiait de la perspective lointaine de la prochaine échéance présidentielle -> pouvoirs affaiblis du PdR.

 

Président réduit aux acquêts des textes constitutionnels :

- F. Mitterrand en 1993-95 : pas de perspective d’un nouveau mandat (âge + vieillesse), plus de relais parlementaires ou politiques, face à un PM tout puissant (majorité parlementaire pléthorique et opinion publique favorable) -> lecture minimaliste de ses prérogatives constitutionnelles (partage les pouvoirs diplomatiques et de défense, ne résiste pas aux révisions constitutionnelles). 

137

Une raison de l’installation de la pratique présidentielle renforcée

Choix des partis politiques :

- pour les gaullistes, leurs leaders ont toujours été des chefs charismatiques ;

- l’accession à la tête des partis socialistes ou libéraux de Mitterrand ou VGE a signé le déclin des courants parlementaristes. 

 

Il n’existe pas de « domaine réservé » du PdR dans la Constitution, et ce domaine résulte plutôt d’une interprétation et d’une pratique des partis politiques, qui se sont toujours vus interdire d’intervenir et de s’exprimer dans les domaines que le PdR prend en propre.

Le Pdt intervient en utilisant le relai de son parti pour le choix des investitures pour les élections (notamment AN),

En contrepartie, développement de la partitocratie :

- cabinets ministériels envahis ;

- emplois réservés (« tour extérieur »).

-> interpénétration des partis avec les sommets de l’Etat

 

Dans d’autres pays (Autriche, Finlande, Portugal), le PdR est élu au suffrage universel direct mais le pouvoir exécutif appartient exclusivement au chef du gouvernement. 

138

Les raisons du choix du mode de désignation du PdR en 1958

Il ne faut pas attaquer de front le personnel politique de la IVe République, viscéralement opposée au SUD pour le PdR.

La conception gaullienne du PdR est celle de l'homme du peuple, or il existe encore en 1958 une Communauté franco-africaine, et de Gaulle ne peut envisager de se faire élire par l'ensemble de ses populations.

Toutefois, il ne faut pas que le PdR soit l'otage du parlement : choix d'un corps électoral de 80 0000 élus (parlementaires, conseillers généraux, délégués des conseillers municipaux, membres des assemblées des TOM). 

139

La légitimité du PdR avant l’élection au SUD, puis après

Election à 78,5% de CdG le 21 décembre 1958.

 

Mais il tire sa légitimité :

- stature historique : « la légitimité que j’incarne depuis 20 ans » dira-t-il lors de la crise des barricades d’Alger en janvier 1960 ;

- la confirmation par les référendums (28 sept 1958 sur la Constitution, sur la politique algérienne du 8 janvier 1961 et du 8 avril 1962).

 

Le SUD permettra à ses successeurs, qui ne bénéficient pas de son « équation personnelle », de recevoir la « confiance explicite de la nation » (allocution du 20 septembre 1962). 

140

Moment de l’élection présidentielle

Après 5 ans (art 6 C).

 

20 jours au moins et 35 jours au plus avant la fin du mandat en cours (art 7 C).

 

Elle peut être :

- avancée : en cas de vacance définitive de la présidence (démission de CdG le 27 avril 1969 ; décès de G. Pompidou le 2 avril 1974) ; en cas d’empêchement définitif (cas introduit par la révision de 1976) -> convocation dans le délai de 20-35 jours 

- reportée : cas de force majeure (guerre, terrorisme, catastrophe naturelle ?) constaté par le Conseil constitutionnel ou décès d’un candidat dans les 7 jours qui précèdent la date limite de dépôt des candidatures à l’élection.

141

Inversion du calendrier électoral

Loi organique du 15 mai 2001 qui prolonge de deux mois la durée du mandat de l’AN élue en juin 1997 en fixant au troisième mardi de juin (au lieu du premier mardi d’avril) de la cinquième année qui suit sont élection l’expiration de ses pouvoirs -> tandis que l’éleciton présidentiel d’avril 2002 précédait. 

142

L’évolution du nombre de candidats à la présidentielle

 

Absence de duels gauche/droite

6 en 1965

7 en 1969

12 en 1974 (le nombre de parrainages exigés passe de 100 à 500 en 1976 dans la LO ).

16 en 2002

10 en 2012

 

Lorsque la gauche est divisée :

- Pompidou/Poher en 1969 ;

- Chirac/Le Pen en 2002. 

143

Geste pour donner du sens aux élections présidentielles en Amérique et en Océanie

La révision du 28 mars 2003 remplace les termes « le deuxième dimanche suivant » par « le quatorzième jour suivant » pour éviter que les électeurs de Guadeloupe, Guyane, Martinique, Saint-Pierre-et-Miquelon, la Polynésie française et dans les ambassades et les postes consulaires, ne votent alors que les résultats du second tour sont déjà connus. 

144

Le financement de la campagne électorale

Loi du 11 mars 1988, LO du 10 mai 1990, du 19 janvier 1995, du 5 février 2001 et du 5 avril 2006 :

- chaque candidat doit tenir un compte de campagne qui retrace l’ensemble des recettes (origine et nature) et des dépenses (effectuées par lui-même ou par son compte) ;

- il reçoit une avance forfaitaire de 153 000 € ;

- depuis 2007, la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques examine ces comptes pour les approuver, les réformer ou les rejeter ; le recours se fait devant le CC ;

- le plafond des dépenses a été fixé pour l’élection de 2012 à 16,8 M € et 22,5 M€ pour les candidats du second tour. 

 

Le candidat qui a contrevenu aux règles de plafond et dont le compte a été rejeté doit verser l’équivalent du dépassement au Trésor Public et perd ses droits au remboursement forfaitaire (47,5% du plafond de campagne, à condition de réunir plus de 5% des suffrages exprimés). Son dossier peut être transmis au parquet.

 

Les comptes du candidat Sarkozy ont été invalidés par la CNCCFP, décision confirmée par le Conseil constitutionnel le 4 juillet 2013 : l’UMP a dû débourser 11 M et Nicolas Sarkozy rembourser l’avance forfaitaire de 153 000 € et la somme correspondant au dépassement, soit 466 000 €.

145

La propagande électorale pendant la campagne des élections présidentielles

Les dépenses de marketing politique sont limitées :

- interdiction de toute publicité commerciale durant les trois derniers mois de campagne ;

- opérations de promotion publicitaire de la réalisation ou de la gestion d’une collectivité sont interdites durant les six mois qui précèdent le scrutin.

 

Le CSA veille au respect de l’égalité du traitement des candidats et à la mise à disposition de 2 heures d’émission pour chacun d’entre eux.

 

Depuis 1974 et à la demande des candidats, un duel télévisé en direct oppose les concurrents du second tour (sauf 2002). 

146

Les résultats des seconds tours des élections présidentielles sous la Ve République

Décembre 1965 : CdG 55,2 % // Mitterrand 44,8 %

Juin 1969 : Georges Pompidou 58,2 % // Alain Poher 41,7%

Mai 1974 : VGE 50,8 % // François Mitterrand 49,1 %

Mai 1981 : François Mitterrand 51,7 % // VGE 48, 2 %

Mai 1988 : François Mitterrand 54% ; J. Chirac 45,9%

Mai 1995 : Jacques Chirac 52,6 % // Lionel Jospin : 47,3 %

Mai 2002 : Jacques Chirac 82,2 % // Jean-Marie Le Pen 17,8 %

Mai 2007 : Nicolas Sarkozy : 53,06% // Ségolène Royal : 46,7%

Mai 2012 : François Hollande 51,6 % // Nicolas Sarkozy 48,4 %

147

Le référendum-question de confiance

Pratique consistant à engager sa responsabilité sur le résultat d’un référendum.

 

Seul Charles de Gaulle l’a pratiqué. 

 

Sa disparition a pesé en faveur de la réduction de la durée du mandat présidentiel. 

148

La volonté de passage au quinquennat

Pompidou a amorcé la réforme mais n’a pas été jusqu’au bout, craignant de ne pas obtenir la majorité requise des 3/5e au Congrès.

 

La révision de 2000 est consécutive à une initiative parlementaire déposée par VGE et relayée par le PM Lionel Jospin. Chirac s’y rallie malgré son hostilité initiale, en faisant écarter la limitation à deux mandats consécutifs (limitation qui sera imposée en 2008). 

Le mandat de PdR est le seul à être limité (comme aux US), ce qui est significatif de son importance au sein des institutions.

149

L'empêchement définitif

Révision de 1976 (art 7, al 4 et 5 C) :

- le gouvernement saisit le CC, qui statue à la majorité de ses membres pour déclarer l'empêchement ;

- il peut s'agir d'une maladie, d'une opération, etc.

 

En réalité le maniement en est délicat car pour des raisons de convenance, le gouvernement pourrait y renoncer. Pour le Conseil constitutionnel, la question de la consultation d'experts médicaux et du secret de celle-ci reste ouverte. 

150

L’intérim de la présidence

Lorsque la fonction présidentielle est interrompue :

- vacance pour démission, décès ou destitution ;

- empêchement définitif.

 

L’intérim est confié au Pdt du Sénat, puis au gouvernement, pour assurer la continuité de l’Etat et organiser l’élection présidentielle dans le délai de 20 à 35 jours. 

 

Les pouvoirs présidentiels interdits :

- la dissolution de l’Assemblée ; celle-ci ne peut renverser le gouvernement ;

- l’organisation d’un référendum ;

- la révision de la Constitution. 

151

La suppléance

≠ intérim

Ne concerne qu’un empêchement momentané (maladie, voyage…). Dans ce cas, le PM le supplée pour la présidence du CdM (art 21 al 3 C).

152

Les services de la présidence

Une quarantaine de collaborateurs directs et 700 agents d’exécution.

 

Trois pôles :

- le secrétariat général de la présidence (Jean-Pierre Jouyet depuis avril 2014) ; un ou plusieurs secrétaires généraux adjoints, une quarantaine de conseillers et conseillers techniques : co-préparation du CdM (OJ), suivi des dossiers, contact avec les ministères et services ;

- cabinet, sous l’autorité d’un directeur (marche des services de la présidence) et un chef de cabinet (relations publiques) ; 

- état-major particulier du président, placé sous l’autorité d’un officier général (sous la Ve, le PdR est le chef des armées - art 15 C). 

153

La protection du chef de l’Etat 

Irresponsabilité :

- avant 2007 : pour les actes accomplis dans l’exercice de ses fonctions ;

- depuis 2007 : les actes accomplis en sa qualité de PdR.

 

Délit d’offense au chef de l’Etat (loi sur la presse de 1881), abrogée en 2013 -> désormais passible d’une amende de 45 000 €, comme pour les parlementaires. 

 

Pour les actes accomplis dans le cadre de la fonction (avant 2007) :

- irresponsabilité globale : civile, pénale, politique 

- le CC s’est déclaré incompétent pour apprécier une déclaration du chef de l’Etat au cours d’une campagne électroale pour les élections législatives (CC, 1967, Elections législatives dans la 4e circonscription du Rhône) ;

- l’irresponsabilité perdure après la fin du mandat présidentiel (réponse du président Mitterrand à cette question que lui posait VGE en 1984, dans l’affaire des « avions renifleurs » (gaspillage d’argent public) ; Chirac invoquera cet argument, ainsi que l’alinéa 1er de l’article 67 C et le principe de la séparation des pouvoirs pour refuser de témoigner devant la justice dans l’affaire clearstream. 

154

La haute trahison

Ancien article 68 C : « le PdR n’est responsable des actes accomplis dans l’exercice de ses fonctions qu’en cas de haute trahison ».

 

Pas de définition de la notion -> la Haute Cour de Justice devait considérer comme tel l’acte dans son jugement et déterminer la peine le cas échéant. 

 

La procédure rendait son utilisation peu vraisemblable :

- vote identique et à la majorité absolue des deux Chambres d’une résolution ;

- saisine de la Haute Cour de Justice, juridiction politique composée de 12 parlementaires titulaires et 6 suppléants, élus par leurs pairs (pour la durée d’une législature ou d’un renouvellement) ;

- instruction confiée à une Commission composée de 5 membres de la Cour de cassation qui décidait s’il y avait lieu de renvoyer ou non l’affaire à la Haute Cour de Justice ;

- ministère public confié au procureur général près la Cour de Cassation. 

 

Jamais engagé sous la Ve République.

155

Les exceptions à l’irresponsabilité pour les actes accomplis en qualité de président

La ratification de la convention de Rome du 18 juillet créant la Cour pénale internationale pour juger des génocides et crimes contre l’humanité et reconnue par l’article 53-2 C.

 

La révision des articles 67 et 68 C le 23 février 2007 a institué, sous l’inspiration de la commission d’experts présidée par P. Avril à l’initiative de Jacques Chirac, une procédure de destitution, à la place de la Haute trahison. 

156

La procédure de destitution

Le PdR est responsable en cas de « manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat » (art 68 al 1er C) : comportement politique ou privé, d’une gravité telle que l’incompatibilité avec la poursuite de l’exercice du mandat s’impose comme une évidence. 

 

C’est une procédure politique et non juridictionnelle :

- CEDH, grande assemblée, 2011, Paksas c/ Lituanie : la CEDH se déclare incompétente pour de telles procédures ;

- CC, n°2014-703 DC, LO portant application de l’article 68 de la Constitution : la Haute Cour est une assemblée parlementaire dont les décisions sont des décisions politiques. 

 

Procédure :

- proposition de résolution signée par au moins un dixième des membres de l’assemblée où elle est déposée ; elle doit être motivée et ne peut être amendée  ;

- le Bureau de l’assemblée vérifie sa recevabilité et la transmet à la commission permanente compétente, la commission des lois : selon le CC, ni obligée d’inscrire la proposition à l’OJ, ni de l’adopter ou de la rejeter ; elle est caduque après 13 jours dans ce cas ; 

- en cas d’inscription à l’OJ de l’assemblée, l’adoption nécessite la majorité des 2/3 de l’assemblée ;

- le cas échéant, transmission à l’autre assemblée qui se prononce dans les quinze jours selon les mêmes règles. 

 

Si la Haute Cour se réunit :

- présidence du Pdt de l’AN ; 

- un mois pour statuer ;

- commission constituée de six VP de l’AN et de six du Sénat pour élaborer un rapport d’information dans les quinze jours ; elle travaille comme une commission d’enquête et peut entendre le PdR à la demande de celui-ci ;

- la Haute Cour adopte son propre règlement pour régler   ses débats ;

- la destitution est prononcée par la Haute Cour à la majorité des 2/3 de ses membres, à bulletins secrets, seuls les votes favorables étant recensés et les délégations de vote interdites ;

- la décision est d’effet immédiat.

 

La règle des 2/3 vise à interdire un mécanisme de responsabilité politique du Pdt devant le Parlement, mais barrage très élevé qui fait douter des chances de succès de cette procédure. 

157

La responsabilité du chef de l’Etat pour les actes n’étant pas liés à l’exercice de la fonction présidentielle

Avant 2007 :

- « pendant la durée de ses fonctions, sa responsabilité pénale ne peut être mise en cause que devant la Haute Cour de Justice (CC, n°98-408 DC, Traité portant statut de la Cour pénale internationale) ;

- Cass, 2001, Breisacher : la Haute Cour de Justice n’est compétente qu’en cas de haute trahison et les juridictions de droit commun le sont hors ce cas.

-> désaccord que le constituant devait trancher : commission de réflexion qui rend un rapport en décembre 2002, dans le même sens que la Cour de cassation.

 

Le nouvel article 67 al 2 C prévoit que le président « ne peut être requis de témoigner non plus que faire l’objet d’une action, d’un acte d’information, d’instruction ou de poursuite devant aucune juridiction ou autorité administrative française ». L’alinéa 3 permet d’engager ou de reprendre les instances ou procédures un mois après la cessation des fonctions. 

 

C’est ainsi que Jacques Chirac, après douze ans d’immunité pénale, a été mis en examen en novembre 2007 pour « détournement de fonds publics » et « abus de confiance » dans l’affaire dite des emplois fictifs de la Ville de Paris et renvoyé devant le tribunal correctionnelle de Paris. En dépit d’une transaction financière entre l’UMP et la ville de Paris qui a retiré sa constitution de partie civile, le procès a été maintenu et le Tribunal correctionnel de Paris a condamné l’ancien président à deux ans de prison avec sursis pour détournement de fonds publics, abus de confiance et prise illégale d’intérêt. 

 

En cas de délit flagrant, il faudrait recourir à la procédure de destitution pour faire du PdR un citoyen comme les autres. 

158

La responsabilité politique du PdR

Aucun texte ne la prévoit -> seul lui peut la décider :

- quatre référendums sous la présidence du général de Gaulle, entraînant sa démission le 27 avril 1969 ;

- le vote négatif du 29 mai 2005 sur le traité constitutionnel européen n’a pas entraîné de réaction de Jacques Chirac, qui l’avait promu ;

- pour l’élection aux législatives d’une majorité différente de la sensibilité politique du PdR, F. Mitterrand n’a pas jugé bon de démissionner en 1986 ;

- la dissolution ratée de J. Chirac en 1997, engagée pour des raisons d’opportunité, ne l’a pas conduit à la démission -> pdce réduite aux acquêts (maxime de Gambetta à l’adresse de Mac-Mahon : « se démettre ou se soumettre »). 

159

Le pouvoir régalien

Le Pdt exerce les missions de l’article 5 C.

 

Articulé avec une série d’articles :

- en matière de garantie constitutionnelle : saisine du CC ; saisine du CSM ; pouvoir de signature/refus de signer ;

- en matière politique : présidence du Conseil des ministres, nomination du PM ;

- en matière de crise : dissolution, art 16 C.

 

Ensemble de dispositions pouvant être interprétées de façon extensive depuis l’élection au SUD, mais les limites de cette interprétation tiennent à la couleur politique de la majorité à l’AN, qui peut contraindre à une interprétation stricto sensu de ses pouvoirs propres.

160

La fonction d’arbitrage sous la Ve

La fonction d’arbitrage est normalement une fonction de conseil.

Elle devient une fonction de « décision souveraine » :

- « dans les moments de grave confusion » (discours de Bayeux) ;

- en cas de péril national, avec les pleins pouvoirs de l’article 16 C. 

161

Le PdR garant de la Constitution

Pouvoir d’interprétation dans les domaines où le Conseil constitutionnel ne peut intervenir :

- interprétation de son propre pouvoir de signature (discrétionnaire) : des ordonnances (à trois reprises en 1986), des sessions extraordinaires (mars 1960 pour des questions agricoles ; décembre 1987 pour le changement de statut de la régie Renault ; mars 1993 pour une proposition de loi révisant la loi Falloux) ;

- irresponsabilité de l’ancien PdR pour des faits s’étant produits durant son mandat ;

- interprétations de l’art 11 C pour réviser la constitution (1962 et 1969) ;

- le pouvoir de révoquer le PM n’a pas résisté à la cohabitation.

 

En outre, nomme trois membres du CC et son président ; il est membre à vie et de droit du Conseil (Vincent Auriol René Coty, VGE, Jacques Chirac, Nicolas Sarkozy). 

162

Le PdR garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire

Avant la révision du 27 juillet 1993, le PdR présidait le CSM et nommait ses neuf membres. Entre 1993 et 2008, préside toujours mais n’en nomme plus que 3 et 6 membres sont des magistrats élus par leurs pairs au sein de la Cass.

Depuis 2008 ni le PdR ni le garde des Sceaux n’en sont membres -> remplacés par le 1er Pdt de la Cass et et par le procureur général près la Cour de cassation selon les (nouvelles) formations du CSM. 

163

Droit de grâce

Ancien régime

Art 17 C

permettait la commutation de la peine capitale avant la loi du 9 octobre 1981

Grâce individuelle depuis la révision du 23 juillet 2008

Nécessite le contreseing ministériel. 

164

La dissolution :

nature

calendrier

limites

historique

 

Rôles des PM

Acte souverain dispensé de contreseing

Les élections ont lieu dans les vingt jours au moins et quarante jours au plus qui suivent le décret de dissolution. 

Trois limites à cet aspect discrétionnaire :

- pas pendant l’intérim (art 7 C) ;

- pas durant le recours à l’article 16 C ;

- pas dans les 12 mois qui suivent une précédente dissolution. 

-> la dissolution ratée devrait ramener la pratique à ce pour quoi elle était prévue : un pouvoir de crise et non de simple opportunité. 

 

Méfiance dans la tradition républicaine :

- recours anti-parlementaire sous Charles X se terminent par les Trois glorieuses des 27-29 juillet 1830 ;

- la dissolution prononcée le 25 juin 1877 par Mac-Mahon se solde par une majorité républicaine : « quand le pays aura parlé, il faudra se soumettre ou se démettre » (Gambetta) -> Mac-Mahon se soumet puis se démet, scellant le discrédit du droit de dissolution, qui ne sera plus utilisé avant 1855. 

 

Michel Debré (1962) et J. Chirac (1976) l’ont suggéré et ont été remerciés. G. Pompidou l’a imposé (1968) et s’est trouvé remercié après la victoire. A. Juppé l’a semble-t-il suggéré à J. Chirac 1997. 

165

L’origine des pouvoirs exceptionnels de l’article 16 C

Envisagé dès le discours de Bayeux, par référence à la crise de juin 1940 et l’impuissance d’Albert Lebrun, pdt de la République. 

Nouvelle actualité avec la guerre d’Algérie. 

166

Le contrôle de la réunion des conditions de l’article 16

CE, 1962, Rubin de Servens : la décision du PdR est un acte de gouvernement.

 

L’AN ne peut plus être dissoute = peut prononcer la destitution du PdR à tout moment.

 

Depuis la révision du 23 juillet 2008, le CC peut être saisi, après 30 jours, par le Pdt de l’AN ou du Sénat, 60 députés ou 60 sénateurs. Il procède de plein droit à ce contrôle au terme de soixante jours d’exercice des pouvoirs exceptionnels et à tout moment au-delà. 

167

Recours à l’article 16

Coup d’Etat militaire en Algérie déclenché par les généraux Challe, Salan, Jouhaud et Zeller le 22 avril 1961. 

Le Conseil constitutionnel considère que les conditions sont remplies puisque les troupes rebelles contrôlent une grande partie de l’Algérie et sont décidées à s’emparer du pouvoir en métropole.

Charles de Gaulle informe de sa décision de recourir à l’article 16 C par un discours radiotélévisé le 23 et un message au parlement le 25 avril.

Le PdR aura pris 26 décisions dont la création de tribunaux d’exception (pas contestées car relatives à l’ordre public).

Le problème est :

- la durée, le Pdt décidant de mettre fin à l’application le 29 septembre, alors que la plupart des auteurs du putsch se sont rendus le soir du 25 avril ;

- l’interprétation du chef de l’Etat, qui a restreint le pouvoir législatif du Parlement : interdiction de s’exprimer sur les questions relevant de l’art 16 C au motif qu’elles relevaient de la compétence du chef de l’Etat ; n’a pu exercer son pouvoir législatif en dehors des sessions ordinaires alors qu’il était réuni de plein droit conformément à l’article 16 C -> révision de 2008.

168

Les domaines du pouvoir partagé du PdR

- Rapports avec le gouvernement 

- Pouvoir de signature

- Pouvoir de nomination

- Diplomatie 

- Défense

- Pouvoir référendaire

- Relations avec le Parlements

169

La nomination du gouvernement

Pouvoir de nomination du PM (art 8 al 1 C) et du gouvernement (sur proposition du PM, art 8 al 2 C) :

- tributaire des rapports de force politiques : PM sous la dépendance du chef de l’Etat en cas de coïncidence des majorités ; sinon marge de manœuvre restreinte, voire contrainte (1986, 1993, 2007) ;

- en cas de cohabitation pour les nominations sur proposition du PM : veto en 1986 sur la diplomatie et la défense ; sinon haute main sur la composition ;

- la démission du PM dépend également de la coïncidence ou non des majorités.

 

Conseil des ministres :

- approbation de l’ordre du jour ;

- en période majoritaire : simple enregistrement des sujets examinés ; sauf si le PdR suggère une discussion (rare) ;

- en cas de cohabitation : le refus d’inscription est un instrument pour gêner l’action gouvernementale (ex : février 2001, refus de Jacques Chirac d’inscrire à l’OJ un projet de loi sur le statut de la Corse ; refus d’une semaine) ; prises de positions critiques du PdR par rapport au CR fait par le porte-parole du gouvernement  (réserves/désapprobations de F. Mitterrand sur la N-C, les ordonnances, etc.).

170

Le pouvoir de signature du PdR

Art 13 al 1er C :

- siganture des ordonnances : trois refus de F. Mitterrand en 1986 : privatisations d’entreprises (juillet), découpage des circonscriptions de l’AN à la suite du rétablissement du scrutin majoritaire (octobre), aménagement du temps de travail (décembre) ;

- décrets délibérés en CdM : un texte peut l’imposer : LO, lois ordinaires, décrets en CE (seule évocation constitutionnelle : art 36 C) ; il suffit que le PdR les intègre à l’OJ pour que tout décret de ce type ne puisse plus être modifié que par cette procédure (CE, 1992, Meyet) = compétence de sa compétence du PdR, sauf intervention législative ;

- lorsque le PdR signe des décrets hors CdM, la procédure est régularisée par un contreseing du PM (CE, 1962, Sicard). 

171

Le pouvoir de nomination du PdR

(art 13 C) conjointement à celui du PM (art 21 C) :

- à la liste des postes mentionnés par l’alinéa 3, qui relèvent essentiellement du pouvoir réglementaire ;

- s’ajoutent ceux énumérés par la LO de l’alinéa 4 : dirigeants des établissements et entreprises publics

-> un millier d’emplois.

 

Depuis la LC du 23 juillet 2010 mise en oeuvre par la LO du 23 juillet 2010 : avis conforme des commissions compétentes du Parlement pour « les emplois ou fonctions qui en raison de leur importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie céonomique » nécessitent un encadrement du pouvoir de nomination ; sont également concernés une quinzaine d’AAI, le Défenseur des droits, les membres du CC (art 56 C) et du CSM (art 65 C) nommés par le PdR -> art 13 al 5 : pas de nomination si 2/3 de votes négatifs en additionnant les voix au sein de 2 commissions.

Enfin l’ordonnance du 28 novembre 1958 prévoit une nomination obligatoire par décret simple, en vertu des règles statutaires des corps concernés, soit près de 70 000 emplois. 

172

Le PdR dans la défense et la sécurité intérieure

Art 15 C

Décret du 14 janvier 1964, remplacé par celui du 12 juin 1996, fait du chef de l’Etat le seul décideur du recours à l’arme atomique et relève de sa responsabilité la décision de procéder à des essais nucléaires.

Rationalisation par décret en 2009 des structures existantes autour du chef de l’Etat en créant le Conseil de défense et de sécurité nationale :

- PM, ministre de la Défense, ministre de l’intérieur, ministre des affaires étrangères, ministre de l’Economie, ministre du Budget ;

- orientations en matière de programmation militaire, de conduite des opérations extérieures, de réaction aux crises majeures, de renseingement, de sécurité intérieure et de lutte contre le terrorisme. 

 

Durant les conflits et opérations militaires auxquels la France a participé (Afrique, Afghanistan, guerre du Golfe en 1991), c’est le chef de l’Etat qui a seul assumé les décisions.

 

Le gouvernement et le parlement font les grands choix de la politique de défense (lois de programmation militaire). 

173

Le Pdr dans la diplomatie internationale et l'Europe

Pouvoirs protocolaires traditionnels : accréditations (art 14 C) et ratification des traités (art 52 C). 

 

En période où le PdR dispose d’une majorité parlementaire, il peut dicter ses choix au gouvernement. Sinon, surtout en matière européenne où le système de décision est surtout inter-gouvernemental, « le président de la République peut toujours dire, il ne peut pas faire » (L. Jospin, 5 mai 2000). 

Dans les grandes rencontres internationales, le PdR est le principal représentant de la France et dirige sa délégation.

174

Les référendums exprimant la souveraineté du peuple français (CE, 1998, Sarran)

Art 89, 11, 88-5 C

 

Ce qui exclut les consultations de populations (art 53, 76, 72-3 et 73 C). 

175

Le référendum d’initiative partagée

art 11, al 3 à 5 C

 

Introduction d’une nouvelle procédure référendaire destinée à favoriser les minorités politiques :

- 1/5e des parlementaires soutenu par 1/10e du corps électoral ;

- proposition de loi déférée au CC qui vérifie la régularité de la proposition et des opérations de recueil des soutiens ;

- si la proposition de loi - qui ne peut porter sur l’abrogation d’une loi promulguée depuis moins d’un an - n’a pas été examinée par chacune des assemblées parlementaires, le PdR soumet le texte au référendum ;

- il n’est pas possible dans les deux années qui suivent le rejet populaire d’une proposition de loi référendaire, de représenter à nouveau celle-ci devant le corps électoral. 

176

L’objet de la révision de l’article 88-5 C en 2008

L’introduction de la possibilité d’autoriser l’adoption du traité par le vote d’une motion en termes identiques à la majorité des deux assemblées, a pour but d’éviter un référendum à chaque nouvel élargissement de l’UE et de le réserver aux cas les plus controversés, pour lesquelles la majorité qualifiée serait difficile à obtenir dans chacune des assemblées. 

177

Les consultations locales pour lesquelles le PdR est compétent

Consultation des électeurs d’une CTOM « sur une question relative à son organisation, à ses compétences ou à son régime législatif » (art 72-4 al 2 C).

 

Idem en cas de changement de statut d’une telle collectivité (art 72-4 al 1 C). 

 

-> calqué sur art 11 C : PdR saisi par une proposition du gouvernement ou par une proposition conjointe des deux assemblées. 

 

Utilisée le 7 décembre 2003 en Guadeloupe et en Martinique, le 29 mars 2009 à Mayotte, le 10 janvier 2010 en GUyane et en Martinique, le 24 janvier 2010 en Guyane.

 

En cas de consultation sur le statut ou la modification des limites d’une CT de métropole, c’est au législateur qu’appartient l’initiative de la consultation (art 72-1 C). 

178

Rapports du PdR avec le parlement

Dialogue :

- art 18 al 1 C : droit de message (19 reprises depuis 1958) ; par exemple crise militaire grave (avril 1961, déclenchement de la guerre du Golfe en janvier 1991 ;

- révision de 2008 : al 2 er 3 C permettant au PdR de s’exprimer devant le Parlement réuni en Congrès ; dispositions évitant que le PdR n’usurpe les prérogatives du PM sans en avoir les risques (responsabilité devant l’AN) ou que le Parlement tente de mettre en cause la responsabilité politique du chef de l’Etat ; utilisée les 22 juin 2009 et 16 novembre 2015. 

 

Participation à la procédure législative :

- signature du décret pour la convocation du Parlement en session extraordinaire sur un OJ déterminé : refus en mars 1960, en décembre 1987, en juin 1993 ;

- demande d’une nouvelle délibération de la loi avant sa promulgation (art 10 al 2 C) : correction d’une erreur de texte ou prise en compte d’une censure partielle du CC (août 1985 à propos de la Nouvelle-Calédonie) ; ou bien veto, demande au Parlement de reconsidérer sa position (par ex en 1983 à propos de la décision d’organiser l’exposition universelle en 1989, le maire ayant refusé de s’y associer : la nouvelle délibération fut un enterrement du projet, jamais réinscrit à l’OJ par le gouvernement) ;

- promulgation de la loi : dans les 15 jours qui suivent la transmission du texte définitivement voté au gouvernement, clôture de la procédure législative, sous réserve que le président n’ait pas demandé une deuxième délibération ou que le texte n’ai pas été déféré au CC -> la promulgation authentifie l’existence de la loi, atteste qu’elle a été régulièrement délibérée et votée (CC, n°85-197 DC, Loi sur l’évolution de la Nouvelle-Calédonie), la date et oblige les autorités publiques à l’exécuter et à la faire observer.

179

Les pouvoirs honorifiques du PdR

Grand maître de l’Ordre national de la Légion d’honneur et de l’Ordre national du mérite (co-décide les nominations et promotions avec le gouvernement).

Depuis l’acte de paréage de 1278, le chef de l’Etat est co-prince d’Andorre avec l’évêque de Urgel en Espagne.

Le PdR est chanoine honoraire de la basilique Saint-Jean-de-Latran à Rome, comme tous les chefs d’Etat de la France depuis Henri IV.

En tant que premier personnage de la République, il bénéficie de la séance protocolaire dans les cérémonies publiques, voyages officiels, honneurs civils et militaires.

Les différents pouvoirs publics et corps constitués lui présentent leurs vœux à chaque nouvel an. 

 

 

 

Paréage : Féod. Seigneurie partagée entre deux ou plusieurs personnes ayant des droits égaux en vertu d'une succession ou d'une convention.

180

Les premiers ministres depuis 1958

Sous de Gaulle :

1959 - 1962 : Michel Debré

1962 - 1968 : Georges Pompidou

1968 - 1969 : Maurice Couve de Murville (parlementaire effacé que de Gaulle choisit en 1968 pour qu’il ne lui passe pas de l’ombre)

 

Sous Georges Pompidou :

1969 - 1972 Jacques Chaban Delmas (Gaulliste mais trop à gauche pour Pompidou) ;

1972 - 1974 : Pierre Messmer

 

Sous VGE : 

1974 - 1976 : Jacques Chirac (première démission d’un PM à son initiative depuis 1958)

1976 - 1981 : Raymond Barre (un économiste dans le cadre du choc pétrolier).

 

Sous Mitterrand :

1981 - 1984 : Pierre Mauroy (ancien leader de la SFIO)

1984 - 1986 : Laurent Fabius (plus jeune PM de l’histoire)

1986 - 1988 : Jacques Chirac (l’Elysée songeait à nommer Chaban-Delmas, mais les partis coupèrent court en imposant le leader gaulliste). 

1988 - 1991 : Michel Rocard (placé là parce que centre-gauche, compatible avec un gouvernement d’ouverture ; et pour le griller).

1991 - 1992 : Edith Cresson (placée là sous le prétexte du déficit de la Sécurité sociale car Rocard ne s’était pas effondrée ; fiasco).

1992 - 1993 : Pierre Bérégovoy (lutte contre la corruption politique, lui-même mêlé à des affaires, suicide).

1993 - 1995 : Edouard Balladur (Chirac ne désirant pas assumer une nouvelle fois la fonction de PM de cohabitation).

 

Sous Chichi :

1995 - 1997 : Alain Juppé 

1997 - 2002 : Lionel Jospin (leader incontesté à gauche)

2002 - 2005 : Jean-Pierre Raffarin 

2005 - 2007 : Dominique de Villepin

 

Sous Sarko :

2007 - 2012 : François Fillon (choisi pour sa discrétion). 

 

Sous Hollande :

2012 - 2014 : Jean-Marc Ayrault 

2014 - 2016 : Manuel Valls

2016 - … : Bernard Cazeneuve

181

Options sur la formation du gouvernement

Le chef de l’Etat en période de coïncidence des majorités :

- peut limiter le nombre des ministres (VGE imposa 15 max à Barre en 1977 et Sarkozy à Fillon) ;

- choisir leurs départements respectifs ;

- choisir ou imposer des personnalités (Sarkozy a imposé tous les ministres sous Fillon en 2007).

 

Le PM peut tenter de placer certains de ses proches ou des non politiques proches de lui (Rocard II et « l’ouverture sur la société civile »). 

 

En période de cohabitation, pouvoir présidentiel très limité : veto aux propositions de J. Chirac en 1986 pour le portefeuille de la Défense (F. Léotard) et des Affaires étrangères (J. Lecanuet). 

182

Les cas de démission du PM

Engagement de responsabilité : art 49 al 1 C (jamais produit) ; 49 al 2 et 3 C (1962).

Tradition républicaine : à la suite d’une élection présidentielle ou législative, quitte à être reconduit (Pompidou en 1962, 65 et 67).

Remaniement ministériel : reconduction : Fillon III en 2010 ou Valls II en 2014.

 

Le PM s’estime désavoué : Chirac en 1976, Mauroy en 1984.

Il y est contraint : Michel Debré en 1962, Chaban-Delmas en 1972.

183

Travers de la révision de 2008 autorisant à retrouver son mandat parlementaire après un passage au gouvernement

Tentation de remplacer sur le champ les ministres défaillants ou qui ne sont plus en grâce, quitte à tomber dans le risque du remaniement ministériel permanent, comme le montre la recomposition continue qui a affecté le gouvernement Fillon II. 

184

La hiérarchie entre ministres

D’un point de vue juridique, égalité.

 

Sinon, hiérarchie dépendant de l’ordre dans le décret de nomination, qui suit généralement celui-ci :

- ministre d’Etat : titre honorifique distinguant la personnalité et non son ministère ;

- ministre : dénomination ordinaire ; traditionnels (Agriculture, Défense, Affaires étrangères), voire mentionné par la Constitution (ministre de la Justice), 

- ministre délégué : agissant à l’origine sur délégation du PM, depuis 1981, peuvent être rattachés à des ministres ordinaires (18 sous Ayrault II, aucun sous Valls) ;

- secrétaire d’Etat : soit autonome (auquel cas détient les attributs du ministre mais non le titre, ce qui l’écarte du CdM) ; soit délégué auprès d’un ministre (dispose de services mais n’a aucune autorité sur eux). 

185

La parité au gouvernement

La réforme introduite dans la LC du 8 juillet 1999 a fini par se traduire dans l’exécutif en 2007 (Fillon II : 7 femmes et 8 hommes ministres) ; mais Fillon III (8 femmes ministres sur 22 et 11 sur 30 en incluant les secrétaires d’Etat). 

En revanche Ayrault et Valls ont réintroduit une parité stricte entre ministres. 

186

Statut de membre du gouvernement

Loi du 11 mars 1988 : obligation de déclaration de situation patrimoniale dans les 2 mois après sa nomniation puis dans les deux mois suivant la cessation des fonctions. 

 

Incompatibilités : 

- avec toute profession privée, y compris professions libérales ou publiques ; 

- cumul possible avec mandats locaux : Lionel Jospin, J-P Raffarin et DdV ont interdit ce cumul, mais rétablit sous Fillon, avant d’être à nouveau abandonné (Charte de déontologie du gouvernement) en 2012, avec pour seule exception Le Drian.

- non cumul avec un mandat parlementaire (art 23 C ; décision du conseil des Communautés du 20 septembre 1976) -> rupture avec l’ancienne tradition parlementaire ; mais depuis 2008, il retrouve automatiquement son siège un mois après son départ du gouvernement. 

187

Les trois responsabilités du ministre

Politique

Pénale

Comptable

188

La responsabilité politique

La responsabilité individuelle première :

- en tant que chef d’une administration

- non prévue par la Constitution -> démission (peut être imposée : Alain Madelin en août 1995 pour manque de solidarité ; pour servir de fusible - Charles Hernu après l’affaire Greenpeace en 1985) ou révocation par le Pm sur proposition du PM (rare : Christian Blanc en 2010 ; pour faute déontologique - Thomas Thevenoud ayant oublié de payer ses impôts en 2014).

Jean-Pierre Chevènement a démissionné en 2000 pour marquer son opposition à la politique gouvernementale en Corse. 

 

Le plus souvent la révocation ou la démission sont masquées par un remaniement ministériel

189

La responsabilité comptable du ministre

En tant qu’ordonnateur des dépenses de son ministère.

En cas d’ingérence dans la gestion des deniers publics, la Cour des comptes peut déclarer le ministre comptable de fait : 1992, ministre de la Coopération Christian Nucci. 

190

La responsabilité pénale

Cf art 68-1 à 68-3 C, dispositions consécutives au scandale du sang contaminé : la Haute Cour, également compétente pour juger de la haute trahison du chef de l’Etat, était saisie à la suite de la mise en accusation du ministre votée en termes identiques et à la majorité absolue des deux chambres. Mais lorsque les deux Chambres votent en 1992 des résolutions de mise en accusation sur la base de la « non-assistance à personne en danger », la commission d’instruction de la Haute Cour déclarera éteinte l’action publique, la prescription de trois ans couvrant ces délits commis en 1985. 

LC du 27 juillet 1993 : remplacement de la Haute Cour de Justice par la Cour de Justice de la République. 

191

Quelques jugements de la Cour de justice de la République

1999 : Relaxe de Laurent Fabius et Georgina Dufoix, culpabilité d’Edmond Hervé, non assortie d’une condamnation. 

 

Condamnation en 2010  de Charles Pasqua, condamné à une peine d’emprisonnement d’un an avec sursis pour complicité et recel d’abus de biens sociaux (confirmé la même année par la Cass). 

Relaxe Royal en 2000, poursuivie pour « complicité de diffamation publique envers des fonctionnaires ». 

 

-> la pénalisation de la responsabilité politique aboutit surtout à une politisation du droit pénal qui ne satisfait personne.

192

Les attributions des ministres

Pas de pouvoir réglementaire.

Mais chef d’administration des services placés sous son autorité, ce qui lui donne le droit :

- « comme à tout chef de service, de prendre les mesures nécessaires au bon fonctionnement de l’administration placée sous son autorité » (CE, 1936, Jamart) ;

- de gérer les services de son ministère ;

- de contresigner les actes administratifs du PdR et du PM.

 

Assisté d’un cabinet issu de la haute fonction publique et disposant de sa confiance politique, sous l’autorité d’un directeur de cabinet :

- activité politique :

- relations exétérieures (presse, groupes d’intérêts) ;

- action interministérielle :

- tutelle sur les services ministériels. 

193

Les pouvoirs ordinaires du gouvernement

Al 20 al 1 C

 

Lorsque le PdR est soutenu par la majorité de l’Assemblée :

- autorité politique sur le gouvernement ; 

- dicte sa politique : directives aux PM (VGE) ou aux ministres (Sarkozy) ;

- maîtrise de l’agenda gouvernemental.

 

Si cohabitation, pouvoir d’obstruction. 

 

Révision de 2008 :

- Art 20 al 1 C : pas de modification suivant les propositions du comité Balladur (le PdR aurait défini la politique de la Nation ; le PM, au lieu d’être responsable de la défense nationale, aurait mis « n oeuvre les décisions prises au titre de l’art 15 en matière de défense nationale ») ;

- les rapports avec le PdR restent inchangés ;

- affaiblissement face aux Parlement : fixation partagée de l’OJ ; limitation de l’engagement de responsabilité sur un texte ; examen en séance du texte issu des commissions parlementaires y compris pour un projet de loi.

194

Les pouvoirs exceptionnels du gouvernement

En matière législative, ordonnances prévues aux articles 38, 47, 47-1 et 74-1 C :

- 35 lois d’habilitation de 1960 à 2000 ; 43 de 2001 à 2006 ;

- allongement de leur durée : de quelques mois autrefois à plusieurs années (2 en 2004) ;

- domaine élargi : passé de la transposition des directives européennes, OM, codification -> couverture du champ de la loi

-> caractère exceptionnel tend à disparaître, nouvelle dépossession des pouvoirs du parlement, même si le gouvernement n’hésite pas à associer les parlementaires à la rédaction des dispositions des ordonnances. 

195

Les pouvoirs exceptionnels du gouvernement

En matière législative, ordonnances prévues aux articles 38, 47, 47-1 et 74-1 C :

- 35 lois d’habilitation de 1960 à 2000 ; 43 de 2001 à 2006 ;

- allongement de leur durée : de quelques mois autrefois à plusieurs années (2 en 2004) ;

- domaine élargi : passé de la transposition des directives européennes, OM, codification -> couverture du champ de la loi

-> caractère exceptionnel tend à disparaître, nouvelle dépossession des pouvoirs du parlement, même si le gouvernement n’hésite pas à associer les parlementaires à la rédaction des dispositions des ordonnances. 

 

En matière d’ordre public :

- nouvel al 3 art 48 C : « états de crise » : pouvoirs traditionnels, les seuls en vigueur avant 1958 ; priorité gouvernementale pour l’inscription à l’OJ ;

- art 16 C ;

- état de siège : jamais utilié sous la Ve ;

- état d’urgence : vise « le péril imminent résultant d’atteintes graves à l’ordre public ou d’événement présentant le caractère d’une calamité publique » : utilisé en novembre 2005

196

Les pouvoirs du PM dans l’animation du gouvernement

Il n’est pas le supérieur hiérarchique (CE, 1961, PM c/ Bestaux). 

 

Pouvoir de coordination (circulaire sur la méthode de travail)

Arbitrages rendus entre ministres en conflit ou lors des lettres de cadrage (élaboration PLF).

Réunion sous son autorité de comités interministériels. 

 

Il peut présider des conseils de cabinet, c’est-à-dire des CdM sans la présence du PdR, selon l’usage des républiques précédentes :

- Charles de Gaulle a demandé à Michel Debré d’y renoncer ;

- se sont tenus durant les intérims de 1969 et 1974 ;

- fréquente sous la cohabitation avec Jospin ;

- mais absence de pouvoir de décision -> peu opérationnels. 

 

On notera que sous la présidence de Nicolas Sarkozy, celui-ci a pris l’habitude de réunir des ministres hors la présence du PM pour traiter certains sujets politiques. 

197

Les services du PM

Trois niveaux :

- cabinet : une cinquantaine de collaborateurs ; un directeur de cabinet, conseillers techniques, chargés de mission ; secrétariat coordonné par un chef de cabinet ; cabinet militaire assiste le chef du gouvernement ;

- secrétariat général du gouvernement : continuité par-delà les alternances politiques ; une centaine de collaborateurs ;

- Secrétariat général des Affaires européennes ;

- Secrétariat général de la Défense et de sécurité nationale ;

- Secrétariat général de la Mer ;

- divers services rattachés au PM.

 

Le PM préside le Conseil d’Etat. 

 

Plusieurs milliers d’agents publics sont placés sous son autorité. 

198

Les compétences propres du PM

Pouvoir réglementaire (qui lui est exclusif, en dehors de celui qui est partagé avec le PdR) + nomination aux emplois civils et militaires (peut déléguer, car concerne 2 M d’emplois). 

-> toutes les décisions du chef de l’Etat passe par lui et dépendent de son zèle ou de son inertie.

 

Interlocuteur du Parlement :

- dispose seul dans l’exécutif de l’initiative des lois (art 39 C) ;

- conduit la procédure, épaulé par le SGG : choix de la chambre, inscription à l’OJ, fixation des délais de procédure, recours à la procédure accélérée, choix des amendements, passage par la CMP plutôt que la navette, vote bloqué, engagement de responsabilité, saisine éventuelle du CC, contreseing du décret de promulgation. 

 

Responsable devant le Parlement, l’innovation de la 5R résidant dans la présomption de confiance du parlement envers le gouvernement. En période de cohabitation, déclaration de politique générale (Chirac, Balladur, Jospin). 

 

Animateur de la majorité parlementaire (art 49 al 4 C par exemple : demande d’approbation d’une déclaration de politique générale au Sénat). 

199

Le Sénat avec la Ve République

Rétablissement d’un bicamérisme plus équilibré. Le Sénat peut freiner la procédure législative (le gvt ne peut donner le dernier mot à l’AN que lorsque le texte a été examiné par le Sénat). 

200

Quatre phénomènes ayant contribué au déclin du parlement depuis 1958

Fonction représentative : 

- n’est plus unique (concurrence de l’élection présidentielle ;

- mesure de l’opinion par des sondages, qui influent davantage sur la légitimité que les élections.

 

Fonction politique : la décision politique appartient davantage à la sphère exécutive, surtout lorsqu’elle doit être rapide. Déplacement des groupes d’intérêt vers les cabinets ministériels.

 

Fonction normative : majorité des lois d’origine gouvernementale (transfert de l’initiative des lois plus importants que la « révolution de l’art 34 C ») ; transferts successifs à l’UE, où les décisions sont prises dans des instances intergouvernementales.

 

Régression du droit parlementaire, avec un triple verrouillage de la Constitution :

- la Constitution fixe elle-même les principales règles concernant l’organisation du parlement et renvoyant à des LO contrôlées par le CC, ou adoptées sous le régime de l’art 92 C, donc par un gouvernement ;

- les règlements sont soumis au contrôle de constitutionnalité du Conseil constitutionnel. 

201

Les conséquences du caractère représentatif du mandat

Le parlementaire représente la souveraineté nationale (art 3 C) :

- l’annexion de l’Alsace-Lorraine par l’Allemagne en 1871 n’empêcha pas les députés de siéger ; idem pour les territoires indépendants des Comores (en 1975) et des Afars et des Issas (1977) ; au contraire une ordonnance de juillet 1962 a mis fin au mandat des députés algériens après l’indépendance ;

- la prohibition du mandat impératif : mais politiquement, difficile (engagements pris devant ses électeurs, consigne de vote des partis, « groupes d’études » autorisés par les règlements et qui sont souvent la façade d’une activité de lobbying - une centaine à l’Assemblée nationale). 

202

Les incompatibilités et leurs sanctions

Incompatibilités institutionnelles :

- membre du gouvernement, du CC, du CSA, du conseil du gvt d’un TOM ;

- avec la loi du 14 février 2014, avec une fonction exécutive locale ;

- un fonctionnaire doit se détacher (≠ R-U où un candidat aux élections doit démissionner du Civil service) ;

- exception des missions temporaires confiées à un parlementaire par le gouvernement.

 

Activités professionnels privées :

- notamment fonctions de direction ou de conseil ;

- interdit au parlementaire de laisser figurer son nom dans une publicité relative à une entreprise financière, industrielle ou commerciale ;

- en tant qu’avocat, de plaider ou de consulter pour le compte de sociétés mentionnées plus haut. 

 

Mandats électoraux :

- lois (ordinaires et organiques) du 30 décembre 1985 et du 5 avril 2000 ajoutent à l’interdiction de cumul horizontal (député/sénateur/membre du CESE/membre du PE) l’interdiction de cumul vertical : pas plus de deux mandats ;

- loi du 14 février 2014 : à partir de 2017, interdiction de cumul avec une fonction exécutive locale.

 

La sanction varie :

- en cas de nomination au gvt ou au CC, le parlementaire dispose de 8 jours pour opter (silence = acceptation) ;

- pour les autres mandats électoraux et fonctions électives, dispose de deux mois après son entrée en fonction pour se démettre du mandat, à défaut démissionnaire par le CC sur requête du bureau de l’assemblée ou du garde des Sceaux ; si après son élection au parlement, il dispose de 15 jours pour opter ;

- deux mois pour les activités professionnelles ;

- règles internes : création d’un comité de déontologie au Sénat en 2009 ; adoption d’un code de déontologie sur les conflits d’intérêts et création d’un poste de déontologue à l’Assemblée nationale. 

203

Le patrimoine et les conflits d’intérêts chez les parlementaires

Lois sur la transparence de la vie politique du 11 mars 1988 et du 11 octobre 2013.

 

Le PdR, les membres du Gvt, les parlementaires, les titulaires d’autres mandats électifs 

doivent remettre une déclaration de situation patrimoniale au début et à la fin de leur mandat ou fonction

au CC pour le PdR et à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique créée par la loi de 201 un pdt et 8 membres (2 CE, 2 Cass, 2 CdC, 2 désignées par les pdts de l’AN et du Sénat). 

 

La loi de 2013 a également introduit la définition du conflit d’intérêt. 

204

Les immunités parlementaires

Première protection, l’irresponsabilité (art 26 al 1er C). Exception -> inéligibilité ayant frappé les parlementaires ayant voté le 10 juillet 1940 les pleins pouvoirs au maréchal Pétain, l’ordonnance du 6 avril 1945 prévoyant qu’un jury d’honneur pouvait les en relever. 

Mais ne s’étend pas aux activités et propos extérieurs, et n’empêche pas les sanctions disciplinaires. 

 

Inviolabilité (art 26 al 2 C). 

 

Une assemblée peut requérir et obtenir la suspension de l’action publique contre un de ses membres pour la durée de la session (art 26 al 3 C). 

205

L’indemnité parlementaire

Aligné sur le traitement des hauts fonctionnaires. 

 

Complétée d’une indemnité de fonction. Depuis 1993, imposable au régime de droit commun. 

 

Complétée par une indemnité représentative de frais de mandat.

 

Franchise postale, gratuité des communications téléphoniques de la circulation sur le réseau ferroviaire (réduction sur les transports aériens). 

Bureau, dotation pour équipement informatique et crédit pour la rémunération d’assistants parlementaires. 

Il cotise à une caisse de retraite et bénéficie d’une pension après dix annuités (mais peut acquitter une double cotisation dès le premier mandat). 

206

Les lois relatives à l’élection des députés

Ordonnance (art 92C) du 13 octobre 1958 : scrutin majoritaire uninominal à deux tours.

-> Abrogée par la loi du 10 juillet 1985 instaurant une représentation proportionnelle, elle-même abrogée par la loi du 11 juillet 1986 rétablissant le scrutin majoritaire uninominal à deux tours. 

 

Loi du 24 novembre 1986 : délimitation de 577 circonscriptions électorales à partir de critère démographiques. 

 

La LC de 2008 a fixé un nombre maximum de 577 députés et de 348 sénateurs. Mais prévoyant également la représentation des Français établis hors de France, nécessité d’un redécoupage, intervenu par la LO du 11 décembre 2008. Elle a également institué une commission indépendante (6 membres : 1 CE, 1 Cass, 1 CdC, trois personnalités qualifiées désignées par le PdR et les pdts des assemblées avec avis de la commission compétente et veto au 3/5e. 

Redécoupage opéré par ordonnance, ratifié par la loi du 18 février 2010 : méthode de la tranche (1 député pour 125 000 et 1 député supplémentaire par tranche ou fraction de tranche au-delà).

 

La LO du 24 avril 2001 a fixé l’expiration des pouvoirs au 3e mardi de juin pour rétablir l’ordre naturel du calendrier après la dissolution de 1997. 

207

Les textes relatifs aux élections au Sénat

La seconde chambre assure la représentation des collectivités territoriales, comprend 348 parlementaires maximum et partage avec l’AN la représentation des Français à l’étranger (art 24 C).

 

21 pour l’OM et 12 pour les Français établis à l’étranger (désignés par un collège de 155 membres élus au SUD par les Français résidant hors de France - 2 M personnes).

 

Critère démographique de la loi du 23 septembre 1948 : un siège jusqu’à 154 000 habitants puis un siège par fraction de 250000 habitants.

Election au suffrage universel indirect ; participation obligatoire sous peine d’amende de 100 euros sans « cause légitime » (art L. 318 Code électoral). 

La LO du 30 juillet 2003 a réduit le mandat des sénateurs de 9 à 6 ans et organisé le renouvellement par moitié plutôt que par tiers. 

Conditions d’éligibilité : idem AN sauf 24 ans minimum. 

 

150 000 « grands électeurs ».

 

Loi du 10 juillet 2000 : étend à toutes les communes < 3500 hab (au lieu de 9000) le scrutin proportionnel pour la désignation des délégués municipaux.

 

Loi du 2 août 2013 : les circonscriptions qui proposent un scrutin majoritaire à deux tours plutôt qu’une proportionnelle sont celles qui élisent moins de 3 sénateurs (c’est-à-dire 1 ou 2) plutôt que 4 ; dans les autres, (3 ou plus), le mode de scrutin est la représentation proportionnelle avec répartition des restes à la plus forte moyenne. 

 

En vertu de la loi du 8 juin 2000, les listes sont composées alternativement d’un candidat de chaque sexe. Le Sénat s’est urbanisé, rajeuni et féminisé depuis 2004. 

208

Contrôle des élections parlementaires

Le tribunal administratif, saisi par le préfet, statue sur les conditions de candidature. Le CC est la juridiction d’appel.

 

Dans les 10 jours qui suivent la proclamation des résultats, le CC peut être saisi par un candidat ou un électeur de la circonscription ; ultérieurement par la Commission nationale des comptes de campagne, pour le contentieux de la réclamation contre les résultats (Art 59 C).

209

Les règlements des assemblées

Influence diminuée depuis 1958, avec le contrôle du CC. La mise en oeuvre de la réforme de 2008 passe par eux, donc intérêt renouvelé.

 

Règlent le fonctionnement interne, les procédures de travaux, le statut des membres. 

 

Discipline plus élastique au Sénat : par tradition, et parce que la majorité gouvernementale n’imprime pas sa marque comme à l’AN. 

210

Composition des bureaux des assemblées

Direction de l’assemblée : gestion de la vie interne et direction des travaux.

 

Au Palais-Bourbon, élu pour la législature ; 22 membres dont le Pdt de l’Assemblée, 6 VP, 3 questeurs et 12 secrétaires.

 

Au Palais du Luxembourg, élu après chaque renouvellement triennal : 26 membres : pdt du Sénat, 8 VP, 3 questeurs et 14 secrétaires.

211

Le pdt de l'assemblée

Indépendance (≠ vote).

 

Pouvoirs constitutionnels propres : art 12 C, art 16 C, sessions extraordinaires, art 54, 56 et 61 C, nomination d’un membre du CSM, du CSA, de la CNIL, etc.

 

Le Pdt du Sénat exerce l’intérim de la Pce de la République.

Le Pdt de l’AN préside le Congrès. 

212

Les autres membres des bureaux des assemblées et leurs collaborateurs

VP : suppléants du président dans la direction des débats

Questeurs : dirigent les services administratifs et financiers, gèrent le personnel et les finances de l’assemblée.

Les secrétaires surveillent la rédaction du procès-verbal des séances.

Les collaborateurs :

- pour le pdt : services législatifs (archives, information, documentation) ;

- pour les questeurs : secrétaire général de la questure, qui a autorité sur les services administratifs et les services législatifs (service de la présidence, service de la séance, services des commissions, service des études, services des comptes rendus, etc.).

213

La conférence des présidents

Compétence essentiel : l’ordre du jour, c’est-à-dire le calendrier des travaux de l’assemblée.

 

Composition : pdt de l’assemblée, VP, présidents des commissions, pdts des groupes parlementaires, rapporteur de la commission des finances (au Sénat, + rapporteur de la commission des affaires sociales), pdt de la commission des affaires européennes + le ministre chargé des relations avec le parlement. 

 

Prise de décision :

- adoption d’une proposition au vote : chaque pdt de groupe dispose théoriquement d’autant de voix que de membres inscrits à son groupe, les autres membres ne disposes que de leur propre voix -> dans la pratique, consensus ;

- la proposition doit être approuvée par l’assemblée, ce qui est toujours le cas.

214

Renouvellement de l’importance de la conférence des présidents

En 1958, perte d’importance car la priorité conférée au gouvernement revient à lui attribuer la fixation quasi intégrale du calendrier des travaux parlementaires.

 

LC du 4 août 1995 : journée de séance d’initiative parlementaire par mois.

 

LC du 23 juillet 2008 : réduction de la priorité gouvernementale sur l’OJ, la conférence des présidents construits l’OJ de près de la moitié des séances (moins en période de LF). 

215

Reconnaissance des groupes politiques

1910 pour la Chambre des députés

1920 pour le Sénat

 

Dans la Constitution, à l’art 51-1 C avec la LC du 23 juillet 2008

216

Nombre minimum de membres dans un groupe

A l’AN : 30 jusqu’à une résolution de 1988 qui l’a réduit à 20 afin de permettre au PC de conserver un groupe, puis une résolution de 2009 l’a ramené à 15.

 

Au Sénat : 10 depuis 2011. 

 

Les apparentés sont des parlementaires acceptés par le groupe mais qui ne sont pas soumis à sa discipline. 

 

Ceux qui ne se rattachent à aucun groupe figurent parmi les non-inscrits, mais ils peuvent toujours se regrouper pour bénéficier d’avantages (groupe divers droite et gauche « République et liberté » formé en 1993). 

 

En 2013, 6 groupes à l’AN et au Sénat (effritement). 

217

Attributions des groupes parlementaires

A l’origine de la composition du Bureau, de la conférence des pdts, des commissions, de la fixation des temps de paroles et du régime des questions et du travail parlementaire en général.

 

Servent de relais aux partis pour leur financement public.

 

Ils peuvent élaborer un statut ou un règlement intérieur. 

 

Ils disposent d’un secrétariat administratif et d’assistants parlementaires détachés auprès du groupe. 

 

Les pdts des groupes parlementaires peuvent demander ou s’opposer à la création d’une commission spéciale, demander le scrutin public, une suspension de séance ou la vérification du quorum en séance, disposer d’un temps de parole personnel et contrôler le temps de parole programmer à l’AN. 

218

Les droits spécifiques des groupes d’opposition et des groupes minoritaires

Le statut de groupe d’opposition est consécutif à une déclaration du pdt du groupe au pdt de l’assemblée ;

celui de groupe minoritaire est simplement constatée à l'AN : ceux qui n’ont pas déclaré appartenir à l’opposition (au Sénat, doit être déclaré). 

 

« droits spécifiques » (art 51-1 C) :

- inscription à l’OJ de propositions de loi un jour mar mois ;

- pour les présidences de commissions d’enquête et les missions d’information (une par an sauf opposition de l’assemblée à la majorité des 3/5e). 

219

Les différents types de commissions législatives

Les commissions spéciales

Les commissions permanentes

Les commissions d’enquête

Les délégations parlementaires

Les commissions aux affaires européennes

220

Le pb des commissions avant 1958

Sous la forme des commissions permanentes, ont eu tendance sous la IIIe et la IVe République à devenir des machines de guerre contre les ministères auxquelles elles correspondaient au point d’entraver souvent le droit d’initiative du gouvernement.

 

-> nb et rôle réduit en 1958 ; la LC de 2008 a rétabli certaines de leurs prérogatives. 

221

Les commissions spéciales

Art 43 C : l’examen du texte de loi est confié en principe à une commission spéciale créée en vue du seul examen de texte ≠ pratique )> 1% , lorsque le sujet concerne plusieurs commissions permanentes. 

222

Les commissions permanentes

Ramené à 6 par Assemblée en 1958, puis 8 en 2008. 

 

Huit commissions à l’AN, 73 membres par commission ; sept au Sénat pour 49 membres pour les lois, celle du Développement durable 39, pour les autres : 57.

 

Renouvellement annuel à l’AN, tous les trois ans au Sénat, à la proportionnelle des groupes, les sièges vacants revenant aux non-inscrits. 

 

Le bureau de la commission est élu au scrutin secret et comprend Pdt, VP et secrétaires. 

 

Les travaux ne sont pas publics sauf si la commission en décide autrement.  

223

Les commissions d'enquête

Mentionnées par ordonnance en 1958, puis par l’art 51-2 C depuis 2008.

 

Constituées sur résolution d’une assemblée, à la proportionnelle des groupes. 

Ne peut intervenir à propos de faits ayant donné lieu à des poursuites judiciaires (ex : la comission qui a examiné les dysfonctionnements du SP de la justice au lendemain de l’affaire Outreau a porté justement sur les conditions de fonctionnement de la procédure judiciaires et non les faits.

 

Durée 6 mois max. Auditions publiques. Limites : secret de la défense nationale, des affaires étrangères, de la sécurité intérieure et extérieure de l’Etat. 

 

Depuis 1997 (L. Fabius) : chaque groupe parlementaire peut obtenir automatiquement, une fois par an, la création d’une commission d’enquête sur tous les sujets, exceptés la défense nationale et les questions monétaires. Même droit au Sénat depuis 2009. 

Les fonctions de pdt/rapporteur sont partagés entre la majorité et l’opposition. 

224

Les délégations parlementaires

Proche des commissions spéciales, mais :

- caractère permanent ;

- délégations peuvent être mixtes (sénateurs + députés) : exemple de l'Office d’évaluation des choix scientifiques et technologiques (créé en 1991) ;

- constituées dans chacune des assemblées, comme celles aux droits des femmes. 

225

Les commissions aux affaires parlementaires

Délégations parlementaires créées en 1979 afin d’analyser les projets de règlements et de directives, notamment ceux qui relèvent du domaine de la loi. 

Rôle renforcé depuis la LC du 25 juin 1992 : pouvoir délaborer des propositions de résolution sur les projets de normes européennes.

 

 

La révision de 2008 leur a donné le titre de commissions et accru leur importance :

- communication par le parlement à la commission de chaque assemblée les proejts ou propositions d’actes de l’UE dès leur transmission au Conseil de l’Union européenne et la tient informée des négociations ;

- transmission par la commission à la commission permanente et éventuellement proposition de résolution. 

 

Leurs membres (36 dans chaque assemblée) sont également membres d’une des commissions permanentes. 

226

Problème du régime initial des sessions 

Encombrement de l’OJ et multiplication des sessions extraordinaires.

 

-> LC du 4 août 1995 : session unique. Mais la limitation à 120 séances annule une partie de la réforme : le projet en prévoyait 150, les 120 séances étaient souvent dépassées avec les sessions extraordinaires avant 1995, mais les parlementaires ont réduit ce nombre, afin de leur permettre de continuer à exercer leurs mandats locaux (du vendredi au lundi et lors du vote des budgets).

227

La fixation des séances des assemblées

Les semaines de séances sont fixées par les assemblées.

Les jours et horaires de séances par les règlements. 

Le Pm peut toutefois (art 28 al 3 C), après consultation du pdt de l’assemblée ou à la majorité des membres de chaque assemblée, décider de tenir des séances supplémentaires. 

 

Les suspensions de travaux en période électorale entraînent généralement des sessions extraordinaires. 

228

Le nombre de sessions extraordinaires depuis 1995

 

Leur utilité

Plus d’une dizaine. 

 

Elles peuvent servir à :

- boucler les dernières navettes d’une session ordinaire ;

- poursuivre un travail législatif important (lois de décentralisation en 1982) ;

- rattraper les interruptions de session ordinaire du fait des campagnes électorales.

 

La révision de 1995 qui devait en réduire le nombre a été contrebalancée par l’inflation législative. 

229

Les séances

Mardi et mercredi matin : travail en commission et réunion de groupes.

Séances plénières l’après-midi (voire la nuit) des mardi et mercredi et la journée complète des jeudi et vendredi.

Les assemblées peuvent siéger le lundi, le samedi, voire le dimanche. 

En cas de séance de nuit, l’assemblée doit interrompre ses travaux 9 heures avant la reprise de la séance le jour suivant. 

 

Le chef de l’Etat n’a pas accès à l’hémicycle, contrairement aux membres du gouvernement et à leurs collaborateurs (« commissaires du gvt » nommés par décret).

 

Fixation de l’OJ réglé par l’art 48 C. 

230

Le vote dans les assemblées

Personnel (art 27 C). Secret et sans délégation de vote possible  pour les nominations (pdt de l’assemblée, membres du bureau, juges de la CJR et de la Haute Cour de justice).

 

Généralement à main levée, ou par assis et levé en cas de doute. 

Plus rarement, par scrutin public ordinaire à la demande de la conférence des présidents, du président de l’assemblée, du gouvernement, de la commission saisie au fond ou d’un président de groupe (sur demande écrite à l’AN) ou en cas de doute sur un vote simple. 

 

Un pdt de groupe peut toujours demander la vérification du quorum (présence de la majorité absolue des membres de l’assemblée dans son enceinte) ; faute de quorum le vote ne peut avoir lieu. 

231

Le scrutin public

Public : le décompte des voix et la liste nominative des parlementaires en  fonction de leur vote sont publiés au compte-rendu de la séance. 

 

A l’Assemblée nationale, le vote électronique est employé (jusqu’en 1993, donnait lieu à la possibilité de voter pour d’autres, lorsque le parlementaire laissait la clé de son boîtier à son collègue). 

Au Sénat, le vote électronique est prohibé. 

Le scrutin public par appel à la tribune est de droit :

- à l’AN pour une motion de censure (seuls participent les députés pour) ou lorsque la Constitution exige une majorité qualifiée ;

- au Sénat, décidé par la conférence des présidents : de droit pour le vote en première lecture de la LF et pour l’approbation d’une déclaration de politique générale du gouvernement (art 49 al 4 C). 

232

Position de la loi avant 1958

≠ Rousseauiste

 

-> pas soumise à la C° car pas de contrôle de constitutionnalité

-> pouvoir réglementaire réputé se limiter à l’exécution, n’ayant de force juridique que la loi. 

-> ce n’est pas le contenu qui définit la loi mais la procédure parlementaire de son adoption. 

233

Entorses à la souveraineté de la loi avant 1958

Décrets-lois

 

Domaine réglementaire autonome : CE, 1906, Babin : en matière d’organisation et de fonctionnement intérieur des services publics ; CE, 1919, Labonne. 

 

Lois cadres sous la IVe R.

234

Arguments à l’encontre du réglement

- le domaine de l’art 34 C n’est pas exhaustif : la C° fait allusion à la loi dans d’autres dispositions (25, 35, 36, 53, etc.)

- le domaine du règlement autonome est très limité : organisation et fonctionnement des services de l’Etat, contraventions de police, etc. ; en outre le législateur peut réduire ce domaine en modifiant l’art 34 C par une LO ;

- le domaine du pouvoir réglementaire d’exécution est très étendu :

- le législateur va au-delà de la seule édiction de principes ;

- la distinction loi-règlement n’est pas opératoire dans l’élaboration de la loi : cela ne gêne pas le gouvernement lorsque le législateur empiète sur son domaine. 

 

Circulaire du PM du 30 janvier 1997 : destinée aux membres du gvt et aux administrations et leur demandant de veiller, dans l’élaboration des projets de loi, au strict respect du partage, imposé par la Constitution et précisé par la jurisprudence du Conseil constitutionnel et du Conseil d’Etat, entre la loi et le règlement -> vœu pieux. 

235

Rejet distinction règles/principes dans l’article 34 C

CC, n°59-1 L, RATP

236

Les différentes résolutions évoquées ou qui doivent être appliquées pour mettre en oeuvre la Constitution. 

Art 26 C (suspension des mesures privatives de libertés depuis 1995)

Art 34-1 C : résolutions de toute sorte (depuis 2008)

Art 88-4 C : sur les projets de normes de l’UE.

Art 51-2 C : création d’une commission d’enquête 

 

Elles ne peuvent être adoptées pour mettre en cause la responsabilité du gouvernement. Procédure précisée par la LO du 15 avril 2009. 

237

Le respect du domaine de la loi 

Pas d’incompétence négative.

 

C’est au JA qu’il appartient de protéger le domaine de la loi contre des actes administratifs qui dénatureraient des dispositions législatives dans le cadre du REP.

238

Evolution du recours à l'amendement

Ire législature (1958-1962) : 4 500 amendements enregistrés, 2 100 adoptés.

VIIe législature (1981-1986) : 39 000 amendements 

XIIe législature (2002-2007) : 137 000 amendements dont 18 500 adoptés. 

239

Liste des législatures sous la Cinquième République

Ière législature (1958-1962)

2e législature (1962-1967)

3e législature (1967-1968)

4e législature (1968-1973)

5e législature (1973-1978)

6e législature (1978-1981)

7e législature (1981-1986)

8e législature (1986-1988)

9e législature (1988-1993)

10e législature (1993-1997)

11e législature (1997-2002)

12e législature (2002-2007)

13e législature (2007-2012)

14e législature (2012-2017)

240

Restriction du droit à l’amendement

Originellement, les assemblées décidaient elles-mêmes.

Puis le CC est intervenu :

- CC, n°86-221 DC, LF pour 1987 : les adjonctions ou modifications apportées au texte en discussion ne sauraient dépasser, par leur objet et leur portée, les limites inhérentes à l’exercice du droit d’amendement ;

- adoucissement avec CC, n°2001-445 DC, LO relative au statut des magistrats et au CSM : les amendements ne doivent pas être « dépourvus de tout lien » avec le texte qu’ils modifient. 

-> cette dernière jurisprudence a été constitutionnalisée dans l’art 45 al 1er C

241

Le temps programmé

Les prises de parole en cascade sont les plus susceptibles de ralentir la discussion parlementaire.

Le Sénat a longtemps renoncé à réglementer ; le règlement de l’AN (art 55 RAN) a introduit la possibilité d’un temps gloabl pour la discussion (conformément à la LO du 15 avril 2009) : la conférence des présidents fixe la durée maximale de l’examen d’un texte, si le temps de parole est épuisé, les amendements sont mis au vote sans débats, sauf amendements nouveaux déposés par le gouvernement ou la commission. 

242

La limite de temps pour remettre en cause une navette

Elle n’existe pas. Le Conseil constitutionel a validé le vote de la loi sur la reconnaissance du 19 mars comme journée nationale du souvenir de la guerre d’Algérie alors que dix ans s’étaient écoulés entre le vote de l’Assemblée et celui du Sénat (CC, n°2012-657 DC, Loi relative à la reconnaissance du 19 mars comme journée nationale du souvenir…).