Intervenção do Estado na Propriedade Flashcards
(41 cards)
O que é Poder eminente?
É o poder político que o Estado exerce sobre todos os bens situados em seu território, sejam eles públicos ou privados.
Trata-se do poder que autoriza a intervenção do Estado na propriedade (pública ou privada) situada em seu território, com fundamento na função social da propriedade.
Quais são as espécies de intervenção Restritiva do Estado na propriedade?
1) Limitação administrativa;
2) Requisição administrativa;
3) Ocupação temporária de imóveis;
4) Servidão administrativa;
5) Tombamento.
O que é limitação administrativa?
Trata-se de um instituto que ora é tido uma espécie de intervenção restritiva na propriedade e ora como uma manifestação do poder de polícia estatal.
A doutrina define a limitação administrativa como uma intervenção estatal dotada de generalidade e abstração, que não atinge proprietários específicos, mas indeterminados. Em regra, não gera, para o particular, o direito à indenização. Não obstante, se a limitação esvazia completamente o conteúdo econômico da propriedade, ou seja, se fulmina o próprio direito, haverá direito à indenização. A doutrina destaca, ainda, que a limitação administrativa atinge o caráter absoluto da propriedade.
Ex.: gabarito, que é a proibição de construir acima de uma determinada altura.
Por meio de quais obrigações a limitação administrativa pode se manifestar?
A limitação administrativa pode se materializar por meio de uma obrigação positiva, negativa ou permissiva:
- Obrigação positiva (de fazer): ocorre quando o Estado obriga o particular a fazer algo em sua propriedade. Ex.: o Poder Público obriga o particular a colocar um muro na frente da casa ou a instalar uma porta para combater a propagação do fogo.
- Obrigação negativa (de não fazer): ocorre quando o particular fica proibido de realizar alguma medida em sua propriedade. Ex.: recuo de calçada, em que o proprietário não pode construir a determinada distância em relação ao meio-fio.
- Obrigação permissiva: ocorre quando o particular é obrigado a tolerar alguma forma de intervenção na sua propriedade, ou seja, deve permitir que algo seja feito no seu bem. Ex.: deve permitir o trânsito de agentes de combate a endemias ou de agentes comunitários de saúde para realizarem fiscalizações e diligências.
O que se entende por requisição administrativa?
Trata-se de uma intervenção restritiva de caráter temporário, em que o Estado utiliza a propriedade do particular em situações de iminente perigo público e depois a restitui. Caso não haja a devolução do bem, trata-se de uma hipótese de desapropriação indireta. A doutrina destaca que a requisição administrativa atinge o caráter exclusivo da propriedade.
A requisição administrativa é prevista pela própria Constituição, no art. 5º, XXV:
XXV - no caso de iminente perigo público, a autoridade competente poderá usar de propriedade particular, assegurada ao proprietário indenização ulterior, se houver dano;
Da redação do dispositivo, depreende-se que nem sempre será devida indenização, mas apenas nos casos em que houver dano. Mesmo nestes casos, a indenização só será paga de forma ulterior, após a requisição (não cabe indenização prévia).
É possível a requisição de bem móvel consumível?
Sim. A doutrina entende que, nos casos de requisição de bem móvel consumível, não haverá desapropriação, sendo a indenização devida apenas posteriormente.
Sobre o que a requisição poderá recair?
O DL nº 4.812/42 cuida da requisição para fins militares. Vale destacar o art. 1º do Decreto, que prevê sobre o que a requisição vai recair, especificamente:
Art. 1º As requisições das coisas moveis, dos serviços pessoais e da ocupação temporária de propriedade particular, que forem efetivamente necessárias à defesa e à segurança nacional, observarão as formalidades da presente lei.
Em suma, a requisição poderá recair sobre a propriedade móvel, sobre a propriedade imóvel e sobre serviços pessoais.
É possível a requisição de bem público?
Não obstante o art. 5º, XXV, da CRFB mencionar apenas a propriedade particular, a Lei do SUS (Lei nº 8.080/1990) prevê, em seu art. 15, que a requisição poderá atingir bens públicos e particulares.
Se tomarmos como fundamento da requisição administrativa unicamente o art. 5º, XXV, da CRFB, que menciona apenas os bens particulares, chegaremos à conclusão de que não é possível a requisição de bens públicos. Contudo, tomando como base a fundamentação mais ampla do atendimento à função social da propriedade (art. 5º, XXIII da CRFB), aplicável a qualquer modalidade de intervenção do Estado, é possível defender que a requisição também recairia sobre bens públicos.
O STF não tem posição firmada sobre o assunto.
Atenção: numa prova objetiva, deve ser seguida a literalidade da Constituição, no sentido de que a requisição apenas pode recair sobre a propriedade particular.
O que é a ocupação temporária de imóveis?
Trata-se de uma espécie de intervenção em que o Estado ocupa temporariamente um imóvel, não dependendo, para tanto, da existência de iminente perigo público, o que a diferencia da requisição. Mitiga o caráter exclusivo da propriedade.
O art. 36 do DL 3.365/41 permite a ocupação temporária dos imóveis desocupados vizinhos ao imóvel desapropriado, de sorte a permitir a realização de obras públicas neste:
“Art. 36. É permitida a ocupação temporária, que será indenizada, afinal, por ação própria, de terrenos não edificados, vizinhos às obras e necessários à sua realização.
O expropriante prestará caução, quando exigida”.
O art. 36 do DL 3.365/41 descreve uma situação bem específica, qual seja, a ocupação de imóveis não edificados situados na vizinhança do bem que foi desapropriado. A ocupação, nessa hipótese específica, deverá ser indenizada. Contudo, apesar de obrigatória, a indenização, no caso, é ulterior (não cabe indenização prévia). Além disso, deve ser formalizada por meio de Decreto específico do chefe do Executivo.
Além da hipótese específica do DL 3.365/41, também é possível a ocupação temporária para as demais obras e para os serviços públicos em geral. Ex1.: uso de terrenos baldios para alocação de máquinas e equipamentos. Ex2.: ocupação de terrenos de particulares contíguos a estradas (em construção ou reforma), para a alocação de máquina de asfalto, equipamentos de serviço, pequenas barracas de operários. Ex3.: o uso de escolas, clubes e outros estabelecimentos privados para a prestação de serviços na época das eleições ou de campanhas de vacinação pública. Nesses casos, somente a análise do caso concreto poderá determinar se o proprietário fará jus à indenização, porém, em regra, apenas haverá indenização no caso de comprovado prejuízo ao proprietário.
O que é uma servidão administrativa?
Trata-se de um direito real público, que incide sobre o caráter exclusivo da propriedade. É prevista no art. 40 do DL 3.365/1941, porém, não há, no Direito Administrativo, uma lei específica disciplinando o regime jurídico da servidão administrativa.
Trata-se de um ônus real imposto pela Administração à propriedade particular para assegurar a realização e conservação de obras ou serviços públicos ou de utilidades públicas, mediante indenização dos prejuízos suportados pelo proprietário. Ex1.: torres com cabos de alta tensão são fixadas na propriedade. Ex2.: cabos de telefonia. Ex3.: placas de nome de rua fixada em casa.
A servidão administrativa equivale à servidão predial?
A servidão predial não se confunde com a servidão administrativa, por duas razões:
- Enquanto a servidão predial é instituída no interesse do particular, a servidão administrativa é instituída com fulcro no interesse público, da coletividade.
- A servidão predial é regida por um regime privado (CC/2002), ao passo que a servidão administrativo sofre uma profunda influência do regime publicista (administrativo).
Em que pese da diferença entre os institutos, não há qualquer lei disciplinando a servidão administrativa, de sorte que há um grande influxo, sobre esta, das normas do Código Civil atinentes à servidão predial. Ex1.: é quase unânime na doutrina a tese de que a servidão administrativa só poderá atingir a propriedade imóvel. Ex2.: caráter perpétuo da servidão.
O que se entende por coisa dominante e coisa serviente?
Na servidão administrativa, há a coisa serviente e a coisa dominante:
- Coisa serviente: é o imóvel que sofre o gravame, que tem de suportar o ônus.
- Coisa dominante: é o bem ou o serviço público que se beneficia em razão da constituição da servidão administrativa.
Ex.: o Estado resolve passar um gasoduto pelo terreno de um particular. Na hipótese, o serviço público de distribuição de gás canalizado é a coisa dominante e o terreno do particular é a coisa serviente.
A servidão administrativa pode atingir bens públicos?
A servidão administrativa pode atingir um bem público ou privado. A doutrina sustenta a possibilidade de constituição do gravame sobre bens públicos, com fulcro no art. 2º, §2º, do DL 3.365/41, dispositivo que autoriza a desapropriação de bens públicos, desde que haja lei autorizativa e a desapropriação seja feita pelo ente maior sobre o menor.
A maioria da doutrina (ex.: Carvalho Filho) entende que o art. 2º, §2º, do DL 3.365/41 também se aplica à servidão administrativa, obedecidos os mesmo requisitos, quais sejam, presença de lei autorizativa e constituição do gravame sobre bem imóvel de propriedade de um ente de menor grandeza.
OBS.: o STF e o STJ ainda não se pronunciaram quanto à aplicação do art. 2º, §2º, à servidão administrativa. Deve-se seguir, portanto, a doutrina majoritária.
Será devida indenização em razão da instituição de servidão administrativa?
O art. 40 da DL 3.365/41 é um dos poucos que menciona a servidão administrativa:
Art. 40. O expropriante poderá constituir servidões, mediante indenização na forma desta lei.
O dispositivo menciona o pagamento de uma indenização, contudo, a maioria dos autores entende que a indenização vai depender do caso concreto, sendo que, em regra, ela não será devida.
Ex1.: fixação, no muro de uma casa, de uma placa contendo o nome da rua. Trata-se de uma hipótese de servidão administrativa, contudo, não há que se falar em indenização. Ex2.: colocação de ganchos de fixação no muro de uma casa para a passagem de cabos de alta voltagem. Em ambas os casos, não há prejuízo a ponto de ensejar uma indenização. Por outro lado, a passagem de um gasoduto ou a instalação de torres de transmissão podem gerar sacrifícios ao particular, gerando o direito à indenização. Em suma, tudo vai depender da análise do caso concreto.
Caso devida, a indenização por instituição de servidão administrativa será prévia?
Sim, quando devida, a indenização em razão de servidão administrativa deverá ser prévia, ou seja, antes mesmo da constituição da servidão. O ente público deverá primeiro efetuar o pagamento para só então fazer incidir o gravame.
Caso não seja paga a indenização, qual será o prazo para o particular pleitear a indenização?
Caso o Poder Público não pague a indenização devida, o particular terá o prazo prescricional de 5 anos para pleitear a indenização (art. 10, § único, DL 3.365/41).
Art. 10, Parágrafo único. Extingue-se em cinco anos o direito de propor ação que vise a indenização por restrições decorrentes de atos do Poder Público.
O dispositivo se aplica a todas as hipóteses em que a intervenção restritiva gere danos excessivos ao particular.
Se a restrição imposta pelo Poder Público à propriedade particular for intensa a ponto de configurar desapropriação indireta, qual o prazo prescricional para pleitear a indenização?
Por vezes, a restrição imposta pelo Poder Público é tão intensa que acaba ficando caracterizada uma desapropriação indireta. Nesse caso, o prazo prescricional será aquele da desapropriação indireta, de 10 anos, segundo o entendimento do STJ.
Quais as formas de constituição da servidão administrativa?
A instituição de uma servidão administrativa se dá da seguinte forma: o Poder Público expede um ato reconhecendo a utilidade de um determinado bem para fins de servidão. A partir daí, o proprietário do bem atingido tem duas opções: aceita a servidão e o valor sugerido a título de indenização (caso cabível) ou não os aceita.
- Acordo: caso o particular aceite a servidão e a correlata indenização (quando cabível), será firmado um acordo, por meio de escritura pública de constituição de servidão administrativa, que deverá ser registrada no Cartório de Registro de Imóveis.
- Sentença: caso o particular discorde dos termos propostos pela Administração Pública, o Poder Público será obrigado a ajuizar a chamada ação para a constituição de servidão administrativa. Caso seja julgada procedente, a sentença (ou acórdão) proferida, quando transitada em julgado, deverá ser levada para registro no Cartório.
- Lei: trata-se da hipótese mais polêmica e que não é aceita por todos os autores. No caso, a própria lei cria o sacrifício a ser suportado pelo particular. Ex.: o Código de Águas (Decreto 24.643) prevê, em seu art. 12, uma servidão de trânsito sobre a faixa de 10 metros da margem das correntes de água não navegáveis.
A lei pode instituir servidão administrativa?
A polêmica exsurge do fato de que as leis são editadas em caráter genérico e abstrato, sendo, portanto, meio hábil para a instituição de limitação administrativa, mas não de servidão (Carvalho Filho). Em que pese as vozes em sentido contrário, a doutrina majoritária entende ser possível a instituição de servidão administrativa por meio de lei.
Caso admitida servidão criada por lei, o particular tem direito à indenização? Ela precisa ser levada a registro?
O mais provável é que, nos casos de servidão criada por lei, o particular não tenha direito à indenização, pois ela vai atingir um número indeterminado de pessoas. Assim, pode até ser que haja o direito, mas o mais provável é que não.
A servidão criada por meio de lei não precisa ser levada a registro, pois este é exigido para que seja dada publicidade à servidão, conferindo-lhe oponibilidade erga omnes. Ocorre que a publicidade e a oponibilidade erga omnes já decorrem da própria lei.
Quais as hipóteses de extinção da servidão administrativa?
- Desaparecimento do interesse público: a servidão é constituída no interesse predominante da coletividade. Portanto, se este desaparece, ela pode ser extinta.
- Perecimento da coisa serviente: é o desaparecimento do imóvel que sofre o gravame. Ex.: o mar avançou sobre o imóvel serviente, de modo que este agora encontra-se submerso. Como o imóvel não mais existe, também não remanesce a servidão.
- Reunião da propriedade da coisa dominante e da coisa serviente: a servidão administrativa pressupõe um direito real público sobre imóvel alheio. Por conseguinte, se o titular da coisa dominante se torna proprietário também da coisa serviente, não mais restarão atendidos os pressupostos da servidão e esta será extinta.
O que se entende por tombamento?
Trata-se de uma intervenção restritiva na propriedade que tem como propósito proteger o patrimônio cultural brasileiro. Atinge o caráter absoluto da propriedade. Nos termos do art. 216, §1º, da CRFB, o tombamento é um dos institutos cabíveis para a proteção do patrimônio cultural, mas não é o único.
Art. 216, § 1º - O Poder Público, com a colaboração da comunidade, promoverá e protegerá o patrimônio cultural brasileiro, por meio de inventários, registros, vigilância, tombamento e desapropriação, e de outras formas de acautelamento e preservação.
O que é tombamento de uso? Ele é admitido no Brasil?
O tombamento de uso ocorre quando o Poder Público tomba um bem e, em seguida, obriga o particular a dar uma destinação específica a ele. Segundo o STF, o tombamento de uso é inconstitucional. Ex.: o Estado não pode tombar um imóvel em que morou Jorge Amado e, em seguida, obrigar o proprietário a construir um centro cultural em homenagem ao autor, pois, na hipótese, a medida adequada seria a desapropriação do bem.
Tombamento de bem imóvel para limitar sua destinação às atividades artístico-culturais. Preservação a ser atendida por meio de desapropriação. Não pelo emprego da modalidade do chamado tombamento de uso. Recurso da Municipalidade do qual não se conhece, porquanto não configurada a alegada contrariedade, pelo acórdão recorrido, do disposto no art. 216, § 1º, da Constituição. (STF, RE 219.292, rel. min. Octavio Gallotti, j. 7-12-1999, 1ª T, DJ de 23-06-2000).
O tombamento pode recair sobre quais bens?
O tombamento pode atingir a propriedade material móvel e imóvel. Além disso, a doutrina majoritária também admite que o tombamento recaia sobre a propriedade imaterial. Ex.: tombamento da receita de pão de queijo ou da capoeira.
OBS.: sob a ótica do Direito Ambiental, a doutrina entende que o tombamento apenas pode recair sobre bens materiais, pois os imateriais já são tutelados pelo registro. Para a doutrina administrativista, o tombamento pode tutelar bens materiais ou imateriais.
