Week 2 - Organisatie van het openbaar bestuur

Question 1

Waaruit bestaat het openbaar bestuur?

Answer 1

Het openbaar bestuur bestaat uit alle bestuursorganen en de ambtenaren die daarvoor werken.

Question 2

Wat is kenmerkend voor het openbaar bestuur?

Answer 2

Kenmerkend voor het openbaar bestuur is dat een zekere tweezijdige relatie bestaat tussen bestuursorganen en zij die eraan onderworpen zijn,

omdat vanuit beide kanten invloed kan worden uitgeoefend.

Question 3

Waar worden de openbare lichamen erkend?

Answer 3

In titel hoofdstuk 7 van de Gw wordt een aantal openbare lichamen erkend (provincie, gemeente, waterschappen etc.)

en wordt geïmpliceerd dat ook andere openbare lichamen bestaan (art. 134 Gw). [1]

[1] Denk bijvoorbeeld aan de Sociaal-Economische Raad en de Nederlandse Orde van Advocaten.

Question 4

Definieer het openbaar lichaam.

Answer 4

Het openbaar lichaam kan gedefinieerd worden als een
1. **rechtspersoonlijkheid **bezittende
2. overheidsorganisatie, met bestuursorganen,
3. met een rechtens geregelde relatie tussen de organen én
4. met een bevolking die (via verkiezingen) invloed kan uitoefenen op de samenstelling en (via inspraak en rechtsbescherming) op de besluitvorming.

Question 5

Tot wie komen bestuursbevoegdheden toe?

Answer 5

Bestuursbevoegdheden komen niet toe aan openbare lichamen, maar aan organen van die openbare lichamen.

Binnen het bestuursrecht spreken we in dit kader over bestuursorganen (ambten).

Question 6

Wat is het belang van het bezit van rechtspersoonlijkheid voor het openbaar lichaam?

Answer 6

Het belang van rechtspersoonlijkheid is dat dit het mogelijk maakt om deel te nemen aan het privaatrechtelijk rechtsverkeer.

Question 7

Hoe staat de rechtspersoonlijkheid van het openbaar bestuur in relatie tot de bevoedgheden van bestuursorganen?

Answer 7

Volgens art. 1:1 lid 4 treffen de **vermogensrechtelijke gevolgen **van een handeling van een bestuursorgaan de rechtspersoon waartoe het bestuursorgaan behoort.

Een openbaar lichaam wordt echter in het privaatrechtelijke rechtsverkeer vertegenwoordigd door een bestuursorgaan.

Question 8

In welke typen worden openbare lichamen gescheiden?

Answer 8

Binnen de openbare lichamen, en ook binnen decentralisatie in het algemeen, worden twee typen openbare lichamen onderscheiden:
1. Territoriale openbare lichamen
2. Functionele openbare lichamen

Question 9

Wat zijn territoriale openbare lichamen?

Geef voorbeelden.

Answer 9

Territoriale openbare lichamen hebben een bepaald territorium.

Deze openbare lichamen hebben een open huishouding, wat wil zeggen dat ze een algemene bestuurstaak hebben;

van tevoren is niet exact gelimiteerd wat deze openbare lichamen mogen doen.

Voorbeelden hiervan zijn de staat, de gemeenten en de provincies.

Question 10

Wat zijn functionele openbare lichamen?

Geef een voorbeeld.

Answer 10

Functionele openbare lichamen hebben een beperkte bestuurstaak.

Hier is dus precies vastgelegd wat hun taken zijn. Dit wordt wel een gesloten huishouding genoemd.

Een voorbeeld hiervan is de Nederlandse Orde van Advocaten. Een voorbeeld van een orgaan binnen de orde is de deken.

Question 11

Waar vind je de definitie van ‘bestuursorgaan’?

Answer 11

Een definitie van het begrip bestuursorgaan vind je terug in art. 1:1 Awb.

Hier wordt een onderscheid gemaakttussen (sub) a- en b-organen.

Question 12

Wat is een a-orgaan?

Answer 12

Een a-orgaan is een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld.

Question 13

Waar zijn ‘publiekrechtelijke rechtspersonen’ geregeld? Ga in op de leden.

Answer 13

Publiekrechtelijke rechtspersonen zijn geregeld in art. 2:1 BW.

In lid 1 is opgenomen dat de Staat, de provincies, de gemeenten, de waterschappen en alle lichamen waaran krachtens de Gw verordenende bevoegdheid is verleend, rechtspersoonlijkheid bezitten.

Volgens lid 2 moet bij andere lichamen worden gekeken of deze rechtspersoonlijkheid bezitten. Dit moet volgens wettelijk voorschrift.

Question 14

Wat zijn de kwalificaties van een a-orgaan?

Answer 14

1. Aleen een orgaan van een publiekrechtelijke rechtspersoon kan een a-orgaan zijn.
2. Een orgaan is een onderdeel van een publiekrechtelijke rechtspersoon met een eigen wettelijke taak, oftewel
   hier moet dus een wettelijke bepaling zijn waarin de taak van dit orgaan wordt vastgelegd

Question 15

Geef twee voorbeelden ter illustratie van het a-orgaan.

Answer 15

Voorbeeld 1:
Het college van B&W is een bestuursorgaan op grond van art. 1:1 lid 1 sub a Awb jo. art. 2:1 lid 1 BW,

omdat het college een orgaan is van de gemeente (art. 6 Gemw.) met een eigen wettelijke taak (art. 160 Gemw.)

Voorbeeld 2:
De directie van het CBR is een bestuursorgaan op grond van art. 1:1 lid 1 sub a Awb jo. art. 2:1 lid 2 BW jo. een bijzondere wet.

Art. 4z Wegenverkeerswet (WVW) 1994 bepaalt immers dat het CBR rechtspersoonlijkheid bezit.

De directie van het CBR is een orgaan van het CBR (art. 4ac WVW 1994) met een eigen wettelijke taak (art. 4ae WVW 1994).

Question 16

Wat is een b-orgaan?

Answer 16

Een b-orgaan is een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed.

B-organen zijn een restcategorie van organen die openbaar gezag uitoefenen, terwilj ze niet tot de a-organen kunen worden gerekend.

Question 17

Wat betekent ‘openbaar gezag’?

Answer 17

Openbaar gezag wil zeggen, het eenzijdig kunnen bepalen van de rechtspositie van andere rechtssubjecten.

Question 18

Wanneer is een b-orgaan van toepassing?

Answer 18

Een b-orgaan is een bestuursorgaan voor zover het een bestuursbevoegdheid uitoefent.

De Awb is in geval van b-organen slechts van toepassing op handelingen die de uitoefening van openbaar gezag betreffen.

Question 19

Geef een voorbeeld ter illustratie van het b-orgaan.

Answer 19

Een klassiek voorbeeld van een b-orgaan is het APK-keuringsstation. Een garagehouder is bevoegd om APK-keuringen te verrichten, wat een vorm is van het uitoefenen van openbaar gezag (art. 83 WVW 1994).

Zonder een keuringsbewijs mag een auto niet de weg op. Voor zover een garagehouder apk’s uitvoert, is hij een b-orgaan en dus een bestuursorgaan in de zin van art. 1:1 Awb.

Wanneer de garagehouder echter reparaties uitvoert, kwalificeert hij niet als een b-orgaan.

Question 20

Hoe verkrijgen b-organen openbaar gezag, en wat zijn hierbij extra relevante feiten om te benoemen?

Answer 20

Openbaar gezag verkrijgen b-organen bij wettelijk voorschrift.

Op deze hoofdregel bestaan twee uitzonderingen. Soms kan er dus toch sprake zijn van een b-orgaan, terwijl voor het openbaar gezag van dit orgaan geen wettelijke grondslag bestaat.

Question 21

“Openbaar gezag verkrijgen b-organen bij wettelijk voorschrift.”

Wat is de 1e uitzondering op deze hoofdregel, en waar komt deze vandaan?

Answer 21

Deze uitzondering komt uit de uitspraak ABRvS Stichting bevordering kwaliteit leefomgeving Schipholregio.

Een orgaan die geldelijke uitkeringen of op geld waardeerbare voorzieningen aan derden verstrekt, is een b-orgaan, …

indien aan twee cumulatieve vereisten wordt voldaan:
1. Als een of meer a-organen de criteria voor het verstrekken van uitkeringen of voorzieningen in beslissende mate bepalen (inhoudelijke criteria), én
2. Als een of meer a-organen de verstrekking of uitkeringen in overwegende mate (minstens 2/3) financieren (financiële criteria).

Question 22

“Openbaar gezag verkrijgen b-organen bij wettelijk voorschrift.”

Wat is de 2e uitzondering op deze hoofdregel, en waar doet deze zich voor?

Answer 22

Deze uitzondering doet zich voor in het ambtenarenrecht.

Als een privaatrechtelijke rechtspersoon zodaing **onder overwegende overheidsinvloed **staat,

dat de werknemers van de rechtspersoon als ambtenaren moeten worden beschouwd,

moet deze privaatrechtelijke rechtspersoon als b-orgaan worden gezien.

Question 23

In welk artikel worden uitzondering voor wat betreft bestuursorganen geformuleerd? Licht toe.

Answer 23

Art. 1:1 lid 2 Awb formuleert een aantal uitzonderingen op de hoofdregel voor wat betreft bestuursorganen.

Zo zijn de wetgevende macht, de Staten-Generaal en de RvS bijv. geen bestuursorganen in de zin van de Awb.

Let op: in art. 1:1 lid 3 Awb worden verdere uitzonderingen op deze uitzonderingen vermeld (oftewel, gevallen waar het bestuursrecht wel geld).

Question 24

Wat is een belangrijk verschil tussen het a- en b-orgaan, betreffende hun bereik?

Answer 24

Een belangrijk verschil tussen het a-orgaan en het b-orgaan is dat bij een a-orgaan [1] alle handelingen van het orgaan binnen de reikwijdte van de Awb vallen.

Bij een a-orgaan wordt een organisatorisch criterium gesteld, waarbij de focus ligt op waar het orgaan onderdeel van is.

Een b-orgaan [2] is slechts een bestuursorgaan in de zin van de Awb voor zover die handelingen de uitoefening van openbaar gezag betreffen.

Een b-orgaan heeft een functioneel criterium. Hier is het niet belangrijk waar ze behoren, maar wat ze precies doen.

[1] art. 1:1 lid 1 sub a Awb.
[2] art. 1:1 lid 1 sub b Awb.

Question 24

Wat is een ZBO?

Answer 24

Een zelfstandig bestuursorgaan (ZBO) is een bestuursorgaan van de centrale overheid dat bij de wet, bij algemene maatregel van bestuur of krachtens ministeriële regeling met openbaar gezag is bekleed, en dat niet hiërarchisch ondergeschikt is aan een minister. [1] ## Footnote [1] art. 1 Kaderwet zbo's.

Question 25

Wat zijn de gebreken aan zbo's?

Answer 25

Het ontbreken van een eenduidige hiërarchisch relatie tot een bewindspersoon maakt de **democratische controle** op deze organen ingewikkeld. Ook is er gebrek aan **politieke controle** (ministeriële verantwoordelijkheid).

Question 26

Wat zijn de grondslagen om een zbo in te stellen? Licht toe en geef voorbeelden.

Answer 26

In art. 3 Kaderwet zbo's worden drie grondslagen gegeven om een zbo in te stellen: 1. Indien behoefte is aan **onafhankelijke oordeelsvorming** op grond van specifieke deskundigheid. Denk aan de kiesraad: het zou onwenselijk zijn als de minister op dit gebied invloed uitoefent. 2. Als sprake is van **strikt regelgebonden uitvoering in een groot aantal individuele gevallen**. Denk aan de SVB. 3. Als sprake is van **noodzaak van participatie van maatschappelijke organisaties** in verband met de aard van de betrokken bestuurstaak. Denk aan de KvK.

Question 27

Wat is een voordeel van zbo's?

Answer 27

Een voordeel van zbo's is het **'afslanken' van de ministeries** en het verbeteren van de **bestuurlijke doelmatigheid**.

Question 28

Hoe wordt een zbo gecategoriseerd in de zin van art. 1:1 lid 1 Awb?

Answer 28

Een zbo is per definitie een bestuursorgaan in de zin van de Awb. Zbo's kunnen een a-orgaan of b-orgaan zijn. Dit dient getoetst te worden aan de omstandigheden van het geval.

Question 29

Wanneer is er sprake van een gedecentraliseerd bestuursorgaan?

Answer 29

Van een gedecentraliseerd bestuursorgaan is sprake wanneer een orgaan van de centrale overheid wordt bezet door een ambtenaar van een ministerie, terwijl het orgaan beschikt over een geattributeerde (of gedelegeerde) bestuursbevoegdheid.

Question 30

Hoe onderscheid een gedecentraliseerd bestuursorgaan zichzelf van een zbo?

Answer 30

Hoewel bij een gedecentraliseerd bestuursorgaan sprake is van een bestuursorgaan dat in beginsel zelf verantwoordelijk is voor het uitoefenen van zijn bestuursbevoegdheid, is gelijktijdig sprake van een ambtsdrager die, gelet op z'n ambtenarenrechtelijke positie, ondergeschikt is aan een minister. De minister kan hem ten allen tijde sturen. Dit is een duidelijk verschil met zbo's.

Question 31

Wat zijn de belangen van de kwalificatie als bestuursorgaan?

Answer 31

**Belang 1:** Wanneer een organisatieonderdeel als bestuursorgaan wordt gekwalificeerd, kan in beginsel **alleen dit bestuursorgaan worden aangesproken voor zijn handelen**, niet de natuurlijke persoon die de beslissing heeft genomen. **Belang 2:** Verder is de kwalificatie als bestuursorgaan belangrijk, omdat alleen een **bestuursorgaan een besluit kan nemen** [1], en alleen **tegen een besluit bezwaar en beroep mogelijk** is [2]. ## Footnote [1] Art. 1:4 lid 1 Awb. [2] Artt. 8:1 en 7:1 Awb.

Question 32

Wat is een ambtenaar?

Answer 32

Een ambtenaar is degene die - in ondergeschiktheid aan een of meerdere bestuursorganen - werkzaam is 'in openbare dienst'.

Question 33

Wat is de verhouding tussen het bestuursorgaan en de ambtenaar?

Answer 33

Alleen wanneer specifieke taken krachtens de wet direct aan een ambtenaar zijn toegekend, wordt een ambtenaar beschouwd als een orgaan van een publiekrechtelijke rechtspersoon.

Question 35

Geef een voorbeeld ter illustratie van de verhouding bestuursorgaan en ambtenaar.

Answer 35

Een voorbeeld is de belastinginspecteur die belastingaanslagen vaststelt ex artikel 11 Algemene Wet Rijksbelastingen (AWR). Een wettelijke taak is toegewezen aan de belastingingspecteur, waardoor zij als bestuursorgaan kan worden aangemerkt.