Cap 5: l'organizzazione costituzionale in Italia Flashcards
(13 cards)
Nella forma di governo italiana come si disciplina il rapporto di fiducia e la maggioranza politica?
La forma di governo italiana, delineata dalla Costituzione, è una forma di governo parlamentare a debole razionalizzazione, in cui sono previsti solo limitati interventi del diritto costituzionale per assicurare la stabilità del rapporto di fiducia e la capacità di direzione politica del Governo.
La razionalizzazione costituzionale del rapporto di fiducia (art.94) è diretta a garantire la stabilità del Governo.
La Costituzione contempla la mozione di sfiducia: atto con cui il Parlamento interrompe il rapporto di fiducia con il Governo, obbligandolo alle dimissioni. La mozione di sfiducia, al pari di quella iniziale di fiducia, deve essere motivata e votata per appello nominale (i parlamentari sono chiamati uno alla volta ad esprimere il proprio voto),secondo l’art.94.2; ciò comporta una chiara assunzione di responsabilità̀ politica impedendo il fenomeno dei c.d. franchi tiratori (nel gergo parlamentare si chiamano così i deputati che si nascondono dietro al voto segreto per minare la maggioranza). Inoltre, secondo l’art.94.5, la mozione di sfiducia deve essere firmata da almeno un decimo dei componenti della Camera e non può essere messa in discussione prima di tre giorni dalla sua presentazione. In questo modo si assicura un periodo di riflessione, prima della votazione della sfiducia e si scoraggiano di colpi di mano (i c.d. assalti alla diligenza).
La Costituzione precisa che il voto contrario di una o di entrambe le Camere su una proposta del Governo non comporta obbligo di dimissioni (art.94.4). L’altro aspetto della disciplina costituzionale del rapporto di fiducia è la previsione secondo cui il Governo, entro dieci giorni dalla sua formazione, deve presentarsi alle camere per attenuare la fiducia, che viene accordata o respinta sempre con una mozione motivata e votata per appello nominale (art.94.3). Ciò significa che il Governo deve avere una maggioranza che lo sostiene, senza la quale non riuscirebbe a ottenere la fiducia iniziale voluta dalla Costituzione. Questa è una maggioranza politica,
diversa dalla maggioranza aritmetica prevista dall’art. 64.3 Cost., ai fini dell’approvazione delle deliberazioni parlamentari.
Dalla disciplina descritta deriva la ratio costituzionale della questione di fiducia, che può essere posta dal Governo su sua iniziativa: in questo caso il Governo dichiara che, ove la sua proposta non dovesse essere approvata dal Parlamento, trattandosi di una proposta necessaria per l’attuazione dell’indirizzo concordato con la maggioranza, riterrà venuta meno la fiducia di quest’ultima e come conseguenza rassegnerà le sue dimissioni. La questione di fiducia, quindi, è uno strumento che il Governo utilizza per esercitare una pressione (opponendo approvazione del disegno di legge o crisi..) sulla maggioranza affinchè resti compatta e coerente con le scelte di indirizzo su cui si basa il rapporto di fiducia con il Governo.
Definizioni e caratteri generali del Governo
Il Governo è un organo costituzionale complesso, formato dal Presidente del Consiglio, dai ministri e dall’organo collegiale Consiglio dei ministri. Il Governo esercita una quota rilevante dell’attività̀ di indirizzo politico, delle potestà̀ pubbliche proprie della funzione esecutiva, nonché importanti poteri normativi.
Il governo è l’organo costituzionale al vertice del potere esecutivo con finalità di direzione politica e di cura degli interessi concreti dello stato. Per tali finalità ha attribuzioni sia di carattere politico che amministrativo senza alcuna subordinazione nei confronti degli altri organi statali.
E’ un organo:
- costituzionale
- complesso: costituito al suo interno da più organi con competenze autonome. Alcuni necessari altri no. Quelli necessari sono previsti esplicitamente dallo art. 92 Cost. Quelli non necessari sono il vicepresidente del consiglio, i ministri senza portafoglio, commissari straordinari, sottosegretari di Stato, comitati interministeriali, consiglio di gabinetto, conferenza permanente.
La legge 23 agosto 1988 n. 400, disciplinando la attività di governo precisa la posizione e le attribuzioni di entrambe le categorie di organi:
- di parte: esprime, infatti, la volontà delle forze politiche di maggioranza che lo sostengono mediante la fiducia.
- ha funzioni politiche (partecipa alla direzione politica del paese attuando l’indirizzo segnato dalla maggioranza parlamentare), legislative (può emanare leggi in senso materiale - regolamenti - o formale - leggi delegate e decreti legge), esecutive (al vertice del potere esecutivo e ai singoli ministeri fanno capo tutti i settori amministrativi dello stato), di controllo (sulla attività di tutti gli organi amministrativi).
Il Governo è, quindi, quel complesso di organi cui è affidata la funzione d’individuare e tradurre in concreti programmi d’azione l’indirizzo politico espresso dal corpo elettorale (prima) e dal Parlamento (poi) e di curare l’attuazione di tali programmi in tutti i modi in cui essa sia configurabile.
Il Governo ha funzioni:
- politiche: in quanto partecipa della direzione politica del paese, nell’ambito dell’indirizzo indicato dalla maggioranza parlamentare;
- legislative: esso, infatti, può emanare norme giuridiche mediante atti aventi forza di legge ex arti. 76 e 77 Cost. (decreti legislativi e decreti legge);
- esecutive (o amministrative lato senso): in quanto è al vertice del potere esecutivo, e ai singoli ministeri fanno capo tutti i settori amministrativi dello Stato; inoltre spetta al Governo la c.d. funzione di “alta amministrazione;
- di controllo: tale funzione viene esercitata sull’attività di tutti gli organi amministrativi centrali anche se adesso con minor incisività che in passato.
Quali sono le regole giuridiche sul governo?
La Costituzione, per quanto riguarda la disciplina del Governo è elastica (sul ruolo del governo e sulle modalità di formazione) poiché si limita a porre poche regole e principi di struttura e di funzionamento, rinviando tutto il resto alla prassi, alle convenzioni, alla legge ed agli atti di autoorganizzazione dello stesso Governo.
Le regole che disciplinano il Governo possono essere così riassunte:
1) per quanto riguarda la sua formazione, la disciplina è contenuta negli artt. artt.92.2, 93, 94 Cost. ed essi consacrano le seguenti regole:
· il Presidente della Repubblica nomina il Presidente del Consiglio (art.92.2);
· i ministri sono nominati dal Presidente della Repubblica su proposta del Presidente del Consiglio;
· i membri del Governo prima di assumere le loro funzioni devono giurare nelle mani del Capo dello Stato (art.93); · entro 10 gg. Dalla sua formazione il Governo deve presentarsi alle Camere per ottenere la fiducia;
· la fiducia è accordata o revocata mediante mozione motivata votata per appello nominale (art.94.2).
Il principio fondamenta della fiducia parlamentare comporta che l’intero procedimento di formazione del Governo sia orientato all’obiettivo di ottenere la fiducia del Parlamento.
2) Per ciò che riguarda la struttura, l’art.92.1, si limita a citare quali sono gli organi governativi necessari e cioè il Presidente del Consiglio ed i ministri che insieme danno vita ad un terzo organo, il Consiglio dei Ministri.
La legge ordinaria individua gli organi governativi non necessari (come il Vice-presidente del Consiglio, i ministri senza portafoglio, i sottosegretari di stato, i comitati interministeriali, il Consiglio di gabinetto).
3) Per quanto riguarda il funzionamento ,all’art.95, il quale poi rinvia alla legge sull’ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri (legge 23 agosto 1988, n.400)per una più puntuale disciplina dell’organizzazione e del funzionamento del Governo;in attuazione della stessa sono stati adottati il regolamento interno del Consiglio dei ministri e numerosi ordini di servizio di organizzazione delle strutture del Presidente del Consiglio. Più di recente,nel 1999, sono stati emanati il D.lgs.303/1999 per il riordino dei ministeri e della Presidenza del Consiglio, che ha importanti risvolti sul funzionamento del Governo (D.lgs.300/1999).
4) Per quanto concerne i rapporti con la pubblica amministrazione, le regole costituzionali sono fissate dagli artt. 95, 97 e 98.
Come viene assicurata l’unità ed omogeneità del Governo?
Il problema cruciale del sistema parlamentare è come assicurare unità ed omogeneità del Governo. In tale sistema, il Governo si configura come un soggetto politicamente unitario, responsabile politicamente nella sua unità per l’indirizzo politico che segue e capace di dare attuazione coerente a tale indirizzo, sia nella sua attività che nei rapporti con gli altri organi costituzionali. Il problema può essere pratico, cioè quello di assicurare che il Governo si comporti effettivamente in modo politicamente unitario ma non è sempre facile poiché l’eterogeneità dei componenti che lo compongono sono a volte di ideologie diverse ( nei governi di coalizione soprattutto) e quindi la leva, storicamente, si fa sul Consiglio dei ministri e sulla preminenza del Primo ministro, dotato della forza politica e degli strumenti giuridici per far prevalere la forza unitaria e di indirizzo politico per bloccare le iniziative dei ministri divergenti da tale indirizzo.
L’art 95 della Cost. prevede che:
-Il Presidente del Consiglio dei ministri dirige la politica generale del Governo e ne è responsabile
-Il presidente del consiglio mantiene l’unità dell’indirizzo politico ed amministrativo del Governo, promuovendo e coordinando l’attività dei ministri.
-i ministri rispondono collegialmente per gli atti del Consiglio dei ministri e individualmente per gli atti dei loro ministeri.
Quindi, il Presidente del Consiglio dirige la politica generale del Governo e mantiene l’unità dell’indirizzo politico, a determinare tale politica generale sarà il Consiglio dei ministri.
In particolare l’art.95 ha consacrato formalmente tre diversi principi di organizzazione del Governo:
· Il principio della responsabilità politica di ciascun ministro, che comporta il riconoscimento dell’autonomia di ciascun ministro nella direzione del suo ministero;
· Il principio della responsabilità politica collegiale, incentrata nel Consiglio dei ministri;
· Il principio della direzione politica monocratica, basata cioè sui poteri del Presidente del Consiglio.
Come si forma il Governo?
La formazione del Governo nelle democrazie pluralistiche può avvenire secondo modalità diverse riconducibili a due tipi:
a)democrazie mediate, in cui sono i partiti, dopo le elezioni, i reali detentori del potere di decidere struttura e programma del Governo:
b)democrazie immediate, in cui esiste la sostanziale investitura popolare diretta del capo del Governo (Primo ministro, Presidente del Consiglio, Presidente, ecc..); esse si differenziano a seconda del diverso ruolo riconosciuto ai partiti politici. La forma di governo parlamentare prevista dalla Costituzione italiana esclude che il corpo elettorale formalmente possa scegliere il Presidente del consiglio, ma la disciplina costituzionale (artt. 92,93,94) è compatibile tanto con le modalità di formazione del Governo tipiche della democrazia mediata, quanto con la sostanziale (anche se non formale) investitura popolare del vertice del potere esecutivo.
Consultazioni e incarico per la formazione del Governo
Dopo l’apertura della crisi di Governo (o dopo le elezioni), il Presidente della Repubblica procede alle consultazioni (non previste dal testo costituzionale) con cui si apre il procedimento di formazione del Governo. Il Capo dello Stato, nell’ambito delle consultazioni incontra i presidenti dei gruppi parlamentari (che si fanno accompagnare dagli esponenti più significativi dei rispettivi partiti), i segretari dei partiti politici, i Presidenti delle due Camere e gli ex-Presidenti della Repubblica nonché tutte le altre personalità che ritenga utile sentire per venire a conoscenza delle posizioni dei partiti in ordine alla formazione del Governo e dei negoziati che, nel frattempo, si svolgono tra gli stessi.
L’incarico (anch’esso non previsto dal testo costituzionale) è conferito oralmente dal Presidente della Repubblica e di regola viene accettato con “riserva” che viene sciolta solo dopo che l’incaricato ha svolto con successo la sua attività. Questa consiste nell’individuazione della lista dei ministri da proporre al Capo dello Stato per la nomina e del programma di Governo, i cui contenuti siano tali da avere il consenso dei partiti della coalizione e, quindi, l’investitura fiduciaria da parte del Parlamento
In taluni casi, in cui la situazione politica è incerta, Il PdR prima di conferire l’incarico vero e proprio , può procedere a conferire un preincarico (conferito allo stesso soggetto cui il Capo dello Stato pensa di dovere successivamente conferire l’incarico per la formazione del Governo) oppure del mandato esplorativo (conferito ad un soggetto super partes che svolge un’attività istruttoria integrativa di quella effettuata dal Capo dello Sato) tutto ciò per accrescere gli elementi informativi in possesso del PdR necessari per nominare un Governo che potrà godere della fiducia parlamentare.
La lista dei ministri, la nomina e il giuramento
Il potere dell’attività dell’incaricato (art. 92 della Costituzione) di proporre al Capo dello Stato la lista dei ministri è stato svuotato di contenuto sostanziale ed i partiti sono stati i reali formatori del Governo.
Esaurita l’attività dell’incaricato e formata la lista dei ministri, il PdR nomina con proprio decreto il Presidente del Consiglio e quindi, su proposta di quest’ultimo, i ministri . Dopo la nomina, entro un brevissimo periodo ( di regola meno di 24ore) il Presidente del Consiglio ed i ministri, ai sensi dell’art. 93 Cost, prestano giuramento nelle mani del Presidente della Repubblica. Con il giuramento, ai sensi dello stesso articolo, il Governo è immesso nell’esercizio delle sue funzioni, e perciò termina il procedimento della sua formazione. Il primo atto formale del nuovo Presidente del Consiglio dei ministri è controfirmare i decreti di nomina di sé stesso e dei ministri.
Il Governo è finalmente nella pienezza dei suoi poteri solo dopo aver ottenuto da entrambe le Camere il voto di fiducia. Entro 10gg dal giuramento, il Governo deve presentarsi alle Camere (art. 94.3 Cost.): Il Presidente del Consiglio dei ministri espone il programma di governo, approvato dal Consiglio dei ministri. In ciascuna Camera i parlamentari di maggioranza presentano una mozione di fiducia, che deve essere motivata (perché così il Parlamento può incidere sullo stesso programma di governo) e che deve essere votata per appello nominale. La fiducia si intende accordata se la mozione è approvata in entrambe le Camere (a tal fine è sufficiente la maggioranza relativa).
Descrivi i rapporti tra gli organi di Governo
Per garantire l’unità e l’omogeneità del Governo, la Costituzione fa leva sulla competenza collegiale del Consiglio dei ministri a determinare la politica generale del governo (principio collegiale) e sulla competenza del Presidente del Consiglio a dirigere questa politica e a mantenere l’unità dell’indirizzo politico ed amministrativo, promuovendo e coordinando l’attività dei ministri ( principio monocratico).
Il principio monocratico e principio collegiale servono a contrastare gli eccessi di autonomia dei ministri, che potrebbero minacciare l’unità politica del Governo – che deve esprimersi in un indirizzo politico organico ed armonico. Il coordinamento di cui parla l’art. 95.1 Cost. è, appunto, l’attività diretta a mantenere l’unità di azione del Governo, assicurando che le iniziative politiche e amministrative dei singoli ministri siano attuazione dell’indirizzo generale del Governo, o quanto meno siano con esso compatibili.
Esistono degli strumenti giuridici che rendono effettivamente possibile ai due principi di contenere gli eccessi di autonomia dei ministri:
-Il potere del Presidente del Consiglio di proporre al Capo dello Stato la lista dei ministri da nominare;
-Il potere di indirizzare direttive politiche e amministrative ai ministri;
- la competenza del Consiglio dei ministri a deliberare sulle questioni che riguardano la politica generale del Governo, cioè l’indirizzo generale che si vuole seguire.
Esiste anche un potere, quello di revoca del ministro con i quale si può revocare un ministro che assumano comportamenti gravemente lesivi sull’unità dell’indirizzo politico.
Descrivi la legge 400 del 1988
La legge 400 del 1988 ha razionalizzato gli strumenti di garanzia dell’unità politica e amministrativa del Governo, e ha seguito le seguenti direttrici:
A) Concentrazione delle decisioni relative alla politica generale del Governo nel Consiglio dei ministri.
B) Attribuzione al Presidente del Consiglio dei poteri relativi al funzionamento del Consiglio dei ministri. In particolare, il Presidente del Consiglio convoca il Consiglio dei ministri e ne forma l’ordine del giorno.
C) Attribuzione al Presidente del Consiglio di poteri strumentali rispetto al coordinamento delle attività dei ministri. Più in dettaglio, il Presidente del Consiglio:
-può sospendere l’adozione di atti da parte dei ministri competenti, sottoponendo le relative questioni al Consiglio dei ministri;
-adotta le direttive politiche ed amministrative in attuazione delle deliberazioni del Consiglio dei ministri, ovvero quelle relative alla direzione della politica generale del Governo;
-adotta le direttive per assicurare l’imparzialità, il buon andamento e l’efficienza della pubblica amministrazione.
-concorda con i ministri interessati le pubbliche dichiarazioni che essi intendano rendere e che impegnano la politica generale del Governo;
-può istituire particolari Comitati di ministri con il compito di esaminare in via preliminare questioni di comune competenza o esprimere pareri su questioni da sottoporre al consiglio dei ministri.
Descrivi la Presidenza del Consiglio dei ministri
Per lo svolgimento dei suoi compiti, il Presidente del Consiglio dispone di una struttura amministrativa di supporto, che è la Presidenza del Consiglio dei ministri. La legge 400/1988, modificata dal d.lgs 303/1999, ha previsto che gli uffici di diretta collaborazione del Presidente del Consiglio siano organizzati nel Segretariato generale della Presidenza del Consiglio dei ministri, cui è preposto un Segretario generale nominato con DPCM. Il segretariato generale è organizzato secondo criteri di massima flessibilità, attraverso decreti dello stesso presidente del Consiglio, con cui sono individuati i compiti delle singole strutture in cui si articola il Segretariato. Queste strutture sono di due tipi:
-i dipartimenti, che sono comprensivi di una pluralità di uffici accomunati da omogeneità funzionale;
-gli uffici, che sono strutture generalmente allocate presso i singoli dipartimenti, ovvero dotate di autonomia funzionale.
La presidenza del consiglio ha sede a Palazzo Chigi a Roma.
Differenze tra organi governativi necessari e non
Sono necessari quegli organi che concorrono a determinare in via diretta la volontà del governo unitariamente considerato. Sono non necessari quegli organi che vedono le loro attribuzioni subordinate a quelle degli organi fondamentali e non concorrono a determinare direttamente la politica generale del governo.
Quali sono gli organi necessari del Governo e che funzioni svolgono
- Il Presidente del Consiglio dei ministri:
a) dirige la politica generale del governo ai sensi dello art. 95 Cost. E’ suo compito redigere il programma del governo e chiedere su di esso la fiducia, nonché porre, personalmente o a mezzo di ministro delegato, le questioni su cui il governo chiede la fiducia al parlamento (art. 5 l. 23 agosto 1988 n. 400).
b) mantiene l’unità di indirizzo politico e amministrativo di tutti i ministeri fungendo da organo di coordinamento delle esigenze dei vari settori amministrativi; può disporre l’istituzione di comitati di ministri col compito di esaminare in via preliminare questioni di comune competenza; concorda con i ministri interessati le pubbliche dichiarazioni che essi intendano rendere quando interessano la politica generale del governo (l. 400/88).
c) promuove l’attività dei ministri come organo di propulsione sollecitando i ministri ad una pronta attuazione delle decisioni del consiglio. Può sospendere l’adozione di atti da parte dei ministri competenti sottoponendoli al Consiglio dei ministri.
d) controfirma gli atti presidenziali di maggiore importanza (in generale gli atti del P.D.R. devono essere controfirmati dai ministri proponenti ex art. 89 Cost. e per quelli legislativi e più importanti occorre la controfirma del presidente del consiglio). e) può assumere ad interim la direzione di un ministero vacante
f) dirige l’ufficio della presidenza del consiglio
g) può intervenire nei giudizi di legittimità innanzi alla corte costituzionale attraverso il patrocinio della Avvocatura dello stato.
h) presiede il CIPE (Comitato interministeriale per la programmazione economica)
i) ha alle dipendenze i servizi di sicurezza (Sismi e Sisde)
l) presenta alle camere i disegni di legge d’iniziativa governativa
m) promuove e coordina l’azione del governo relativamente alle politiche comunitarie, ai rapporti con le regioni e province autonome.
È nominato con decreto dal Capo dello Stato, controfirmato dallo stesso Presidente del C. nominato e dura in carica con il Governo stesso. Il Presidente della Repubblica non può revocarlo a meno che il Presidente del Consiglio non si dimetta quando è mancata la fiducia in parlamento. Unici requisiti per la nomina sono la cittadinanza italiana e il godimento dei diritti civili e politici, mentre non occorre l’appartenenza alle camere (art. 64 Cost.).
In sintesi, egli è nominato dal Presidente della Repubblica in seguito ad una particolare
procedura che consiste in una serie di consultazioni con i segretari dei partiti e i presidenti delle Camere al termine della quale viene conferito l’incarico governativo. (vedi formazione del governo) - I ministri
I ministri sono organi fondamentali componenti il consiglio e contemporaneamente capi di branche omogenee della pubblica amministrazione definite ministeri o dicasteri. Ex art. 95 Cost. sono responsabili collegialmente degli atti del Consiglio dei ministri e individualmente degli atti dei loro dicasteri. Ciascuno è capo di un particolare ramo della pubblica amministrazione chiamato ministero. I ministri sono 18 ma verranno ridotti 12 dalla quattordicesima legislatura. Hanno una doppia funzione: come capi dei rispettivi ministeri, sono collocati al vertice di un ramo della pubblica amministrazione e sono organi amministrativi; come membri del Consiglio dei ministri contribuiscono a definire l’indirizzo politico e sono organi costituzionali.
Per quanto attiene la responsabilità̀ dei ministri, analogamente al Presidente del C. sono sottoposti per i reati ministeriali al giudizio della magistratura ordinaria dopo autorizzazione parlamentare ex art. 96 Cost. - Il Consiglio dei ministri:
E’ l’organo del governo che riunisce in via collegiale, unitamente allo stesso presidente del consiglio, tutti i ministri.
Determina la politica generale del governo e l’indirizzo generale dell’azione amministrativa deliberando su tutti gli atti governativi. Ad es. ai sensi della L.400 delibera sulle dichiarazioni politiche e gli impegni programmatici del governo, i disegni di legge governativi da presentarsi al parlamento e il loro eventuale ritiro, le questioni internazionali, i decreti con forza di legge e i regolamenti, le richieste motivate di registrazione con riserva alla Corte dei conti, gli atti di indirizzo e
coordinamento della attività amministrativa delle regioni. Nella prassi il principio di collegialità del consiglio è inoperante e la nota L. n. 400/88 dà facoltà al presidente del consiglio di istituire un consiglio ristretto di ministri denominato consiglio di gabinetto (che però dal punto di vista tecnico giuridico rimane sprovvisto di poteri decisori).
Quali sono gli organi non necessari del governo e quali funzioni svolgono
La legge 400/1988 ha razionalizzato varie figure di organi governativi non necessari. In particolare la legge ha previsto:
1. il Vice-presidente del Consiglio dei ministri è un ministro avente ruolo vicario nei confronti del presidente, nell’ipotesi di supplenza per assenza di quest’ultimo. In pratica tale carica serve nei governi di coalizione a sottolineare la partecipazione di una determinata forza politica. La verità è che il vicepresidente altro non è che un ministro, normalmente senza portafoglio, diversificato per il nome e il maggior prestigio politico, ma giuridicamente equiparato ad ogni altro componente del collegio. Le uniche funzioni gli sono conferite dal Consiglio dei ministri;
2. il Consiglio di Gabinetto, istituito per coadiuvare(aiutare)il Presidente del Consiglio nell’esercizio delle sue competenze; che in passato il Presidente del Consiglio ha talvolta istituito per riunire i ministri che rappresentano le diverse componenti politiche della coalizione.
3. i Comitati interministeriali, possono essere di due tipi: quelli istituiti per legge(che ne fissa composizione e competenze: che ha competenza in materia di politica economica, soprattutto mediante la fissazione di indirizzi generali e la ripartizione di risorse finanziarie in alcuni settori, ed il CIACE (Comitato interministeriale per gli affari comunitari europei) e quelli istituiti con decreto del P. del C. con compiti provvisori per affrontare questioni definite (in questo caso si parla di comitati di ministri), che hanno funzioni consultive.
4. i ministri senza portafoglio sono ministri partecipanti al Consiglio senza avere un dicastero (o ministero) anche se svolgono funzioni loro delegate dal P. del C. dei ministri, sentito il C. dei ministri (il relativo provvedimento è pubblicato sulla G.U.).
5. i sottosegretari di Stato sono organi del Governo e coadiuvano il ministro nello svolgimento delle sue funzioni, svolgendo le funzioni che questi delega loro, in quanto non possono svolgere funzioni proprie: sono organi vicari. Essi non fanno parte del Consiglio die ministri e non possono partecipare alla formazione della politica generale del Governo. Sono nominati con DPR su proposta del Presidente del Consiglio, di concerto con il ministro interessato e dopo avere sentito il Consiglio dei ministri. Non è stabilito un numero fisso e quindi esso è materia di strategia politica per gli equilibri dei governi di coalizione (da qui il numero spesso eccessivo). Importante è la figura del sottosegretario alla Presidenza del Consiglio, che svolge la funzione di segretario del Consiglio dei ministri, curando la verbalizzazione e la conservazione del registro delle deliberazioni e dirigendo l’Ufficio di segreteria del Consiglio dei ministri che esercita compiti serventi al miglior funzionamento del Consiglio.
6. i vice-ministri sono quei sottosegretari (che non possono superare il numero di dieci) cui vengono conferite deleghe relative all’intera area di competenza di una o più strutture dipartimentali o di più direzioni generali (cioè delle strutture amministrative all’interno dei ministeri). Possono essere invitati dal P. del C. con il ministro competente alle sedute, ma non hanno diritto al voto.
7. i commissari straordinari del Governo, nominati al fine di realizzare obiettivi specifici in relazione a programmi o ad indirizzi deliberati dal Governo o dal Parlamento o per particolari esigenze di coordinamento operativo tra amministrazioni statali. Essi sono nominati con DPR, su proposta del P. del C., previa deliberazione del Consiglio.
2.9 Gli strumenti per l’attuazione dell’indirizzo politico
Il Governo esercita una quota rilevante dell’attività di indirizzo politico e si avvale di una molteplicità di strumenti giuridici per la sua realizzazione. La rappresentanza dell’intero Governo è assunta dal P. d. C che controfirma le leggi e gli atti avente forza di legge, tiene i contatti con il PdR, assume decisioni proprie del Governo nei procedimenti legislativi, pone la questione di fiducia, previo assenso del Consiglio dei ministri, manifesta all’esterno la volontà del Governo (per esempio intervenendo nei giudizi davanti alla Corte costituzionale).
Le linee generali dell’indirizzo politico e amministrativo del Governo sono espresse nel programma di governo, dal Presidente del Consiglio ed approvato dal Consiglio dei Ministri. Esso sta alla base della concessione parlamentare della fiducia iniziale ( che infatti va votata con “mozione motivata”).
Per attuare il suo indirizzo politico il Governo ha a disposizione una molteplicità di strumenti giuridici, ed in particolare: ·1 la direzione dell’amministrazione statale;
· 2 i poteri di condizionamento della fusione legislativa del Parlamento, che riguardano sia la fase della programmazione dei lavori parlamentari, sia il procedimento legislativo vero e proprio;
·3 i poteri normativi di cui è direttamente titolare il Governo e che consistono nell’adozione di atti aventi forza di legge (decreti legislativi e decreti legge) e dei regolamenti.
Quali sono i settori della politica governativa e di cosa si occupano?
Vi sono alcuni settori dell’indirizzo politico che sostanzialmente concentrano nel Governo il potere decisionale. Sotto questo profilo meritano di essere ricordati:
a) la politica di bilancio e finanziaria (il documento di programmazione economico-finanziaria, disegno di legge finanziaria, disegno di legge di bilancio e, secondo la Costituzione anche la legge di approvazione del bilancio). L’insieme di questi poteri proposta, di direzione e di controllo fa capo al ministero dell’economia e delle finanze. Questo ministero costituisce il principale centro di elaborazione dell’indirizzo politico e amministrativo del Governo; esso esercita le sue competenze nei seguenti settori: politica economica, finanziaria e di bilancio, programmazione degli investimenti pubblici e degli interventi per lo sviluppo economico territoriale e settoriale, politiche dirette a ridurre i divari economici tra le diverse Regioni, gestione e dismissioni delle partecipazioni azionarie dello Stato. Particolare attenzione è il controllo della spesa pubblica, verificando l’andamento generale e quelle delle amministrazioni statali.
b) La politica estera, si sostanzia nelle stipula di trattati internazionali e nelle relative attività preparatorie, nella cura dei rapporti con gli altri stati, particolarmente nell’ambito delle organizzazioni internazionali cui l’Italia partecipa. c) La politica comunitaria, che concerne invece i rapporti con le istituzioni comunitarie. L’azione del Governo in questo campo è coordinata dal Presidente del Consiglio dei ministri, che si avvale di un apposito dipartimento della Presidenza del Consiglio.
d). La politica militare, è uno dei settori dell’indirizzo politico e amministrativo prevalentemente rimesso al Governo ed in cui limitato è l’intervento del Parlamento.
La Costituzione ha disciplinato il regime di emergenza bellica con gli artt. 78 ed 87, secondo i quali:
-le Camere deliberano lo Stato di guerra e conferiscono al Governo i poteri necessari;
-il Capo dello Stato dichiara lo stato di guerra deliberato dalle Camere;
-il Capo dello Stato ha il comando delle forze armate e presiede il Consiglio supremo di difesa,
anche se la direzione politico e tecnico-militare delle forze armate rientra nell’indirizzo politico
e amministrativo del Governo.
I regimi di emergenza bellica si instaurano oramai con il ricorso da parte del Governo ad un decreto legge, che prevede l’intervento militare e provvede alla copertura dei costi. Eventualmente, dopo l’avvio delle operazioni militari, il Parlamento esprime alcuni indirizzi al Governo ricorrendo all’approvazione di una mozione.
e). La politica informativa e di sicurezza, riguarda la difesa dello Stato democratico e delle istituzioni poste dalla Costituzione a suo fondamento. Al Presidente del Consiglio dei Ministri sono attribuiti l’alta direzione, la responsabilità della politica generale ed il coordinamento della suddetta politica. Il Presidente del Consiglio, inoltre, può apporre il segreto di Stato su tutti gli atti, i documenti, le notizie, le attività e ogni altra cosa la cui diffusione sia idonea a recare danno alla integrità dello Stato democratico. L’apposizione del segreto di Stato può essere ricollegata alla vigenza di accordi internazionali, alla difesa delle istituzioni costituzionali, alla garanzia del libero esercizio delle funzioni degli organi costituzionali, all’indipendenza dello Stato e alla sua difesa militare.
Quali sono gli organi ausiliari dello Stato e cosa fanno?
Gli organi ausiliari sono quegli organi cui sono attribuite funzioni di ausilio nei confronti di altri organi; tali funzioni sono prevalentemente riconducibili a compiti di iniziativa, di controllo e consultivi. Sono disciplinati nell’ambito del titolo III dedicato al Governo, sebbene svolgano funzioni ausiliarie anche nei confronti del Parlamento.
Questi organi ausiliari sono:
a) Il consiglio nazionale dell’economia e del lavoro (C.N.E.L.) (art. 99 Cost. e in attuazione di questo, la legge 936/1986)
È composto di esperti e di rappresentanti delle categorie produttive in misura che tenga conto della loro importanza numerica e qualitativa. Secondo la legge, i componenti del CNEL sono 121, oltre al Presidente, e di essi 12 sono esperti “esponenti della cultura economica, sociale e giuridica”, 10 rappresentano le associazioni di promozione sociale e del volontariato, mentre i restanti 99 sono rappresentanti delle categorie produttive di beni e servizi nel settore pubblico e privato. Sono nominati con d.P.R. previa deliberazione del Consiglio dei ministri e durano in carico 5 anni. Attraverso il CNEL si voleva rappresentare direttamente interessi molteplici della società, ma con gli anni ha assunto un ruolo di preminenza in campo economico e sociale. Infatti la legge 936/1986:
- CNEL da consulenza al Governo e alle Camere
- L’esercizio dell’iniziativa legislativa in materia economica e sociale.
Esso svolge studi ed indagini nei campi di sua competenza per definire una sua fisionomia (che non riguarda più tanto l’integrazione del sistema rappresentativo con la rappresentanza degli interessi, quanto una nuova caratterizzazione come sede autorevole di riflessione, di anali e di studio sui grandi problemi collettivi, che le istituzioni costituzionali devono, di volta in volta, affrontare).
b) Il consiglio di stato (art. 100 Cost.)
È organo giuridico-amministrativo del Governo ed organo giurisdizionale di appello della giustizia amministrativa. Esso si articola in sette sezioni (quattro con competenze consultive e tre con competenze giurisdizionali). Esistono altresì̀ l’Adunanza generale del Consiglio di Stato, composta da tutti i membri del Consiglio, e dotata di funzioni consultive, e l’Adunanza plenaria, formata dal Presidente del Consiglio di Stato e da dodici magistrati, con funzioni giurisdizionali. Per quanto riguarda la funzione consultiva abbia i pareri che il Consiglio di Stato deve rendere obbligatoriamente su determinati atti quali:
(a)regolamenti del Governo e dei ministri di cui all’art. 17 della legge 400/1988, nonché i testi unici
b) i ricorsi straordinari al PdR c) gli schemi generali di contratti-tipo, accordi e convenzioni predisposti da uno o più ministeri.
c) e quelli facoltativi che vengono resi su richiesta di un’amministrazione statale
c) La corte dei conti (art. 100.2 Cost)
Esercita:
1. a) Il controllo preventivo di legittimità su alcuni atti delle amministrazioni statali nonché il controllo sulla gestione, introdotto dalla legge, delle amministrazioni statali, regionali e degli enti locali;
2. b) Il controllo successivo sulla gestione del bilancio dello Stato, che termina nel giudizio di parificazione del rendiconto consuntivo dello Stato e delle gestioni annesse, con cui la Corte controlla la rispondenza o meno delle previsioni finanziarie contenute nel bilancio preventivo dello Stato, con i risultati sulla gestione finanziaria esposti nel rendiconto consuntivo. Effettua una relazione sul controllo e la consegna in Parlamento.
3. c) Partecipa, nei casi nelle forme stabilite dalla legge, al controllo sulla gestione finanziaria degli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria; Effettua il controllo anche nei confronti degli enti pubblici trasformati in società per azioni, fino a quando lo Stato conserva la partecipazione prevalente al capitale sociale.
4. d) La funzione giurisdizionale
d 1) in materia di giudizi di responsabilità dei pubblici funzionari per il danno recato alle amministrazioni pubbliche statali, regionali e locali;
d 2) di giudizi di conto, resi, cioè , sui conti presentati da coloro che hanno una funzione di maneggio di denaro, beni e valori di amministrazioni pubbliche;
d3) di giudizi in materia di pensioni (civili e militari).
La funzione di controllo è esercitata da apposite sezioni della Corte: quella giurisdizionale è svolta dalle sezioni regionali;
