Los conceptos de ingreso y gasto público. La Constitución financiera y las fuentes del Derecho financiero.

Question 1

Ordenacion juridica del gasto publico

Answer 1

Como sabemos, dentro del Derecho Financiero podemos distinguir, por un lado, el Derecho de los gastos públicos y, por el otro, el Derecho de los ingresos públicos. Si centramos nuestra atención en el primero, observamos que preguntarse por el objeto de estudio de la ordenación jurídica del gasto público equivale a preguntarse precisamente por la noción de gasto público.

En una primera aproximación:

1) Podemos entender el gasto público como el conjunto de necesidades públicas cuya satisfacción requiere el uso de fondos públicos.
2) Asimismo, es posible identificar el gasto público como los flujos monetarios que emanan del Tesoro Público para satisfacer dichas necesidades públicas.
3) Finalmente, la expresión gasto público puede referirse al procedimiento administrativo por el cual se acuerda la satisfacción de necesidades públicas mediante el uso de fondos públicos.

Cuando se piensa en el gasto público como fenómeno jurídico, se evidencian estas diferentes perspectivas de análisis según nos fijemos en el objeto o la finalidad del gasto público, que, como sabemos, es la cobertura de las necesidades públicas; en su materialización, consistente en una salida de fondos de las cajas de los entes públicos; o bien en el procedimiento administrativo para llevar a cabo el gasto público, es decir, para cubrir las necesidades públicas a través del uso de fondos públicos.

La doctrina ha tratado de ofrecer una definición del concepto de gasto público. En este sentido, TROTABAS señala sus tres rasgos fundamentales:

• Ser realizado por una entidad pública.
• Consistir en una suma de dinero.
• Tener por fin la utilidad pública.

Además, como señala SAINZ DE BUJANDA, es necesario contraponer el gasto público al pago, que constituye la fase final del procedimiento de gasto. En el contexto de esta distinción, el gasto público consiste en una autorización para que se destine a la satisfacción de una necesidad pública la totalidad o parte de los créditos presupuestados. El pago, por su parte, es el acto mediante el que se expide, en relación con una obligación contraída, la correspondiente orden contra la Tesorería del Estado.

Debemos precisar que existen dos corrientes doctrinales acerca del contenido del Derecho de los gastos públicos y su identificación, o no, con el Derecho Presupuestario.

• Dado que el gasto público es siempre un gasto presupuestario, pues consiste precisamente en el uso de una autorización o crédito presupuestario, parte de la doctrina considera que el Derecho Presupuestario recoge en toda su extensión el contenido del Derecho de los gastos públicos.
  Así, el contenido del derecho del gasto público, utilizando un esquema casi paralelo al utilizado por SAINZ DE BUJANDA para describir el contenido del derecho de los ingresos públicos, se ocuparía de los siguientes niveles del gasto público:
  -autorizaciones o créditos presupuestarios (Ley de Presupuestos)
  -obligaciones de gasto y de pago generadas en el procedimiento administrativo de gasto (no obligaciones económicas públicas)
• salidas de dinero (flujos monetarios)
• No obstante, otro sector de la doctrina, cuyo máximo exponente es BAYONA DE PEROGORDO, sostiene que el Derecho de los gastos públicos tiene un contenido más amplio que el Derecho Presupuestario, a pesar de que este último constituye sin duda su núcleo fundamental, e incluye de alguna manera en el mismo las obligaciones económicas públicas. Dentro de ese Derecho de los gastos públicos, el Derecho Presupuestario se ocupa de la concreta determinación de las necesidades públicas para un momento histórico determinado, lo que se plasma en las Leyes anuales de Presupuestos, cuya ejecución se lleva a cabo a través de los procedimientos administrativos de gasto.

Question 2

Los recursos para la financiación del gasto público

Answer 2

A pesar de que en la práctica podamos encontrarnos con su uso indistinto, es necesario precisar (siguiendo la distinción establecida por SAINZ DE BUJANDA) el sentido y alcance de los siguientes conceptos:

• Recursos: Son los institutos jurídicos (tributos, monopolios, patrimonio del Estado, deuda pública, etc.) que el ordenamiento configura como elementos constitutivos de la Hacienda Pública, bajo el imperativo de una idea organizativa. Operan como fuentes de ingresos y se sitúan en el plano normativo.
• Derechos de crédito: De contenido económico, los derechos de la Hacienda5
  Pública se generan en la dinámica aplicativa de los institutos jurídicos que la constituyen (recursos). Legitiman a la Administración para percibir determinadas cantidades.
• Entradas de dinero: Flujos monetarios. Son los fondos que efectivamente afluyen al Tesoro Público en ejercicio de los derechos mencionados. Se calificarán de acuerdo con el instituto jurídico cuya aplicación los haya producido (ingresos tributarios, monopolísticos, patrimoniales, crediticios, etc.).

El derecho de los ingresos públicos o de los recursos para la financiación del gasto público, se ocupa de todo lo concerniente a estos tres niveles del concepto amplio de ingresos públicos: el de los recursos jurídicos o institutos, el de los derechos de crédito y sus correspondientes obligaciones de pago, y el de las entradas de dinero, o ingresos públicos en sentido estricto.

Las leyes se refieren de forma indistinta a los diferentes niveles, generando en ocasiones no poca confusión. Por eso es conveniente reservar el concepto de ingreso público para el último nivel, el relativo a los flujos monetarios.

En consecuencia, llamamos ingresos públicos a las cantidades de dinero percibidas por los entes públicos y que se destinan a financiar el gasto público.

De esta definición se desprenden las siguientes características:

• Se trata forzosamente de sumas de dinero, lo que impide considerar como ingresos públicos las prestaciones en especie o in natura.
• La titularidad del ingreso corresponde a un ente público, que puede disponer libremente de éste.
• Su destino es necesariamente la financiación del gasto público, con independencia de cual sea la finalidad del instituto jurídico del que procedan. Estos es, con total independencia de que procedan o no de un instituto jurídico cuya finalidad principal es la obtención de ingresos (como es el caso del tributo), o de un instituto que persiga otra finalidad (ej.: las multas, cuya finalidad es la represión y prevención de determinadas conductas).

Los dos últimos rasgos permiten afirmar el carácter público del ingreso con independencia del régimen jurídico, público o privado, aplicable a la fuente de dichos ingresos.

A su vez, conviene observar que si reúnen los requisitos anteriores, hay que otorgar la consideración de ingresos públicos a aquellas cantidades que no supongan una entrada patrimonial neta, ya sea porque provoquen aumentos paralelos del pasivo (deuda pública) o bien porque consistan en una mera transformación del activo (venta de bienes patrimoniales).

Los ingresos públicos y su ordenación jurídica se estudiarán con mayor profundidad en la Sesión 6, especialmente en lo que se refiere a su clasificación. También en los próximos temas abordaremos las distintas clasificaciones de gastos públicos. No obstante conviene apuntar ya que, a diferencia de lo que ocurre con el gasto público, los ingresos públicos se clasifican según la LGP en ingresos públicos de derecho público e ingresos públicos de derecho privado, atendiendo al régimen jurídico predominante en la fuente, esto es, en los derechos de contenido económico que generan los ingresos.

Question 3

Las fuentes

Answer 3

• Constitucion financiera

- Principios

Question 4

Constitucion financiera

Answer 4

La denominada Constitución financiera es el conjunto de normas constitucionales que hacen referencia a la Hacienda Pública, y al conjunto de los deberes y límites que se imponen a la actividad financiera del Estado y del resto de entes públicos.

La Constitución financiera forma parte de la Constitución económica, que es el conjunto de normas constitucionales destinadas a proporcionar el marco jurídico fundamental para la estructura y funcionamiento de la actividad económica. La CE consagra un sistema mixto de economía social de mercado: art. 38 CE, en conexión con los arts. 128.2 CE y 131.1 CE, entre otros.

El Derecho financiero se encuentra fuertemente constitucionalizado, por lo que la Constitución Financiera incluye no sólo principios relativos a la Hacienda Pública sino también la regulación de institutos esenciales de la Hacienda Pública, como son los Presupuestos Generales del Estado (art. 134 CE) o el Tribunal de Cuentas (art.136 CE); y normas relativas a los recursos de la Hacienda Pública (Deuda pública, art.135 CE; Patrimonio del Estado, art CE) o a la distribución del poder financiero entre los distintos niveles de gobierno (título VII CE). Parte esencial de esta Constitución Financiera son los principios constitucionales del Derecho Financiero, que actúan como fundamento y límite del ordenamiento jurídico financiero.

Question 5

Principios

Answer 5

Los principios constitucionales son los elementos básicos del ordenamiento financiero, sobre los cuales se asientan los institutos financieros. Hay que destacar, por un lado, el valor normativo y vinculante de estos principios y, por otro, su aplicabilidad por los Tribunales de Justicia y, en especial, por el Tribunal Constitucional.

Así pues, es posible definir los principios constitucionales del Derecho Financiero como los criterios generales, plasmados en la Constitución, que deben informar la actuación de los poderes públicos en el ámbito jurídico-financiero. Si bien es cierto que estos justifican o fundamentan el poder financiero y la actividad financiera, en las vertientes del ingreso (arts. 31.1 y 31.3 CE) y del gasto (art. 31.2 CE), también constituyen su límite.

Question 6

Principios de caracter material

Answer 6

a) Principios relativos a los ingresos tributarios

Los principios tributarios de justicia material están consagrados en el art. 31.1 de la Constitución Española que establece el deber de contribuir al sostenimiento del gasto público de acuerdo con la capacidad económica a través de un sistema tributario justo inspirado en los principio de igualdad y progresividad que en ningún caso tendrá alcance confiscatorio.

La doctrina y la jurisprudencia extraen de este texto la vigencia de los cinco principios siguientes: capacidad económica, generalidad, igualdad, progresividad y no confiscatoriedad.

b) Principios relativos a los gastos públicos

En primer lugar, el artículo 31.2 CE recoge el principio de equidad en la asignación de los recursos públicos: “el gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos”. Debemos señalar que este principio introduce un juicio de valor acerca de la bondad, o no, de los fines a los cuales se destinarán los ingresos públicos. En concreto, el principio de equidad propugna el “tratamiento igual de los iguales” en materia de gasto público

A su vez, las decisiones en materia de gasto público deben respetar los principios rectores de la política social y económica, contenidos en el Capítulo III del Título I de la Constitución.

El principio de equidad se verifica en las Leyes anuales de Presupuestos y, muy especialmente, cuando estas prevén “gastos públicos de transferencia” (desempleo, pensiones, ayudas familiares, becas, etc.), que permiten la redistribución de la renta. En definitiva, el principio de asignación equitativa de los recursos públicos conlleva las siguientes exigencias:

• La satisfacción mínima de las necesidades públicas.
• La ausencia de discriminaciones, tanto entre necesidades diversas como entre las diferentes situaciones relativas a una misma necesidad.
• La interdicción de la arbitrariedad.

Por otro lado, en el artículo 31.2 CE se plasman también los criterios de eficiencia y economía; así, dicho precepto establece que la programación y ejecución de los recursos públicos “responderán a los criterios de eficiencia y economía”. Se trata de criterios de carácter técnico que imponen a la Administración la racionalidad económica en la toma de decisiones financieras. Por un lado, exigen que dichas decisiones se hagan con el mejor criterio económico posible y con la debida selección de las necesidades más prioritarias, mientras que, por otro, recogen la necesidad de aplicar procedimientos eficaces en la gestión del gasto. De esta forma, se logrará una óptima asignación de los recursos. Cabe destacar que los criterios de eficiencia y economía afectan también a los ingresos públicos, como ponen de manifiesto las normas reguladoras de la gestión, inspección y recaudación de tributos, que controlan el cumplimiento, por parte de los contribuyentes, de las obligaciones de pago y los restantes deberes tributarios.

Finalmente, hay que señalar que, a diferencia de lo que sucede en cuanto a los principios materiales tributarios, la incorporación en el texto constitucional de un precepto como el artículo 31.2 CE supone una novedad muy significativa, tanto en relación a la tradición constitucional española como también respecto a la historia constitucional de los Estados europeos continentales. Si bien con anterioridad la regulación constitucional del gasto público se limitaba a su legalidad formal, en la Constitución de 1978 el citado precepto proclama también en materia de gasto público el principio de justicia material.

La importancia de este principio es clave, puesto que la asignación equitativa de los gastos públicos se presenta como la forma paralela al ejercicio de los principios de progresividad que imperan en el ámbito del ingreso, conectándose el ingreso con el gasto como dos momentos inseparables del fenómeno financiero.

La problemática en este punto ha sido la calificación como “políticas” de las decisiones sobre el gasto. Este hecho no puede ser la justificación para la huida de la configuración del gasto público, y especialmente de su control, en términos jurídicos. Es más, el calificativo de “político” debe atribuirse tan solo a la “elección” financiera de entre los distintos empleos que pueden darse a los recursos disponibles del Estado. Y esta elección, en puridad, posee igual carga política que la “elección” de la forma de obtención de ingresos entre las distintas alternativas posibles.

Question 7

Capacidad económica

Answer 7

Es la esencia misma del tributo. Implica contribuir en función de la riqueza que se posea o, en palabras del TC, “se trata de buscar la riqueza allí donde ésta se encuentre” (STC 27/1981, de 20 de julio). Se puede efectuar la siguiente distinción:

• Capacidad económica absoluta: Es la aptitud abstracta para contribuir. Se debe tener en cuenta a la hora de tipificar los supuestos de hecho de los tributos.
• Capacidad económica relativa: Es la aptitud individual para contribuir. Se debe tener en cuenta a la hora de regular los elementos de cuantificación del tributo.

Question 8

Generalidad

Answer 8

Se desprende del término “Todos” (contribuirán) con el que se inicia el precepto. Prohíbe que en el sistema tributario español existan privilegios en el reparto de la carga tributaria. Los beneficios tributarios se permiten, pero deben tener una justificación objetiva y razonable.

Question 9

Igualdad

Answer 9

Exige que situaciones económicamente iguales sean tratadas del mismo modo, y a la inversa. Permite diferencias de gravamen que tengan una justificación objetiva y razonable.

Permite desigualdades cualitativas para promover la igualdad material.

Question 10

Progresividad

Answer 10

Se predica del sistema en su conjunto. Significa que, a medida que aumenta la riqueza de cada persona, aumenta su contribución a las cargas públicas en proporción superior al incremento de la riqueza. Se predica del conjunto del sistema tributario y no de cada tributo en particular. Por tanto, pueden existir tributos proporcionales.

Question 11

No confiscatoriedad

Answer 11

En palabras del TC, supone la exigencia lógica de “no agotar la riqueza de los sujetos” (STC 150/1990, de 4 de octubre), pero también es una garantía directa del sistema tributario ante desviaciones que puedan desvirtuar la naturaleza del tributo como instrumento recaudador y redistributivo.

Question 12

Principios del carácter formal

Answer 12

El más importante de los principios constitucionales de carácter formal que afectan a la Hacienda Pública es el principio de reserva de ley que la CE establece no sólo para los tributos y prestaciones patrimoniales de carácter público y para el gasto público (art. 31.3 y 133 y 134 CE) sino también para el resto de de los institutos jurídicos que integran el conjunto de recursos del Estado, como son, la Deuda pública (art. 135 CE, o el Patrimonio del Estado (art CE).

El principio de reserva de ley aplicable a los tributos se encuentra establecido en el art. 31.3 CE, dentro del principio de reserva de ley de las prestaciones patrimoniales públicas, y en el art. 133, apartados 1, 2 y 3 de la CE.

Se trata de una norma que se sitúa en el nacimiento mismo del régimen constitucional y que resulta esencial en el esquema de separación de poderes. Tradicionalmente, se ha identificado en este principio la exigencia de autoimposición o consentimiento del impuesto mediante la representación de los contribuyentes (no taxation without representation). Sin embargo, junto a este carácter garantista estrictamente individual, hay que concebirlo también, incluso de manera principal, como una institución al servicio de un interés colectivo: asegurar la democracia en el procedimiento de imposición o de establecimiento de las vías de reparto de la carga tributaria.

Una última exigencia que se puede conectar con el principio de reserva de ley, y también con el de legalidad, es la de la seguridad jurídica o certeza del Derecho.

El principio de reserva de ley comprende la creación ex novo de tributos y la regulación de sus elementos esenciales (hecho imponible, sujetos pasivos, devengo, beneficios tributarios, elementos de cuantificación, plazos de prescripción, derechos y deberes de los contribuyentes). En cambio, los aspectos estrictamente procedimentales (plazos de recurso, condiciones de pago, etc.) son materias que se pueden regular por norma reglamentaria.

Se trata de un principio de reserva de ley relativa, es decir, se permite la colaboración reglamentaria para la regulación de los elementos esenciales del tributo, siempre en términos de subordinación, desarrollo y complementariedad. Este carácter relativo de la reserva de ley es más o menos acusado, dependiendo de diversos factores. Así, la colaboración reglamentaria es más flexible en el caso de:

• La potestad normativa de los entes locales.
• La regulación de prestaciones diferentes a los impuestos, como las tasas.
• La regulación de los elementos cuantitativos del tributo.

En cuanto a los vehículos normativos (actos con fuerza de ley) que cubran las exigencias del principio de legalidad, nada dice la CE, por lo que la existencia de restricciones a su utilización hay que buscarlas en la concreta regulación constitucional de estos vehículos normativos (Decreto Ley, Decreto Legislativo). Sí es importante señalar que no existe en la CE una reserva general de Ley orgánica para esta materia y que la referencia a la Ley incluye las leyes de las Comunidades autónomas, como confirma el art. 133 CE. También es importante hacer una referencia a la especial situación de las Ordenanzas Fiscales en cuanto al cumplimiento del principio de legalidad.

El principio de reserva de Ley no sólo recae sobre la vertiente del ingreso, sino que también se proyecta sobre el gasto público a través de la institución presupuestaria. Así, el art. 134 CE exige que la totalidad de los gastos del Estado sean autorizados por la LPGE. Exigencia que también se predica de los presupuestos de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales.

A su vez, el art. 134 CE recoge el sometimiento genérico de la Administración al bloque de la legalidad cuando desempeña la actividad financiera de gasto, como una aplicación del principio de legalidad de la Administración.

En concreto, en virtud de dicho precepto, las Administraciones Públicas “sólo podrán contraer obligaciones financieras y realizar gastos de acuerdo con las Leyes”. Esta referencia genérica a las “Leyes” conlleva que la legalidad acuñada en este precepto no se suscriba únicamente a la mera cobertura presupuestaria.

Question 13

Fuentes financieras y tributarias

Answer 13

Trataremos en este apartado sólo las especialidades que se dan en el ámbito de la Hacienda pública y, especialmente, en materia tributaria.

Esta cuestión se encuentra regulada en el art. 7 de la LGT:
“Artículo 7. Fuentes del ordenamiento tributario.
1. Los tributos se regirán:
a) Por la Constitución.
b) Por los tratados o convenios internacionales que contengan cláusulas de naturaleza tributaria y, en particular, por los convenios para evitar la doble imposición, en los términos previstos en el artículo 96 de la Constitución.
c) Por las normas que dicte la Unión Europea y otros organismos internacionales o supranacionales a los que se atribuya el ejercicio de competencias en materia tributaria de conformidad con el artículo 93 de la Constitución.
d) Por esta ley, por las leyes reguladoras de cada tributo y por las demás leyes que contengan disposiciones en materia tributaria.
e) Por las disposiciones reglamentarias dictadas en desarrollo de las normas anteriores y, específicamente en el ámbito tributario local, por las correspondientes ordenanzas fiscales.
En el ámbito de competencias del Estado, corresponde al Ministro de Hacienda dictar disposiciones de desarrollo en materia tributaria, que revestirán la forma de orden ministerial, cuando así lo disponga expresamente la ley o reglamento 12
objeto de desarrollo. Dicha orden ministerial podrá desarrollar directamente una norma con rango de ley cuando así lo establezca expresamente la propia ley.
2. Tendrán carácter supletorio las disposiciones generales del derecho administrativo y los preceptos del derecho común.”

Question 14

La constitucion y el bloque de constitucionalidad

Answer 14

En la cúspide del ordenamiento jurídico español se encuentra la Constitución que, por un lado, actúa como norma jurídica vinculante por sí misma, inmediatamente aplicable y con carácter de superlegalidad material y, por el otro, es la norma sobre la normatividad o, en otras palabras, la norma articuladora del sistema normativo. En este sentido, la Constitución hace referencia de forma amplia a la materia financiera. Como hemos indicado, dentro de la denominada Constitución económica, encontramos un bloque normativo que podemos denominar la Constitución financiera y que comprende, como ya se ha indicado :

1) El conjunto de reglas y principios relativos a la actividad y al poder financieros (normas que establecen la estructura y el reparto del poder financiero entre los diferentes niveles de gobierno).
2) Los principios formales que ordenan la producción de normas financieras.
3) Los principios materiales y de justicia, tanto en la vertiente del gasto como en la vertiente del ingreso.
4) Y las normas constitucionales que regulan instituciones financieras concretas (como el Presupuesto, el Tribunal de Cuentas, la Deuda pública, etc.).

Junto a la Constitución, integran el bloque de constitucionalidad un conjunto de normas que no son formalmente constitucionales, pero que también constituyen parámetro de constitucionalidad de las leyes (STC 66/1985), entre las que cabe destacar: a) Los Estatutos de Autonomía, cuyos contenidos financieros resultan de una relevancia indiscutible; b) La ley orgánica que según el art. 157.3 CE se puede dictar para regular el ejercicio de las competencias de las Comunidades Autónomas respecto de sus recursos financieros, que actualmente es la LOFCA.

Question 15

Tratados internacionales

Answer 15

Los Tratados internacionales válidamente celebrados y publicados íntegramente en el BOE pasan a formar parte del ordenamiento jurídico español (art. 96.1 CE, principio de recepción automática). En determinadas ocasiones se requiere autorización previa del legislador (ej. Tratados que atribuyen competencias derivadas de la Constitución a una organización o institución internacional).

La relación entre los tratados internacionales y las leyes internas tampoco se rige por el principio de jerarquía, sino que se aplica el principio de competencia, de manera que las leyes internas no pueden modificar lo dispuesto en los tratados. Por ello, actualmente resulta habitual que la normativa reguladora de los diferentes tributos recoja una cláusula de estilo afirmando que “lo establecido en esta Ley se entenderá sin perjuicio de lo dispuesto en los tratados y convenios internacionales que hayan pasado a formar parte del ordenamiento interno, de conformidad con el artículo 96 de la Constitución Española” (art. 5 Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas).

Especial importancia poseen los Tratados para evitar la doble imposición internacional. Estos son acuerdos específicos, generalmente de carácter bilateral, pero negociados sobre la base de modelos tipo elaborados por organizaciones internacionales – OCDE y ONU-. Su función es eliminar, o como mínimo limitar, la doble imposición internacional, estableciendo reglas de reparto de los impuestos y delimitando la potestad tributaria de cada Estado respecto a las diferentes materias gravadas.

Los Convenios para evitar la doble imposición (CDI) internacional constituyen un sistema dotado de autonomía que se rige por los principios y las reglas técnicas propias. Cabe señalar que del artículo 96.1 CE se deprende que dichos Convenios se aplican con preferencia a la legislación interna. El Tribunal Supremo así lo ha declarado en numerosas ocasiones.

Question 16

La posición del derecho de la UE

Answer 16

Tanto los Tratados Constitutivos –y las modificaciones de los mismos– como el Derecho derivado contienen numerosas disposiciones de carácter financiero. Además, para garantizar el cumplimiento del Derecho de la Unión Europea, hay que destacar que este es de aplicación directa por los Tribunales internos, los cuales pueden plantear cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la UE (TJUE).

Question 17

Integración del Derecho de la Unión Europea en el ordenamiento jurídico-tributario español

Answer 17

• Los Tratados Constitutivos de la Comunidad y el Tratado de la Unión Europea implicaron la atribución de competencias financieras derivadas de la 14
  Constitución a las instituciones comunitarias (fue necesaria la autorización a través de Ley Orgánica, art. 93 CE).
• El Derecho de la Unión Europea es Derecho creado en virtud de un Tratado internacional, pero que se integra en los ordenamientos estatales como Derecho interno.
• El TJUE (doctrina iniciada en los años 60, con el Asunto 6/64, de 15 de julio de 1964, Costa c. Enel) establece el principio de primacía del Derecho de la Unión Europea sobre el Derecho de los Estados miembros.
• El TJUE (en el Asunto 39/70, de 11 de febrero de 1971, Rewe) afirma la autonomía institucional y procedimental de los Estados miembros.
• En caso de incumplimiento de las normas de la Unión Europea, la responsabilidad internacional corresponde al Estado (Asunto 73/81, de 2 de febrero de 1982, Comisión c. Bélgica). El poder central establece mecanismos adecuados y suficientes para garantizar la coordinación necesaria entre las diferentes haciendas públicas, y controla el cumplimiento de la normativa europea. (ej. art. 14 de LOFCA –endeudamiento de las CCAA–; art. 19 de la LOFCA –normativa en materia de tributos cedidos–).

El art. 3 del Tratado de la Unión Europea (TUE) fija como objetivo el establecimiento de un mercado interior, así como de una Unión Económica y Monetaria. Para ello, se determina la libre circulación de personas, mercancías, capitales y servicios (art. 3 del TUE).

Esta situación va unida a una cesión de competencias por parte de los Estados miembros a favor de la Unión, que puede ostentar competencias exclusivas (art. 3 del TFUE) o competencias compartidas (art. 4 del TFUE). No obstante, entre las competencias atribuidas no se encuentra la política fiscal, la cual está intrínsecamente ligada a la soberanía de los Estados. La creación de un mercado único supuso la abolición de las fronteras internas, la armonización de la imposición indirecta y la creación de un arancel exterior común. Además, la garantía de los principios de libre circulación de bienes, servicios, personas y capitales conlleva evitar las desigualdades/distorsiones fiscales derivadas de los diferentes regímenes tributarios de los Estados miembros; labor que lleva a cabo el TJUE y que se instrumenta también a través de las directivas de armonización, incluso en el ámbito de la imposición directa.

La armonización fiscal es el proceso de ajuste de los sistemas fiscales nacionales para adaptarlos a los objetivos del mercado común. Lógicamente, este proceso comporta la cesión de soberanía en materia tributaria por parte de los Estados.

Question 18

Ley y actos con fuerza de ley

Answer 18

En el grado normativo inmediatamente inferior a la Constitución se encuentran las normas con rango de ley, entre las que se encuentran las leyes, orgánicas u ordinarias, fruto de la producción parlamentaria, y las normas dictadas por el ejecutivo a las que, pese a no haber sido aprobadas por las Cámaras legislativas, se les reconoce rango de ley, los decretos-leyes y los decretos legislativos. Por ello se puede afirmar que en el ordenamiento jurídico español existen normas que, a pesar de tener una denominación y un origen diferente, se integran en la categoría de leyes, inmediatamente por debajo de la Constitución, a la que se subordinan, y por encima de los reglamentos.

Question 19

La ley

Answer 19

La Ley tiene un papel central en Derecho Financiero debido al imperativo del principio de legalidad. Debemos recordar la distinción entre Leyes ordinarias y Leyes orgánicas. Respecto a las primeras, tiene especial relevancia en materia tributaria la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT) y, en materia presupuestaria, la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, que tienen una vocación codificadora.

Respecto a las segundas, hay que considerar especialmente la LOFCA, aprobada en virtud del artículo 157.3 CE y reguladora del ejercicio de las competencias financieras que la Constitución reconoce a las Comunidades Autónomas; y la reciente Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, a la que remite el art. 135 CE.

Asimismo, las leyes en materia financiera pueden ser tanto estatales como autonómicas; y esta distribución se realiza, como ya hemos dicho, atendiendo a los criterios de competencia.

Como peculiaridades de la Ley en materia financiera y tributaria, podemos señalar las siguientes:

• Exclusión de la iniciativa popular, de acuerdo con el artículo 87.3 CE.
• Existencia de leyes cuya tramitación se inicia en el Senado (ej. Fondo de Compensación Interterritorial).
• Las peculiaridades de la Ley de Presupuestos Generales del Estado (LPGE).

Question 20

El Decreto-ley

Answer 20

Se trata de disposiciones legislativas provisionales dictadas por el Gobierno. El hecho de que se reconozca rango legal a estas normas a pesar de ser dictadas por el Gobierno conlleva que la Constitución rodee a la institución de dos garantías:

1) Por un lado, el artículo 86.1 CE exige la existencia de extraordinaria y urgente necesidad y excluye determinadas materias de la regulación por Decreto-Ley.
2) Por otro, el artículo 86.2 CE requiere la inmediata convalidación por el Congreso.

Hay que señalar que se puede proceder a la mera convalidación del Decreto-Ley o bien a su aprobación como Ley, por el procedimiento de urgencia, tal como permite el artículo 86.3 CE.

Problemática: Entre las materias excluidas de la regulación por Decreto-Ley se encuentran “los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título Primero”. Teniendo en cuenta que el Título Primero de la CE comprende el artículo 31, en el cual se establece el deber general de contribuir al sostenimiento del gasto público, es inevitable plantear si la materia tributaria se halla entre las materias vetadas al Decreto-Ley. Ante esta cuestión se han tomado diferentes posturas:

• Primera postura: Sostiene la inadmisibilidad del Decreto-Ley en materia tributaria debido a una interpretación literal del artículo 86.1 CE.
• Segunda postura: Pone en conexión el artículo 86.1 CE con el principio de legalidad o reserva de ley (STC 6/1983, de 4 de febrero). Así pues, el ámbito de la reserva de ley estaría vetado al Decreto-Ley.
• Tercera postura: Es la actualmente mantenida por el Tribunal Constitucional. Conecta el artículo 86.1 CE con el deber de contribuir del artículo 31 CE y, en consecuencia, excluye del ámbito del Decreto-Ley la regulación sustantiva de dicho deber (SSTC 182/1997, de 28 de octubre, 137/2003, de 3 de julio, 108/2004, de 30 de junio, y 189/2005, de 7 de julio).

En un principio, la STC 6/1983 entendió que el Decreto-Ley era admisible en materia tributaria, solo si regulaba aspectos no cubiertos por el principio de reserva de ley. Posteriormente el propio Tribunal Constitucional modificó su postura, señalando que “la mención a la ley no es identificable en exclusividad con el de ley en sentido formal” (STC 111/1983), lo que resultaba absolutamente lógico porque al dotar la CE al Decreto-Ley del rango de ley, y definirlo como disposición legislativa provisional, precisamente lo que hizo posible la CE fue que se pudiera intervenir en materias reservadas a este tipo de disposiciones. Es más, lo contrario, es decir, que sólo se pudiera regular por Decreto-Ley aquello que pudiese ser regulado por un reglamento, no tendría ningún sentido y vaciaría de contenido esta figura normativa.

Sin embargo, el cambio de rumbo de la doctrina constitucional llegó con la STC 182/1997, en la que se confirmó que no había que vincular el art. 86.1 CE con la reserva de ley. El Tribunal Constitucional señaló que lo que había que analizar era cómo afectaba el contenido del Decreto-Ley al derecho o deber fundamental en cuestión, lo que requiere tomar en consideración la configuración constitucional del derecho o deber afectado y la naturaleza y el alcance de la regulación en concreto.

En concreto, la STC 182/1997 consideró inconstitucional una modificación por Decreto-Ley de la tarifa del IRPF por ser un elemento directamente determinante de la carga tributaria que el ciudadano ha de soportar, porque el IRPF es uno de los pilares estructurales de nuestro sistema tributario y que, por su carácter general y personal, determina en alto grado el contenido del deber concreto de cada ciudadano de contribuir.

Por el contrario, en la STC 137/2003, de 3 julio, el mismo Tribunal Constitucional confirmó la constitucionalidad de la modificación parcial vía Decreto-Ley del tipo de gravamen del Impuesto sobre determinados medios de transporte de Canarias, porque “por sus características, no puede decirse, entonces, que la modificación parcial de su tipo de gravamen repercuta sensiblemente en el criterio de reparto de la carga tributaria entre los contribuyentes. Además, dada su estructura y hecho imponible, a diferencia del impuesto sobre la renta de las personas físicas, tampoco puede afirmarse que a través del impuesto especial sobre determinados medios de transporte se personalice el reparto de la carga fiscal en nuestro sistema tributario según los criterios de capacidad económica, igualdad y progresividad”.

En consecuencia, cualquier modificación intervención o innovación normativa vía Decreto-Ley que, debido a su entidad cuantitativa o cualitativa, altere sensiblemente la posición de quien está obligado a contribuir según capacidad económica a través del sistema tributario, vulnerará el art 86 CE. La determinación de la constitucionalidad o inconstitucionalidad deberá hacerse caso por caso, teniendo en cuenta no solo la repercusión cuantitativa de las medidas adoptadas mediante Decreto-Ley sino también otros aspectos, entre los que destaca especialmente la naturaleza del tributo en que incidan dichas medidas.

Question 21

Decretos legislativos

Answer 21

No existen especialidades en esta materia. Si bien, importa señalar que es muy frecuente la utilización de textos refundidos (LGP, LRHL, etc.).

Los Decretos Legislativos (regulados en el artículo 82 de la CE) son disposiciones con rango de Ley dictadas por el Gobierno en virtud de una delegación otorgada previamente por el Parlamento. Se trata de una delegación receptora, pues la norma delegada recibe de la norma delegante la fuerza y la eficacia normativas que le son propias.

Dicha delegación puede adoptar dos formas:

1) La de Ley de bases, que será desarrollada mediante un texto articulado. El Gobierno regula ex novo una determinada materia, desarrollando la Ley de bases previa.
2) La de Ley o cláusula legal de autorización para refundir diferentes mandatos normativos, más o menos dispersos, mediante la elaboración de un texto refundido. La ley delegante tendrá que indicar si el Gobierno se ha de limitar a la mera elaboración de un texto único o si también puede regularizar, aclarar y armonizar los textos normativos legales que se han de refundir.

El contenido de los Decretos Legislativos puede ser objeto de un control judicial, en virtud del artículo 82.6 CE. Este precepto permite además que las leyes de delegación establezcan fórmulas adicionales de control. En el supuesto de extralimitación en la delegación, los preceptos que se excedan deben reputarse nulos, sin que quepa atribuirles el carácter de mera disposición administrativa.

Question 22

El reglamento

Answer 22

Es la norma jurídica dictada por el Gobierno y la Administración y caracterizada porque su rango o fuerza es inferior a la Ley.

En cuanto al ámbito material del Reglamento, nuestro texto constitucional no recoge ninguna materia que haya de ser regulada por este tipo de normas, es decir, no hay una “reserva” de norma reglamentaria. Por este motivo, su ámbito natural de desarrollo viene determinado por su función: el desarrollo o ejecución de la Ley, sin poder rebasar los límites impuestos por la reserva de ley.

En lo que se refiere a la titularidad de la potestad reglamentaria, la Constitución, en su artículo 97, la atribuye directamente al Gobierno (potestad reglamentaria originaria), sin perjuicio de la llamada potestad doméstica u organizativa que se atribuye a los titulares de los departamentos ministeriales. Tras el desarrollo primario (por Ley o por Decreto), se puede reconocer un cierto ámbito de regulación reglamentaria a órganos distintos al Gobierno (potestad reglamentaria derivada). En materia financiera, la potestad reglamentaria “en cascada” sucede en la práctica con frecuencia.

Además, según el art. 7 e) LGT, en el ámbito de competencias del Estado, corresponde al Ministro de Hacienda dictar disposiciones de desarrollo en materia tributaria, que revestirán la forma de orden ministerial, cuando así lo disponga expresamente la ley o reglamento objeto de desarrollo. Dicha orden ministerial podrá desarrollar directamente una norma con rango de ley cuando así lo establezca expresamente la propia ley.

Problemática: ¿Cabe remitir al Reglamento la determinación de elementos esenciales del tributo y más concretamente el tipo de gravamen o cuantía del tributo? Sí, puesto que no es contrario al principio de legalidad tributaria, calificado como reserva de ley meramente relativa, siempre que la propia Ley precise con claridad los límites entre los cuales puede elegir la fuente secundaria (p. ej. un tipo de gravamen mínimo y máximo, en el caso de las Ordenanzas fiscales).

De hecho, este es el esquema de regulación de los tributos locales, en los que, para conjugar el principio de reserva de ley (art. 31.3 CE) con el principio de autonomía local (art. 137 CE) -y, sobre todo, con el poder tributario que el art 133 CE reconoce a las Corporaciones Locales para establecer sus propios tributos, que son un elemento insuprimible de las Haciendas locales (art. 142 CE)-, la Ley se limita a autorizar en unos casos y a ordenar, en otros, el establecimiento del tributo, dejando a los Ayuntamientos la decisión sobre la cuantía, dentro de los límites fijados por la Ley, e, incluso, la decisión sobre si establecer o no el gravamen en los tributos no obligatorios.

A este respecto es preciso señalar que las Ordenanzas fiscales de las Corporaciones Locales, no obstante su naturaleza reglamentaria, ocupan una especial situación en el sistema de fuentes respecto al cumplimiento del principio de reserva de ley tributaria, como ha destacado el TC, por su fundamento en el principio de autoimposición que cumplen estos reglamentos, que son aprobados por el pleno y no por el ejecutivo local, a diferencia de los Reglamentos que dicta el Ejecutivo en los ámbitos estatal y autonómico.

La cuestión es diferente en el caso de impuestos estatales, pues no existen las exigencias constitucionales que se dan en el caso de los impuestos locales (respeto a la autonomía local - autonomía financiera local). Como mucho, se pueden dar razones de carácter técnico, pero para figuras menores, no para figuras que conformen el grueso del sistema tributario.

Question 23

Reglamentos autonomicos y ordenanzas fiscales

Answer 23

Reglamentos autonómicos: Si bien la Constitución únicamente se refiere de manera expresa a la potestad reglamentaria estatal, es evidente que en el ámbito autonómico las leyes de los correspondientes Parlamentos serán desarrolladas reglamentariamente por los correspondientes órganos de gobierno.

En cuanto a la potestad reglamentaria de los entes locales, esta presenta unos matices sustancialmente distintos, porque, como se ha dicho, a diferencia de lo que ocurre con las Comunidades Autónomas, las entidades locales no tienen potestad legislativa, pero sí autonomía política y financiera y poder tributario y, por tanto, la potestad normativa reglamentaria adquiere una mayor relevancia. Al margen de que dicha mayor relevancia sea a su vez coherente o se corresponda con la diferente función que las Ordenanzas Fiscales desempeñan respecto de otros reglamentos por su respeto al principio de autoimposición, y que se da tanto en el ámbito de los tributos (Ordenanzas Fiscales) como en el del gasto (aprobación del presupuesto municipal).

La potestad reglamentaria de las Corporaciones Locales en materia tributaria se ejerce principalmente a través de Ordenanzas fiscales, que pueden ser desarrolladas, a su vez, por otros reglamentos locales. Las Ordenanzas son aprobadas por el pleno de la Corporación.

Las Ordenanzas de los tributos locales se encuentran disciplinadas en el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (en adelante, TRLHL), que diferencia dos supuestos:

a) Tributos cuya imposición es potestativa para las entidades locales: En este caso, el acuerdo de imposición debe ir acompañado de la correspondiente Ordenanza reguladora de los elementos del tributo, dentro del marco definido en el propio TRLHL. Se trata de todas las tasas y contribuciones especiales, y también de los dos impuestos locales potestativos: Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras (ICIO) e Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU).
b) Impuestos obligatorios pero con posibilidad de modificación de las cuantías: En cuyo caso, si la Corporación decide hacer uso de la facultad de modificación, deberá aprobar una Ordenanza que contenga los elementos necesarios para la fijación de la cuantía. Los impuestos locales obligatorios son el Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI), el Impuesto sobre Actividades Económicas (IAE) y el Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica (IVTM).

Question 24

Circulares e instrucciones (disposiciones interpretativas y consultas tributarias)

Answer 24

Estamos frente a disposiciones dictadas por las autoridades administrativas con la finalidad de dirigir la actividad de los órganos y los funcionarios que están jerárquicamente subordinados.

La extraordinaria flexibilidad en el uso de las instrucciones y circulares hace que estas disposiciones engloben los contenidos más dispares, no sólo ya de carácter
interpretativo o informativo. En algunos casos, pueden invadir el campo reservado al reglamento.

Problemática: la determinación de su naturaleza, si tienen o no carácter normativo. Si se afirma su valor normativo, como normas reglamentarias, estas podrán ser controladas jurisdiccionalmente. De esta forma, muchas serán normas ilegales, porque las autoridades que las han dictado no tienen reconocida potestad reglamentaria. Por el contrario, si son calificadas como actos internos puros, de ordenación de la actividad administrativa, se dificulta en gran medida su control.

Question 25

Ordenas interpretativas (disposiciones interpretativas y consultas tributarias)

Answer 25

Un supuesto especial son las Órdenes interpretativas recogidas en el artículo 12.3 de la LGT. Se atribuye al Ministro de Hacienda privativamente “la facultad de dictar disposiciones interpretativas o aclaratorias de las leyes y demás normas en materia tributaria”, mediante Órdenes publicadas en el Boletín Oficial del Estado. Son de acatamiento obligado para los órganos de la Administración Pública.

Circulares, Instrucciones y Disposiciones u Órdenes interpretativas no son normas jurídicas, puesto que no innovan el ordenamiento jurídico, sino que se limitan a reflejar la interpretación oficial de determinados preceptos. Su función es tanto dirigir la actividad de los órganos de la Administración, como orientar a los contribuyentes sobre la posición de ésta.

Question 26

Consultas tributarias (disposiciones interpretativas y consultas tributarias)

Answer 26

Se encuentran reguladas en los artículos 88 y 89 de la LGT. Cumplen una función similar a la de interpretación o aclaración del sentido de las normas y otras disposiciones en materia tributaria, pero limitan su eficacia a un caso concreto y sólo vinculan a la Administración respecto del mismo, pudiéndose apartar de la misma en un caso idéntico si existe una justificación razonable. Están destinadas a proporcionar al contribuyente concreto una interpretación autorizada sobre el régimen o la calificación tributaria que le corresponde, sobre la base de los datos y los antecedentes que ha proporcionado a la Administración para que haga el juicio.

En cuanto al procedimiento:

1) Las consultas tributarias escritas se han de formular antes de la finalización del plazo establecido para el ejercicio de los derechos, la presentación de las declaraciones o autoliquidaciones, o el cumplimiento de otras obligaciones tributarias.
2) La Administración tributaria competente deberá contestar la consulta en el plazo de 6 meses desde su presentación. La contestación a la consulta tendrá efectos vinculantes para la Administración tributaria respecto al sujeto y los hechos consultados, siempre y cuando dicha consulta se formule en tiempo y no se hayan modificado los datos recogidos.
3) Los órganos de la Administración también tendrán que aplicar los criterios contenidos en las consultas tributarias a otros supuestos siempre que en estos haya identidad entre los hechos y circunstancias de dicho obligado y los que se incluyan en la contestación de la consulta.
4) Las consultas tienen carácter informativo para el obligado tributario. El contribuyente no podrá entablar recurso alguno contra dicha contestación, pero sí que podrá hacerlo contra el acto o actos administrativos que se dicten posteriormente en aplicación de los criterios manifestados en la contestación.
5) Si el obligado tributario aplica los criterios manifestados en la misma quedará eximido de cualquier responsabilidad por infracción (art. 179.2.d LGT).

Question 27

El derecho supletorio

Answer 27

El apartado 2 del artículo 7 de la LGT establece que “tendrán carácter supletorio las disposiciones generales del derecho administrativo y los preceptos del derecho común”.
De esta forma, el derecho supletorio será, en primer lugar y en función de la materia, la legislación administrativa general, especialmente la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de la Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común. Esa misma ley ya en su Disposición Adicional 5ª afirma que los procedimientos tributarios se regirán por su propia normativa; por tanto, aquella será únicamente de aplicación supletoria.

En segundo lugar, el artículo 7 LGT hace referencia al Derecho Común. Por Derecho Común no hemos de entender de forma exclusiva y excluyente al Derecho Civil. Así, el Derecho Común de una determinada institución puede encontrarse en otra rama del ordenamiento, como el Derecho Mercantil o el Derecho del Trabajo.

Sin embargo, no podemos obviar que el Código Civil, normalmente, suele ser identificado como el Derecho Común; así lo establece en su artículo 4.3: “las disposiciones de este código se aplicarán como supletorias en las materias regidas por otras leyes”. Respecto a este punto, la jurisprudencia ha indicado que el Derecho Civil se aplicará siempre y cuando exista una laguna legal que no pueda ser suplida por el Derecho Tributario o por el Derecho Administrativo general.

Question 28

Costumbre, principios generales del Derecho y jurisprudencia

Answer 28

El artículo 1.1 del CC establece que la costumbre, junto a la Ley y a los principios generales del Derecho, constituye una de las fuentes del ordenamiento jurídico español. De igual forma, el artículo 1.3 del CC precisa que “la costumbre sólo regirá en defecto de Ley aplicable, siempre que no sea contraria a la moral o al orden público y que resulte probada. Los usos jurídicos que no sean meramente interpretativos de una declaración de voluntad tendrán la consideración de costumbre”.

Por tanto, la costumbre debe reunir tres requisitos para ser admitida como fuente del Derecho:

• No debe existir Ley aplicable al uso.
• La costumbre no debe ser contraria a la moral ni al orden público.
• La costumbre debe ser probada.

La necesaria concurrencia de los tres requisitos hace que sea restringida la admisión de la costumbre como fuente del Derecho.

En el ámbito financiero, existe un obstáculo básico: la primacía de la Ley como fuente normativa. Es evidente que no despliega ninguna fuerza vinculante aquella costumbre que opere contra legem. Así, solo cuando la costumbre pasa a formar parte de la misma norma, por la remisión que esta realiza a aquella, podemos hablar de relevancia jurídica de la costumbre.

El artículo 1.4 del Código Civil establece que “los principios generales del derecho se aplicarán en defecto de Ley o costumbre, sin perjuicio de su carácter informador del ordenamiento jurídico”. La aplicabilidad de este precepto se extrae de la remisión al Derecho Común recogida en el artículo 7.2 de la LGT.

Los principios generales tienen una triple función: son fundamento del ordenamiento jurídico, orientan la labor interpretativa y son fuente en caso de insuficiencia de la Ley y la costumbre.

La jurisprudencia sí tiene una gran importancia en Derecho tributario debido a la elevada conflictividad, judicialización e inestabilidad normativa y al oscurantismo y dificultad técnica de interpretación de las leyes tributarias por su escasa calidad normativa.

El Código Civil en su artículo 1.6 incluye la siguiente referencia: “La jurisprudencia complementará el ordenamiento jurídico con la doctrina que, de modo reiterado, establezca el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la Ley, la costumbre y los principios generales del derecho”.

El Tribunal Supremo ha precisado tres requisitos para que se pueda atribuir carácter de doctrina legal a sus resoluciones:

• Debe tratarse de ratio decidenci y no de un simple “dicho de paso” (obiter dicta).
• Debe proceder de la Sala especializada en el sector del ordenamiento en el que se va a incorporar la doctrina legal (Sala Tercera: Contencioso-Administrativo).
• Carácter reiterado (como mínimo, dos sentencias).

Junto al Tribunal Supremo, tenemos la doctrina del Tribunal Constitucional como máximo intérprete de la Constitución. Su doctrina tiene influencia normativa directa, al ser una especie de legislador negativo –capacidad de expulsar del ordenamiento jurídico las leyes no conformes con la Constitución–. La doctrina sentada respecto de la interpretación de los textos legales tiene efecto normativo.

Por último, se encuentra el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE). Bajo su jurisdicción se engloban Estados con sistema de derecho continental y de common law. Destaca su creación de la doctrina relativa a la primacía de la norma comunitaria sobre el derecho interno de los Estados. Sus decisiones son fuente de derecho que se integra como ordenamiento interno en cada Estado miembro.

Question 29

La codificacion en el ambito financiero

Answer 29

La codificación, es decir, la regulación unitaria en un solo texto del conjunto de cuestiones relativas a una determinada materia, es una práctica que obedece a principios racionales y que sirve al objetivo de seguridad jurídica o certeza del Derecho.

Dentro de la esfera del Derecho Tributario, el fenómeno de la codificación es prácticamente coetáneo a la formación de la disciplina como tal y por eso puede afirmarse que ha tenido una considerable importancia en su consolidación.

En el ámbito de los ingresos públicos ha correspondido esa función a la Ley General Tributaria, cuyo ámbito de aplicación se extiende no sólo a los tributos sino al resto de los ingresos públicos de derecho público (art. 10 LGP, art.1 RGR y art. 226.b LGT entre otros.).

La Ley 230/1963, de 28 de diciembre, General Tributaria, tenía como antecedentes legislativos:

• La Ordenanza Tributaria alemana de 1919.
• El Título Preliminar del Texto Único de los Impuestos Directos italianos de 1958.

La LGT, al igual que la Ordenanza Tributaria alemana, se configura como un texto que contiene los elementos básicos de la disciplina de los tributos:

• Modos de creación y aplicación de las normas tributarias.
• Elementos esenciales del tributo o de la obligación tributaria.
• El procedimiento de gestión.

La Ley General Tributaria de 1963 fue objeto de numerosas modificaciones con el paso del tiempo. Especialmente, hay que tener en consideración las reformas de 1985 y 1995, ambas muy centradas en el régimen de las infracciones y sanciones tributarias, aunque también abordaron otros aspectos. Estas reformas intentaron acomodar la LGT al nuevo orden constitucional. En 1998 se aprobó el llamado “Estatuto del Contribuyente”, Ley 1/1998, de 26 de febrero, de Derechos y Garantías del Contribuyente.

Finalmente, después de varios intentos fallidos, se aprobó, por medio de la Ley 58/2003 de 17 de diciembre, Ley General Tributaria. Es una ley detallada (con 271 artículos, veintidós Disposiciones Adicionales, cinco Disposiciones Transitorias, una Derogatoria y once Finales), mucho más amplia que la vigente hasta entonces. La extensión se debe, por un lado, a la regulación de ciertos institutos jurídicos que no tenían reflejo en la Ley de 1963 y, por otro, porque preceptos que poseían rango reglamentario fueron incorporados al texto legal. Dentro de la Ley 58/2003 se encuentra inserto el citado “Estatuto del Contribuyente”.

En la codificación en sentido amplio hemos de incluir también las leyes propias de cada tributo.

En el ámbito del gasto público, La Ley General Presupuestaria cumple una función análoga a la de la LGT en el ámbito de los ingresos públicos.

En el ámbito de la Hacienda Autonómica, hemos de citar como texto legal codificador la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), que ha sido objeto de varias reformas, la última de ellas por la Ley Orgánica 3/2009, de 18 de diciembre. Por último, en el ámbito local, hay que destacar la normativa contenida en la Ley reguladora de las Haciendas Locales, aprobada por el Texto Refundido 2/2004, de 5 de marzo.