El ciclo presupuestario. Control interno y externo del presupuesto. Presupuestos de las Comunidades Autónomas, de los Entes locales y de la Unión Europea Flashcards
(34 cards)
La secuencia de fases
GONZÁLEZ MÉNDEZ señala que “la propia noción de ciclo, aplicada a la vida del presupuesto, hace referencia a una secuencia de fases, sistemáticamente interrelacionadas y temporalmente delimitadas”.
Estas cuatro fases son: la elaboración, la aprobación, la ejecución y el control del Presupuesto. Algunos autores como PALAO TABOADA agrupan las dos primeras en una única fase que denominan formación. Esta enumeración no supone siempre un orden cronológico, ya que, tal y como veremos, el control acompaña en algunas de sus modalidades a la ejecución del Presupuesto.
La elaboración del proyecto de Ley de Presupuestos es competencia del Gobierno, mientras que su aprobación es competencia del Parlamento. El poder ejecutivo vuelve a tener el predominio respecto de la ejecución, mientras que el control de ésta se lleva a cabo, según sus distintas clases, por el propio poder ejecutivo (a través de la Intervención General de la Administración del Estado, IGAE) y por el Parlamento (directamente y a través del Tribunal de Cuentas). De este modo el ciclo presupuestario viene a reflejar el juego de contrapesos característico de la división de poderes.
Elaboracion del proyecto
- Confección de anteproyectos parciales por los órganos del Estado y por los Departamentos ministeriales y demás organismos administrativos.
- Redacción del anteproyecto por el Ministerio de Hacienda y aprobación del mismo por el Gobierno.
- Remisión del proyecto a las Cortes.
Confección de anteproyectos parciales
El artículo 36 LGP regula el procedimiento de elaboración del Presupuesto. Respecto a esta primera fase, se prevé que los ministerios y los demás órganos del Estado con dotaciones diferenciadas en los Presupuestos Generales del Estado remitan al Ministerio de Hacienda sus correspondientes propuestas de presupuesto, así como la de sus organismos autónomos, entidades públicas empresariales, sociedades mercantiles y fundaciones públicas que de ellos dependan, ajustadas a los límites de las directrices de distribución de gasto que hayan establecido. Estas directrices se determinarán por el Ministerio de Hacienda, para lo cual se constituirá la Comisión de Políticas de Gasto, que deberá respetar las prioridades, límites y objetivos de política presupuestaria que los presupuestos deban cumplir, y los objetivos de déficit y deuda. Importa recordar en este punto la necesidad de enmarcar los presupuestos dentro de un escenario plurianual que exige la disciplina presupuestaria europea (LGP) y el procedimiento de determinación de los objetivos de déficit y deuda que establece la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF), cuestiones que ya vistas anteriormente.
Redacción del anteproyecto por el Ministerio de Hacienda y aprobación por el Gobierno
El Ministerio de Hacienda es el encargado de ajustar y armonizar las propuestas de gastos de los distintos órganos estatales y de los restantes Departamentos, elaborando el anteproyecto global de Presupuestos. Dentro del Ministerio de Hacienda, es la Dirección General de Presupuestos a la que le está encomendada esta tarea.
El anteproyecto de Ley de Presupuestos así formado es elevado por el Ministro de Hacienda al Gobierno para su aprobación (art. 36.5 LGP), que lo convierte en proyecto de Ley.
Al Gobierno le corresponde por tanto con carácter exclusivo la iniciativa legislativa en materia presupuestaria (art. 134.1 Constitución). Se trata de una iniciativa de características peculiares, puesto que es obligatoria y está sujeta, como veremos, a unas reglas especiales.
Remisión del proyecto a las Cortes
La Constitución dispone en su artículo 134.3 que «el Gobierno deberá presentar ante el Congreso de los Diputados los Presupuestos Generales del Estado al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior», es decir, el 1 de octubre de cada año, tal y como precisa el artículo 37 LGP. En este precepto se detalla, asimismo, la documentación complementaria que debe acompañar dicho proyecto.
Debate y aprobación de los presupuestos por las Cortes Generales: procedimiento parlamentario
La aprobación de los Presupuestos es competencia exclusiva de las Cortes Generales (arts. 66.2 y 134.1 CE). Por tanto, en ningún caso pueden ser aprobados por medio de un Decreto-Ley, sin perjuicio de la dificultad añadida que supone respecto a la Ley de Presupuestos la difícil concurrencia del presupuesto habilitante (la extraordinaria y urgente necesidad) que según la Constitución legitima el recurso a este tipo de normas (art 86 CE).
El procedimiento para el examen y aprobación de la Ley de Presupuestos es el legislativo común, no obstante las especialidades que derivan del texto constitucional y que se encuentran en los Reglamentos de las Cámaras, y de la limitación de la iniciativa parlamentaria en esta materia que examinaremos a continuación. La aprobación del Presupuesto corresponde en todo caso al Pleno de las Cámaras, pues esta es una de las cuestiones en las que no cabe delegación en las Comisiones legislativas permanentes (art. 75.3 CE).
Limitaciones a la iniciativa parlamentaria en materia presupuestaria y de gasto público
Una importante peculiaridad del procedimiento legislativo en relación con la Ley de Presupuestos es la existencia de ciertas limitaciones a la facultad parlamentaria de iniciativa. Tales limitaciones encuentran su justificación en el hecho de que es al Gobierno a quien corresponde decidir la política fiscal y financiera del Estado.
Estas limitaciones se dan tanto respecto de la Ley de Presupuestos ( iniciativa exclusiva del gobierno y limitaciones al derecho de enmienda), como respecto de las leyes posteriores a su aprobación que impliquen una modificación al alza de los créditos presupuestarios o una disminución de ingresos (iniciativa o conformidad del gobierno ex art. 134.5 y 6 CE). En este sentido puede hablarse de limitaciones a la iniciativa parlamentaria en materia financiera.
La limitación del derecho de enmienda es una de las especialidades más significativas del procedimiento legislativo de la Ley de Presupuestos y se plasma en las siguientes reglas o requisitos para la tramitación de enmiendas que prevén los Reglamentos de las Cámaras:
a. En primer lugar, en toda enmienda que entrañe un aumento de créditos es necesario proponer una disminución de igual cuantía en la misma sección (que normalmente se corresponde con un Ministerio). Por lo tanto, aunque el Parlamento tiene el derecho de enmienda, esta limitación pretende asegurar el control del ejecutivo sobre el plan de gastos propuesto al Parlamento.
b. En segundo lugar, se requiere la conformidad del Gobierno para la tramitación de enmiendas que supongan minoración de ingresos.
Conviene destacar que, como ha señalado Pérez Royo, siguiendo a autores como Escribano y González García, esta limitación a las enmiendas a la Ley de Presupuestos procede de los Reglamentos de las Cortes y no debe ser confundida con las previsiones de los apartados 5 y 6 del art. 134 CE, que se refieren a leyes posteriores a la aprobación de la ley de presupuestos, a cuyo tenor: “5. Aprobados los Presupuestos Generales del Estado, sólo el Gobierno podrá presentar proyectos de Ley que impliquen aumento del gasto público o disminución de los ingresos correspondientes al mismo ejercicio presupuestario. 6. Toda proposición o enmienda que suponga aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios requerirá la conformidad del Gobierno para su tramitación.” En concreto, Pérez Royo considera que tales apartados “se refieren a las iniciativas legislativas relacionadas, no con el proyecto de Ley de Presupuestos, sino con otras medidas posteriores que afecten al presupuesto en curso de ejecución”. Dado el protagonismo del Gobierno en la fase de ejecución del presupuesto, “se le reserva la iniciativa (proyectos de Ley) y se exige su conformidad para la tramitación de iniciativas parlamentarias (proposiciones de Ley, enmiendas) que den lugar a alternación en las cifras de gastos e ingresos”. En contra, por todos, Palao Taboada.
Ejecucion del presupuesto: el proceso de gasto publico
Ejecutar el presupuesto es realizar los gastos públicos en él autorizados. En efecto, solo estos tienen su fundamento jurídico en el aspecto financiero en la Ley de Presupuestos; los ingresos, por el contrario, lo tienen en otras leyes (los tributos, por ejemplo, en las 6
fiscales), por lo que su obtención no puede considerarse ejecución del Presupuesto. Por otra parte, no debe entenderse este concepto en el sentido de que la realización de los gastos públicos constituya el cumplimiento de un mandato contenido en la Ley presupuestaria. La ejecución del presupuesto significa la utilización por la Administración, en realidad, por los órganos competentes en materia de disposición del gasto, de las autorizaciones que dicha Ley le confiere (art. 74 LGP).
El gasto público se realiza por medio de una serie de actos concatenados jurídicamente que forman un verdadero procedimiento administrativo de gasto, que, a su vez, se halla estrechamente relacionado con los procedimientos que sirven de cauce a la adopción de las decisiones o al establecimiento de las relaciones jurídicas mediante las cuales se realiza el gasto en su aspecto sustantivo. Se dice, por ello, que los actos administrativos que producen un gasto público están sometidos a una doble legalidad, administrativa y financiera.
El procedimiento administrativo de gasto público aparece regulado fundamentalmente en los artículos 73 a 79 de la LGP. Este procedimiento administrativo no es siempre igual, siendo posible diferenciar entre el procedimiento ordinario y los procedimientos de anticipos de caja fija (art. 78 LGP) y pagos a justificar (art. 79 LGP). En esta guía solo se expondrá el procedimiento ordinario del que se ocupan fundamentalmente los artículos 73 a 75 de la LGP.
De acuerdo con el apartado 1 del artículo 73 de la LGP el procedimiento administrativo ordinario de gasto público se realizará a través de las siguientes cinco operaciones (fases, según la LGP), que serán acumulables según el apartado 6 del art. 73 “ cuando la naturaleza de la operación o gasto así lo determinen”): aprobación del gasto, compromiso de gasto, reconocimiento de la obligación, ordenación del pago y pago material. Es posible sintetizar estas actuaciones en dos fases esenciales: la ordenación del gasto y la ordenación del pago. Estas dos fases son sustancialmente distintas, correspondiendo la competencia para desarrollarlas corresponde a órganos diferentes (arts. 74 y 75 LGP).
La ordenación de los gastos del Estado
En esta primera fase del procedimiento ordinario de ejecución del gasto público se produce el reconocimiento contable de obligaciones para la Hacienda Pública, comprometiendo la totalidad o parte de un crédito presupuestario para su satisfacción. Los actos a través de los cuales se desarrolla esta ordenación de los gastos públicos, según se desprende del artículo 73 de la LGP y de las Reglas 20 a 27 de la Orden de 1 de febrero de 1996, que aprueba la Instrucción de Operatoria Contable, son los siguientes: la aprobación del gasto, el compromiso del gasto y el reconocimiento de la obligación, que incluye la correspondiente propuesta de pago.
La realización de cualquier gasto con cargo al presupuesto implica la realización de todos los actos enumerados y que a continuación se detallan. No obstante, cuando la naturaleza del gasto lo aconseje, los actos pueden acumularse en uno solo, produciéndose un acto administrativo de contenido plural (art. 73.6 LGP).
La aprobación del gasto
La aprobación del gasto se describe en el apartado 2 del artículo 73 de la LGP como el acto administrativo que autoriza “la realización de un gasto determinado por una cuantía cierta o aproximada, reservando a tal fin la totalidad o parte de un crédito presupuestario”.
La aprobación inicia el procedimiento de ejecución del gasto, pero es un acto interno, puesto que no implica “relaciones con terceros ajenos a la Hacienda Pública estatal o a la Seguridad Social”. La autorización o aprobación del gasto está precedida de una serie de trámites previos que se reflejan en el expediente de gasto y que se pueden sintetizar así:
• Propuesta de gasto o financiera. En este acto inicial de la tramitación se exponen los motivos que justifican la realización del gasto público y se detallan las características económicas del gasto público que pretende ejecutarse.
• Certificado de existencia y retención de crédito. La necesidad de su aportación deriva del deber que pesa sobre el Ordenador General de Pagos de no autorizar gastos por encima de los créditos concedidos.
• Fiscalización previa del gasto por la Intervención, cuando proceda.
• Finalmente, debe tenerse en cuenta que las particulares leyes que regulan las distintas clases de gasto pueden establecer requisitos o trámites adicionales.
Se materializa en el documento A, que debe llevar incorporado la referencia a los documentos RC (retención de crédito) cuando antes el inicio de expediente de gasto se hubiera producido dicha retención.
APROBACIÓN DEL GASTO
- retención del crédito
- expediente de gasto
- memoria justificativa documentación específica
- crédito presupuestario suficiente
- fiscalización
- documento contable A
El compromiso de gasto
El apartado 3 del artículo 73 de la LGP establece que el compromiso de gasto es el acto administrativo “mediante el cual se acuerda, tras el cumplimiento de los trámites legalmente establecidos, la realización de gastos previamente aprobados, por un importe determinado o determinable”.
El compromiso es un acto externo, puesto que tiene “relevancia jurídica para terceros, vinculando a la Hacienda Pública estatal o a la Seguridad Social a la realización del gasto público al que se refiera la cuantía y las condiciones establecidas”.
El compromiso entre la Administración y el tercero se produce conforme a procedimientos inspirados en criterios de publicidad, concurrencia e imparcialidad de las decisiones. Se trata de procedimientos tasados, de los cuales los más importantes son los procedimientos de contratación pública y de concesión de subvenciones.
Una vez comprometido el gasto, el Servicio gestor formulará un documento D, que junto con la documentación que justifica la operación, ha de remitirse a la oficina de contabilidad para su registro. En general, al documento D debe unirse la resolución o acuerdo de contrato en que se formalice el compromiso de la Administración.
COMPROMISO DE GASTO
- recepción de ofertas o solicitudes
- análisis de las mismas
- propuesta de concesión
- fiscalización
- adjudicación o concesión
- documento D
El reconocimiento de la obligación y la propuesta de pago
El reconocimiento de la obligación (art. 73.4 LGP) es el acto administrativo que “declara la existencia de un crédito exigible contra la Hacienda Pública o contra la Seguridad Social, derivado de un gasto aprobado y comprometido y que comporta la propuesta de pago correspondiente”. El reconocimiento de obligaciones se producirá “previa acreditación documental ante el órgano competente de la realización de la prestación o el derecho del acreedor de conformidad con los acuerdos que en su día aprobaron y comprometieron el gasto”. La propuesta de pago implícita en el reconocimiento de la obligación es la solicitud por parte de la autoridad competente para que, de acuerdo con la normativa vigente, el Ordenador General de Pagos proceda a ejecutar la ordenación de su pago. Constituye el último acto del proceso de ordenación del gasto. En este sentido, hay que tener en cuenta la particularidad que supone la posibilidad de tramitar, con carácter excepcional cuando lo pueda aportarse la documentación justificativa de las obligaciones en el momento previsto de forma general, propuestas de pagos presupuestario y librarse fondos con el carácter de a justificar (art. 79 LGP).
El reconocimiento implica la contracción en cuentas de la obligación, tras contabilizarse la autorización y el compromiso de gasto y después de acreditarse que se ha hecho la contrapartida correspondiente (obra, servicio,…). La Instrucción de Operatoria Contable establece que acordado el reconocimiento de la obligación, el servicio gestor remitirá a la oficina de contabilidad un documento OK, que es un documento mixto en tanto que contabiliza a la vez el reconocimiento como la propuesta de pago. Con ella el Ordenador General de Pagos podrá proceder a efectuar la ordenación de su pago.
RECONOCIMIENTO DE LA OBLIGACIÓN Y PROPUESTA DE PAGO
- regla del servicio hecho
- justificación documental
- propuesta de reconocimiento
- fiscalización
- documento OK
- transmisión propuesta de pago
La ordenación de pagos del estado
En esta segunda fase del procedimiento administrativo de gasto público se ejecutan las obligaciones contraídas en la fase anterior. Esta segunda fase se compone de dos actos: la expedición del mandamiento u orden de pago y el pago material.
La ordenación y ejecución de los pagos correspondientes a las obligaciones reconocidas por gastos presupuestarios se realizarán respetando lo establecido en los artículos 75 y 106 a 110 de la LGP y las normas reglamentarias que los desarrollen.
La expedición de la orden de pago
La orden o mandamiento de pago es un documento expedido por el Ordenador General de Pagos del Estado o de las Entidades gestoras y Servicios comunes de la Seguridad Social, dirigido a la Tesorería del Estado y a la Tesorería General de la Seguridad Social para que hagan efectiva la obligación económica contraída.
Según el artículo 107 de la LGP, la cuantía de los pagos ordenados en cada momento se debe ajustar al denominado presupuesto monetario, de manera que se aplicarán criterios objetivos para la expedición de las órdenes de pago, tales como la fecha de recepción, la aplicación presupuestaria o la forma de pago. El presupuesto monetario (art. 160 LGP) es una norma anual de eficacia interna cuyo objetivo fundamental es evitar desfases entre los flujos de ingresos y gastos.
El pago
El pago es el acto por el que el Estado se libera de la deuda contraída, cancelando de este modo su obligación económica. La principal forma de extinción de las obligaciones económicas de la Hacienda Pública es el pago, pero no es la única, puesto que también se extinguirán por cualquier otra de las causas contempladas en el Código Civil y el resto del ordenamiento jurídico.
Como medios de pago, el artículo 110 LGP autoriza la utilización de cualquiera de los conocidos en el tráfico jurídico, en las condiciones que establezca el Ministerio de Hacienda: transferencia bancaria, cheque, efectivo o cualesquiera otros medios de pago, sean o no bancarios.
El plazo para proceder al pago está implícitamente fijado en los tres meses siguientes al día de la notificación del reconocimiento de la obligación, puesto que el artículo 24 de la LGP precisa que de no realizarse en ese plazo, habrá que abonar intereses de demora sobre la cantidad debida, desde que el acreedor, una vez transcurrido el mismo, reclame por escrito el cumplimiento de la obligación. Interesa recordar en este punto la especialidad que supone el devengo de intereses de demora en el supuesto de obligaciones reconocidas en una sentencia judicial firme (art. 21 LGP), mencionado en la guía anterior al tratar el tema de su exigibilidad.
Por último, el derecho a exigir el pago de las obligaciones reconocidas prescribirá a los cuatro años desde la fecha de notificación del reconocimiento de la obligación (art. 25.1. LGP).
Mecanismos de modificación de los principios presupuestarios
El ordenamiento jurídico admite la posibilidad de que se produzcan modificaciones en los créditos presupuestarios. Así se posibilita el atender a necesidades, nuevas e imprevistas, que no se contemplaron en su elaboración y aprobación y que afloran en la fase de ejecución (art. 51 LGP).
Estas alteraciones pueden instrumentarse jurídicamente de dos maneras:
- A través de la solicitud (por el Gobierno o con la conformidad de este), y posterior concesión, en su caso, de nuevos o mayores créditos por el Parlamento.
- A través de la aprobación por el Gobierno de modificaciones de los créditos presupuestarios aprobados en la Ley de Presupuestos Generales del Estado. Se suelen presentar como excepciones al principio de especialidad ( cualitativa, cuantitativa o temporal) presupuestaria.
Modificaciones que competen a las cortes generales y, en su caso, al gobierno
Créditos extraordinarios (arts. 55, 56 y 57 LGP):
Es aquella modificación presupuestaria por la que se autorizan nuevos gastos sobre los ya presupuestados porque no existía crédito presupuestario para el gasto concreto.
Suplementos de crédito (arts. 55, 56 y 57 LGP):
Es aquella modificación presupuestaria por la que se autorizan nuevos gastos sobre los ya presupuestados porque el crédito que existía no resulta suficiente para cubrir el gasto.
Modificaciones que competen al gobierno
Transferencias de créditos (art. 52 LGP):
Son aquellas modificaciones presupuestarias en las que, sin alterar la cantidad presupuestada inicialmente, se imputa o transvasa el importe total o parcial de unos créditos presupuestarios limitativos a otro crédito del presupuesto, que ya existía, con lo que se incrementa su cuantía; o que no existía, con lo que se crea o habilita.
Ampliaciones de créditos (art. 54 LGP):
Son aquellas modificaciones que afectan a los créditos presupuestarios calificados expresamente como ampliables en los presupuestos, por las que se produce un incremento cuantitativo de la dotación inicialmente presupuestada con la finalidad de atender a las obligaciones contraídas con cargo al mismo.
Generaciones de creditos:
Son aquellas modificaciones mediante las cuales se concede la posibilidad de crear un crédito presupuestario nuevo o de incrementar un crédito presupuestario ya existente, en función de la efectiva obtención de ingresos no previstos en los Presupuestos o superiores a los contemplados inicialmente en una serie de supuestos tasados por la ley.
Incorporaciones de créditos (art. 58):
Son aquellas modificaciones de los créditos presupuestarios mediante las cuales se concede la posibilidad de que se traspase una dotación del ejercicio presupuestario anterior al presupuesto vigente, mediante el incremento de un crédito presupuestario ya existente o, en su caso, mediante la habilitación de un nuevo crédito presupuestario. Estas incorporaciones de crédito tienen carácter excepcional.
Creditos extraordinarios y suplementarios
De acuerdo con la versión actualmente vigente de la LGP, los créditos extraordinarios (en los casos en que no existía crédito presupuestario para el gasto concreto) y suplementarios de crédito (si el crédito presupuestario que existía no resulta suficiente para cubrir el gasto) se tramitarán en determinados casos como Proyecto de Ley, mientras que, en otros, serán autorizados directamente por el Consejo de Ministros.
Según el art. 55.1 LGP, la tramitación de un crédito extraordinario o suplementario del inicialmente previsto podrá tener lugar en el siguiente caso:
“cuando haya de realizarse con cargo al Presupuesto del Estado algún gasto que no pueda demorarse hasta el ejercicio siguiente, y no exista crédito adecuado o sea insuficiente y no ampliable el consignado y su dotación no resulte posible a través de las restantes figuras previstas en el artículo 51 (transferencias, ampliaciones, generaciones, incorporaciones”.
Por lo tanto, los requisitos materiales previstos en el art. 55.1 LGP pueden sintetizarse del siguiente modo:
1. Existencia de un gasto público urgente que no pueda demorarse hasta el ejercicio siguiente.
2. Insuficiencia presupuestaria, porque no existe crédito presupuestario con el que atender al gasto o porque existiendo resulte insuficiente.
3. Especificación de los ingresos o recursos con los que se financiará el mayor gasto público. Si la necesidad surgiera en operaciones no financieras del Presupuesto, el crédito extraordinario o suplementario se financiará mediante baja en los créditos del fondo de contingencia o en otros créditos no financieros que se consideren adecuados. Si la necesidad surgiera en operaciones financieras del presupuesto, se financiará con Deuda Pública o mediante baja en otros créditos de la misma naturaleza.
En relación con los requisitos formales, variarán en función de los supuestos que se pueden presentar:
1. Primer supuesto. El Ministro de Hacienda propondrá al Consejo de Ministros la remisión de un proyecto de ley a las Cortes Generales en los siguientes casos: cuando se trate de créditos extraordinarios o suplementos de crédito para atender obligaciones de ejercicios anteriores; cuando se trate de créditos extraordinarios o suplementarios para atender obligaciones del propio ejercicio cuando se financien con baja en otros créditos; y cuando se trate de créditos extraordinarios o suplementarios que afecten a operaciones financieras del Presupuesto (art. 55.2 LGP).
2. Segundo supuesto. El Consejo de Ministros autorizará los créditos extraordinarios o suplementos de crédito para atender obligaciones del ejercicio corriente cuando se financien con baja en el fondo de contingencia (art. 55.3 LGP). En sentido estricto, no hay insuficiencia presupuestaria.
En el caso de créditos extraordinarios y suplementarios de los Organismos Autónomos, se seguirán las reglas previstas en el art. 56 LGP. En concreto, su financiación únicamente podrá llevarse a cabo con cargo al remanente de tesorería o con mayores ingresos a los previstos inicialmente (art. 56.2 LGP). Además, su tramitación seguirá las reglas de competencia del art. 56.3 LGP, que va escalonando los casos en que la autorización corresponde al Presidente o Director del Organismo, al Ministro de Hacienda o al Consejo de Ministros.
Los anticipos de tesorería
Los anticipos de tesorería están estrechamente relacionados con los créditos extraordinarios y suplementarios. Su regulación se encuentra en el artículo 60 de la LGP.
Si el gasto público para el que se solicitan los nuevos créditos presupuestarios es inaplazable, la lentitud en la tramitación parlamentaria del proyecto de ley de crédito extraordinario o suplementario abocaría al gestor a la realización del gasto sin que existiera crédito presupuestario, incurriendo, como ya vimos en la sesión 3, en nulidad (artículo 46 de la LGP). Para evitar esta situación, el Gobierno puede conceder anticipos de tesorería para atender a gastos inaplazables en una serie de supuestos tasados por la ley, cuya existencia se vincula a la futura aprobación de un crédito extraordinario o de un suplemento de crédito, con cargo a los cuales se cancelará dicho anticipo.
Estos anticipos no podrán superar el límite del 1 por 100 de los créditos del ejercicio y además, solo se podrá recurrir a ellos en dos casos:
• “Cuando, una vez iniciada la tramitación de los expedientes de concesión de créditos extraordinarios o de suplementos de crédito, hubiera dictaminado favorablemente el Consejo de Estado”.
• “Cuando se hubiera promulgado una Ley por la que se establezcan obligaciones cuyo cumplimiento exija la concesión de crédito extraordinario o suplemento de crédito”.
El fondo de contingencia
El fondo de contingencia, que se regula en el artículo 50 de la LGP, es un instrumento de maniobra para facilitar la ejecución del Presupuesto y, de modo singular, para hacer posible la financiación de las modificaciones presupuestarias que hemos visto.
Con cargo a los créditos del fondo pueden financiarse ampliaciones de crédito, incorporaciones de crédito, créditos extraordinarios y suplementos de crédito, con las limitaciones previstas en el art. 59 LGP. Ahora bien, no se puede acudir a él para “dar cobertura a gastos o actuaciones que deriven de decisiones discrecionales de la Administración, que carezcan de cobertura presupuestaria” (art. 59.1 LGP in fine).
El fondo de contingencia de ejecución presupuestaria se fija en el 2% del límite máximo anual del gasto no financiero del presupuesto.
La aplicación del fondo de contingencia se aprobará en cada caso mediante acuerdo del Consejo de Ministros, a propuesta del Ministerio de Hacienda y con carácter previo a la autorización de las modificaciones a financiar. El Gobierno deberá remitir trimestralmente un informe sobre su utilización a las Cortes Generales.
Liquidacion y cierre del presupuesto
Liquidar un presupuesto consiste en realizar las operaciones contables tendentes a determinar las obligaciones y derechos pendientes al final del ejercicio presupuestario.
Para la liquidación resultan preciso determinar dos tipos de cuestiones: a) la fijación de los criterios de imputación temporal y el plazo en que debe liquidarse el presupuesto; y b) el régimen jurídico y contable de los ingresos y gastos pendientes (Martín Queralt, 2012, pág. 794).
En relación con el ámbito temporal del presupuesto y el criterio de imputación, según el art. 34.1 LGP deberán imputarse al ejercicio presupuestario, que coincide con el año natural, “los derechos económicos liquidados durante el ejercicio, cualquiera que sea el período en que deriven” y “las obligaciones económicas reconocidas hasta el fin del mes de diciembre, siempre que correspondan a adquisiciones, obras, servicios, prestaciones o, en general, gastos realizados dentro del ejercicio y con cargo a los respectivos créditos”. Por lo tanto, y aunque no siempre ha sido así, hay que concluir que el plazo de liquidación del presupuesto coincide con el ejercicio presupuestario, y que, para la imputación temporal de los correspondientes ingresos y gastos , se sigue el criterio del devengo y no el de caja.
En cuanto a las operaciones pendientes y a los créditos no utilizados durante ese espacio temporal, las primeras quedarán a cargo de Tesorería, como operaciones extra presupuestarias, y en cuanto a los segundos, es preciso recordar aquí que , el art. 49 LGP prevé la temporalidad de los créditos en los siguientes términos:
“1. Con cargo a los créditos del estado de gastos de cada presupuesto sólo podrán contraerse obligaciones derivadas de adquisiciones, obras, servicios y demás prestaciones o gastos en general que se realicen en el propio ejercicio presupuestario […].
2. Los créditos para gastos que en el último día del ejercicio presupuestario no estén afectados al cumplimiento de obligaciones ya reconocidas, quedarán anulados de pleno derecho, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 58 de esta ley.”
Por consiguiente, la regla general es la anulación de los créditos no afectados al finalizar el ejercicio. Pero dicha regla tiene su excepción en los supuestos que contempla el art. 58 LGP, relativo a las incorporaciones de créditos, según el cual, los remanentes de crédito de un ejercicio se podrán incorporar a los créditos de un ejercicio posterior en los siguientes casos:
a) Cuando así lo disponga una norma de rango legal.
b) Los procedentes de las generaciones a que se refiere el apartado 2 del artículo 53, en sus párrafos a) y e).
c) Los derivados de retenciones efectuadas para la financiación de créditos extraordinarios o suplementos de crédito, cuando haya sido anticipado su pago de acuerdo con el procedimiento previsto en esta ley y las leyes de concesión hayan quedado pendientes de aprobación por el Parlamento al final del ejercicio presupuestario.
d) Los que resulten de créditos extraordinarios y suplementos de crédito que hayan sido concedidos mediante norma con rango de ley en el último mes del ejercicio presupuestario anterior.
Además, en cuanto a la forma como se financiarán estas incorporaciones de créditos, el art. 58 LGP añade:
“Las incorporaciones de crédito que afecten al presupuesto del Estado se financiarán mediante baja en el Fondo de Contingencia conforme a lo previsto en el artículo 50 de esta ley o con baja en otros créditos de operaciones no financieras.
Las incorporaciones de crédito en el Presupuesto de organismos autónomos y entidades de la Seguridad Social únicamente podrán realizarse con cargo a la parte del remanente de tesorería que al fin del ejercicio anterior no haya sido aplicada al presupuesto del organismo.
En el presupuesto de la Seguridad Social podrán incorporarse a los correspondientes créditos, los remanentes que resulten de los créditos extraordinarios y suplementos de crédito autorizados en el último mes del ejercicio anterior”.
Igualmente, hay que recordar que los apartados 2 y 3 del artículo 34 prevén excepciones a la regla general de imputación de derechos y obligaciones al ejercicio presupuestario. En particular, “se aplicarán a los créditos del presupuesto vigente en el momento de la expedición de las órdenes de pago, las obligaciones que resulten de la liquidación de atrasos a favor del personal que perciba sus retribuciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado así como las que tengan su origen en resoluciones judiciales” (art. 34.2 LGP). Más aún, “los titulares de los departamentos ministeriales podrán autorizar, previo informe favorable de la Dirección General de Presupuestos, la imputación a los créditos del ejercicio corriente de obligaciones generadas en ejercicios anteriores como consecuencia de compromisos de gasto adquiridos, de conformidad con el ordenamiento, para los que hubiera crédito disponible en el ejercicio de procedencia” (art. 34.3 LGP).
Por último, es importante destacar la importancia de estas operaciones desde el punto de vista del control del presupuesto, razón por la cual, el art. 130 LGP establece que la liquidación del presupuesto ha de formar parte de la información que debe incluir la Cuenta General del Estado (de la cual nos ocuparemos al tratar el Control del presupuesto).
El control del presupuesto
El control de la ejecución del presupuesto suele ser considerada la última fase del ciclo presupuestario, a pesar de que no se ejerce exclusivamente cuando han finalizado las fases de elaboración, aprobación y ejecución del presupuesto. El control podría definirse como el conjunto de medidas y dispositivos de naturaleza política, económica o jurídica establecidos por el ordenamiento jurídico con el objetivo de asegurar que la gestión del presupuesto se ajusta a las normas y a los principios por los que se rige.
La necesidad de este control es evidente y se resume en la exigencia de dar efectividad a las disposiciones de la Ley de Presupuestos imponiendo su cumplimiento. Ello interesa, en primer lugar, al poder legislativo que aprobó dicha Ley, adoptando así las decisiones fundamentales sobre el gasto público; en segundo lugar, al mismo poder ejecutivo, como medida de orden en relación con el funcionamiento de la Administración y la actividad económica del Estado, y en definitiva a los ciudadanos que soportan los tributos, a quienes importa mucho que los fondos públicos no sean malversados o despilfarrados.
Pueden hacerse diversas clasificaciones de los controles de la ejecución del presupuesto, entre las que destacaremos por su importancia las dos siguientes:
• Control interno, externo y político. Esta clasificación se funda en la naturaleza del órgano que realiza el control y en su posición respecto al poder ejecutivo. El control interno se ejerce por órganos de la Administración, mientras que el externo se lleva a cabo por órganos independientes de aquella. Finalmente, se llama control político al que realiza el propio órgano legislativo, que naturalmente también es externo al ejecutivo. Esta clasificación es la que tomaremos como guía para el desarrollo de esta exposición.
• Control de legalidad y eficiencia. Esta clasificación atiende al criterio del control, es decir, a la índole de las reglas o a principios bajo los cuales se examina la actividad controlada. El control presupuestario clásico era esencialmente un control de legalidad, destinado a comprobar si se han respetado las normas jurídicas que rigen el gasto público. Actualmente, se presta también atención al examen de la adecuada utilización de los recursos económicos de que dispone el Estado.
El control interno: la Intervención General de la Administración del Estado
El control administrativo o interno de la gestión económica y financiera del sector público estatal se atribuye a la Intervención General de la Administración del Estado (en adelante, IGAE), con arreglo a lo previsto en los artículo 140 a 175 de la LGP.
Las funciones de la Intervención se ejercitan o bien por el propio Interventor General o bien por los llamados Interventores Delegados. Estos se pueden clasificar en dos grupos: por un lado, los encuadrados en los distintos Ministerios, Organismos autónomos u otros órganos administrativos; por otro, los Interventores Territoriales.
