Chapter 2

Question 1

Définition du mandat parlementaire

Answer 1

I. Fonction publique dont les membres des Assemblées sont investis par l’élection, mais dont le contenu est déterminé par la Constitution.

II. Chaque parlementaire, représentant la nation toute entière (art. 3 C), concourt à l’exercice de la souveraineté nationale dans les conditions fixées par elle.

III. ⚖️ CC, n° 2018-767 DC, Obligations déontologiques des sénateurs
Consécration de la «liberté des membres du Parlement dans l’exercice de leur mandat», qui découle des art. 6 DDHC, 3, 26 et 27 C.

Question 2

I. Le libre exercice du mandat parlementaire constitue une liberté fondamentale au sens de l’art. L. 521-2 du code de justice administrative (CJA).

II. En découle le droit des députés et des sénateurs de visiter les établissements pénitentiaires et d’être accompagnés de journalistes.

Answer 2

⚖️ CE, ord., 2020, Bernalicis

Question 3

Le rôle de l’élection dans l’exercice du mandat

Answer 3

I. Il ne s’agit pas d’un mandat au sens de l’art. 1984 du Code civil, c’est-à-dire un acte « par lequel une personne donne à une autre le pouvoir de faire quelque chose pour le mandant et en son nom ».

II. Le mandat ne repose pas sur un contrat :

• il n’y a aucune relation subjective entre l’électeur et l’élu ;
• aucun lien de subordination ni accord de volonté.

III. A. Pour Marcel Prélot, l’élection est un acte collectif dans lequel « des volontés orientées dans le même sens s’additionnent en vue de produire un effet de droit » (Droit parlementaire français, 1953).

B. Il s’agit d’un « acte-condition » déclenchant l’application à un individu d’un statut antérieurement défini, à l’encontre de l’opinion commune qui considère comme une manifestation de volonté s’imposant aux élus.

Question 4

Les raisons pour lesquelles on ne peut considérer la notion d’élection comme une manifestation de volonté s’imposant juridiquement aux élus

Answer 4

I. On peut l’envisager d’un point de vue politique, mais seulement sous l’angle de la sanction du prochain scrutin.

II. A. Le droit ne peut faire parler le suffrage universel, c’est-à-dire tirer des résultats électoraux l’énoncé d’une volonté subjective.
B. Ainsi, la victoire socialiste en 1981 correspond-elle à un plébiscite de son projet ou a une démobilisation de la droite ?
➞ Cette question fut âprement discutée par Jérôme Jaffré et François Goguel dans les numéros 20, 23 et 24 de la revue Pouvoirs.

Question 5

Origines historiques du mandat

Answer 5

Transformation de la représentation assurée par les assemblées médiévales auprès du souverain :

• les députés étaient porte-parole (inv.) de leurs communautés, chargés d’en exprimer les doléances en échange des subsides demandés par le souverain = mandat impératif ;
• les ordres royaux en Angleterre (writs) convoquant les électeurs des communes exigèrent que les députés eussent des pouvoirs suffisants ; parallèlement, la Chambre évoluait vers un rôle de gouvernement du pays ➔ les députés cessaient d’être considérés comme les représentants des bourgs et comtés, pour devenir représentants du royaume tout entier : «Vous choisissez un député, c’est bien, mais lorsque vous l’avez choisi, il n’est plus député de Bristol, il est membre du Parlement» (Edmund Burke, adresse aux électeurs de Bristol, 1777).
• même logique en France lors de la convocation des États généraux de 1789 ; le réglement du 24 janvier 1789 précisait que « les pouvoirs dont les députés seront munis devront être généraux et suffisants pour proposer, remontrer, aviser et consentir ».
  ➞ Louis XVI cassa les restrictions de pouvoirs néanmoins imposées en refusant le 23 juin que « les mandats puissent jamais être considérés comme impératifs ». La pratique française, avant même la prise de la Bastille, rejoignait celle de l’Angleterre. Y compris pour les Montagnards : la Constitution de 1793 affirme que «Chaque député appartient à la Nation tout entière».

Question 6

Les caractères du mandat

Answer 6

I. Règle à peu près universelle d’après le droit comparé :
➞ Dès lors que les assemblées se trouvent investies d’un pouvoir de caractère général, quel que soit son fondement, la situation de leurs membres s’adapte aux exigences fonctionnelles qui en résultent.

II. A. Il est général :

• rappel par la décision ⚖️ CC, n° 2008-573 DC, 2009, Loi relative à la commission prévue à l’article 25 de la Constitution et à l’élection des députés : « comme tous les autres députés et les sénateurs, les députés représentant les députés établis hors de France représenteront au Parlement la nation tout entière et non la population de leur circonscription d’élection » ;
• la disparition de la circonscription n’affecte pas le mandat, avec une exception : l’ordonnance du 3 juillet 1962 mit fin au mandat des élus d’Algérie et du Sahara après les accords d’Évian ;
• règlements parlementaires proscrivant la défense d’intérêts particuliers (art. 23 RAN et 5 RS : intérêts locaux, particuliers ou professionnels).

B. Il est indépendant et irrévocable :

• dès la Constitution de 1791 : « Il ne pourra leur être donné de mandat » (N.B. : au sens civiliste) ;
• art. 27 al. 1er C : « Tout mandat impératif est nul » ;
• art 23 al 1er RAN : interdiction de constituer des groupes défendant des intérêts particuliers et entraînant pour leurs membres l’acceptation d’un mandat impératif ;
• la nullité du mandat impératif ne revêt qu’une portée juridique.

Le 18 mars 1960, le Général de Gaulle a invoqué les règles condamnant le mandat impératif pour refuser de convoquer le Parlement en session extraordinaire, comme le demandaient les députés à l’instigation des dirigeants de la Fédération nationale des syndicats d’exploitants agricoles.

Question 7

Principe de la généralité du mandat

Answer 7

Principe ancien : « Les représentants nommés dans les départements ne seront pas représentants d’un département particulier, mais de la Nation entière et il ne pourra leur être donné de mandat » (Constitution de 1791).
➞ député nommé « dans » mais pas « par » un département.

⚖️ CC, n° 2008-573 DC, 2009, Loi relative à la commission prévue à l’article 25 de la Constitution et à l’élection des députés : « comme tous les autres députés et les sénateurs, les députés représentant les députés établis hors de France représenteront au Parlement la nation tout entière et non la population de leur circonscription d’élection »

Question 8

Conséquence du principe du mandat général sur la vie parlementaire

Answer 8

I. Le président Accoyer a déclaré irrecevables 577 amendements « attribuant des droits spécifiques à des députés en fonction de leur circonscription d’élection » (2e séance du 13 janvier 2009).

La disparition de la circonscription n’affecte pas le mandat :

1° Après l’annexion de l’Alsace-Moselle en 1871, à la suite du traité de Francfort. Les députés de ces départements auraient pu continuer à siéger, s’ils n’avaient pas renoncé volontairement à leur mandat à la Chambre des députés pour protester contre l’annexion ;

2° En 1975 pour les Comores comme en 1977 pour les Afars et les Issas. Si les députés issus de ces territoires ne purent plus participer aux scrutins après l’indépendance, ils continuèrent de percevoir leur indemnité. Le siège de sénateur du Territoire des Afars et des Issas demeura vacant jusqu’en 2003, aucune loi électorale ne l’ayant pris en compte avant la loi du 30 juillet 2003 portant réforme de la durée du mandat et de l’âge d’éligibilité des sénateurs ainsi que de la composition du Sénat ;

⚠️ Exception confirmant la règle : les élus d’Algérie et du Sahara après les accords d’Evian, l’ordonnance du 3 juillet 1962 ayant mis fin à leur mandat. En réalité, volonté de se débarrasser de 68 députés qui auraient pu renverser le gouvernement, la motion de censure ayant été manquée de 35 voix le 17 juillet 1962.

L’art. 23 RAN prohibe « la constitution, au sein de l’Assemblée nationale, dans les formes prévues à l’article 19 (groupes politiques) ou sous quelque autre forme que ce soit, de groupes de défense d’intérêts particuliers, locaux ou professionnels et entraînant pour leurs membres l’acceptation d’un mandat impératif ».

L’art. 5 RS interdit « la constitution, au sein du Sénat, de groupes tendant à défendre des intérêts particuliers, locaux ou professionnels ».

Question 9

Le mandat impératif :

1. définition ;
2. illustration ;
3. texte

Answer 9

1. Rapport de droit entre les mandants et un mandataire pouvant se traduire par la révocation de l’élu ne se conformant pas aux engagements contractés ;
2. Concrètement, selon Raymond Janot, commissaire du gouvernement devant le Comité consultatif contitutionnel (1958), « c’est ce qui se produit lorsqu’un député, étant élu, remet au parti qui l’a fait élire une lettre de démission en blanc, non datée » ;
3. Interdit par l’art. 27, al 1er C « Tout mandat impératif est nul. »

Question 10

Conséquences pratiques de la nullité du mandat impératif

Answer 10

I. A. Selon la loi organique du 30 novembre 1875 sur l’élection des députés : « tout mandat impératif est nul et de nul effet ».

B. Or, les candidats socialistes se réclamant d’Allemane aux élections de 1893 durent signer une lettre de démission non datée. Lorsque les lettres de démission de deux d’entre eux furent envoyées au président de la Chambre, celui-ci refusa d’en tenir compte.

II. A. Les conséquences de la nullité sont uniquement juridiques :

• les députés peuvent aussi bien tenir leurs engagements ;
• leur responsabilité n’est que politique : devant le parti et en dernière instance, devant les électeurs.

B. Exemple de l’affaire du tourniquet : les candidats placés sur la liste présentée par le RPR aux premières élections de l’Assemblée européenne en 1979 avaient souscrit l’engagement de démissionner à tour de rôle au bout d’un an pour laisser la place au suivant de liste. La commission de vérification des pouvoirs du Parlement européen déclara que le système du tourniquet fonctionnait sur la base de démissions librement présentées en exécution d’un engagement politique, puisqu’a contrario certains élus de cette liste ne s’y étaient pas conformés, et ne pouvait être assimilé à un mandat impératif.

Question 11

Expériences comparées de mandat révocable

Answer 11

I. Tentatives des socialistes à la première constituante de 1945 de mettre en place la possibilité pour les partis de révoquer leurs députés, mais ils ne furent pas suivis.

II. Un précédent, après la 1GM dans la Constitution tchécoslovaque, permettait à un tribunal électoral de destituer de son mandat le député qui avait quitté son parti (« clause tchécoslovaque »).

III. La Constitution portugaise de 1976 prévoyait initialement, parmi les causes de déchéance du mandat, le cas des députés qui « s’inscrivent à un parti différent de celui par lequel ils ont été présentés aux élections ».

IV. La révocation pour un motif déontologique ne remet pas en cause le mandat représentatif. Le « Recall of MPs Act », en vigueur en Grande-Bretagne depuis 2015, permet à 10 % des électeurs de la circonscription, par pétition, de contraindre un député dont le comportement déontologique est inapproprié à démissionner pour remettre son mandat en jeu.

Question 12

Durée du mandat des députés

Answer 12

L’art. 25, al. 1er C prévoit une loi organique qui fixe notamment la durée des pouvoirs de chaque assemblée.

Selon l’art. LO 121 du Code électoral (rédaction de la loi organique du 15 mai 2001) : « Les pouvoirs de l’assemblée expirent le troisième mardi de juin de la cinquième année qui suit son élection ». Elle peut être abrégée par dissolution. Cette durée porte le nom de législature.

Art. LO 122 : « Sauf cas de dissolution, les élections ont lieu dans les soixante jours qui précèdent l’expiration de ses pouvoirs ».

Art. 12 C : en cas de dissolution, les élections ont lieu « 20 jours au moins et 40 jours au plus tard après la dissolution ». L’Assemblée nationale se réunit de plein droit le deuxième jeudi qui suit son élection.

Question 13

Durée du mandat sénatorial

Answer 13

Initialement neuf ans, ramené à six ans par la loi organique du 30 juillet 2003 portant réforme de la durée du mandat et de l’âge d’éligibilité des sénateurs, ainsi que de la composition du Sénat :

• art. LO 275 du code électoral : « Les sénateurs sont élus pour une durée de six ans » ;
• art. LO 276 : « Le Sénat est renouvelable par moitié. A cet effet, les sénateurs sont répartis en deux séries 1 et 2, d’importance approximativement égale, suivant le tableau 5 annexé au présent code » (📚 avant la LO du 30 juillet 2003, sénateurs élus pour 9 ans et renouvelés par tiers, sur des séries A, B et C) ;
• art. LO 277 : «Dans chaque série, le mandat des sénateurs commence à l’ouverture de la session ordinaire qui suit leur élection, date à laquelle expire le mandat des sénateurs antérieurement en fonctions.» ;
• art. LO 278 : «L’élection des sénateurs a lieu dans les soixante jours qui précèdent la date du début de leur mandat.»

📚 Durée plus longue du mandat + renouvellement partiel = vocation modératrice de la Haute Assemblée (« La raison de la République », Boissy d’Anglas).

Question 14

Le début du mandat parlementaire

Answer 14

I. Le titre juridique de l’élu est obtenu avec la proclamation des résultats :

• le lundi qui suit le scrutin pour les députés, au chef-lieu du département, par la commission de recensement (art. L. 175 Code élec.) ;
• dès la fin du dépouillement après la clôture du scrutin pour les sénateurs, par le président du collège électoral (art R. 168 Code élec.), c’est-à-dire le président du tribunal judiciaire (art. R. 163 Code élec.).

II. Le moment d’accession au titre diffère de l’entrée en fonction, qui se produit au moment où cessent les pouvoirs des élus sortants :

• troisième mardi de juin pour les députés (art. LO 121 du code électoral) ;
• premier jour ouvrable d’octobre pour les sénateurs (art. LO 277 du Code électoral).

III. Lors de la séance inaugurale, le doyen d’âge de l’Assemblée nationale annonce la communication de la liste et en ordonne l’affichage immédiat et la publication au journal officiel (art. 2 RAN).

Question 15

Une illustration de la différence entre la proclamation des résultats et l’entrée en fonction des parlementaires (AN)

Answer 15

Après l’assassinat du président de la République Paul Doumer, entre les deux tours des élections législatives, en 1932, c’est l’Assemblée nationale sortante qui élut « immédiatement » un nouveau président (conformément aux prévisions de la loi constitutionnelle du 25 février 1875 relative à l’organisation des pouvoirs publics), soit quelques jours après l’élection de la nouvelle assemblée qui n’était pas encore entrée en fonctions.

⚠️ Le nouveau président fut Albert Lebrun, dont l’autre particularité de sa présidence fut qu’il était encore théoriquement chef d’État, ayant été réélu en 1939, lorsque de Gaulle devint président du Gouvernement provisoire de la République française en 1944. Dans les Mémoires de Guerre du général de Gaulle : « Au fond, comme chef de l’État, deux choses lui avaient manqué : qu’il fût un chef ; qu’il y eût un Etat. »

Question 16

Illustration de la différence entre la proclamation des résultats et l’entrée en fonction des parlementaires (Sénat)

Answer 16

I. Les sénateurs sortants, non renouvelés en septembre, peuvent tout de même être amenés à siéger en session extraordinaire.

II. Ainsi en 2008, une session extraordinaire fut convoquée le 21 septembre, le lendemain du renouvellement de la moitié du Sénat : les sénateurs non renouvelés se réunirent pour autoriser le maintien des forces françaises en Afghanistan.

Question 17

Définition de la vacance

Answer 17

La vacance d’un siège résulte de l’absence du titulaire du mandat.

Question 18

Réforme dans le remplacement des parlementaires

Answer 18

Art. 25, al. 2 C : « Elle (la LO prévue au 1er alinéa) fixe également les conditions dans lesquelles sont élues les personnes appelées à assurer, en cas de vacance du siège, le remplacement des députés ou des sénateurs jusqu’au renouvellement général ou partiel de l’assemblée à laquelle ils appartenaient (depuis la révision du 23 juillet 2008 ) ou leur remplacement temporaire en cas d’acceptation par eux de fonctions gouvernementales. »

💡 Cette disposition vise à éviter les élections partielles dans certains cas de vacance (art. LO 176 du code électoral), mais ne les supprime pas pour autant (art. LO 178).

Question 19

Les hypothèses de remplacement des parlementaires : ancien régime

Answer 19

L’élection partielle était la règle jusqu’à la loi organique du 14 février 2014 interdisant le cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de député ou de sénateur.

Avec des exceptions permettant un simple remplacement :
- art. LO 176 du code électoral pour les députés : décès, acceptation de fonctions gouvernementales ou de membre du Conseil constitutionnel, mandat de Défenseur des droits ou prolongation au-delà de six mois d’une mission temporaire confiée par le gouvernement ;
- art. LO 319 du code électoral pour les sénateurs élus au scrutin majoritaire : idem.

⚠️ Désormais inversion de la règle. Le député est toujours remplacé, sauf en cas :
- de vacance résultant d’annulation de l’élection;
- de démission d’office;
- de déchéance;
- de démission pour un autre motif qu’une incompatibilité avec un mandat ou des fonctions électives locales.

Question 20

Cas d’élections partielles

Answer 20

I. Selon l’art. LO 178 du Code électoral (qui s’applique à partir du premier renouvellement des assemblées après le 31 mars 2017), à l’Assemblée nationale, il est procédé à des élections partielles dans un délai de trois mois :
- en cas d’annulation des opérations électorales d’une circonscription ;
- de vacance causée par la démission d’office prononcée par le Conseil constitutionnel ;
- par démission intervenue pour tout autre motif qu’une incompatibilité prévue aux art. LO 137, LO 137-1, LO 141, LO 141-1 ;
- de déchéance constatée par le Conseil constitutionnel ;
- lorsque le remplacement prévu à l’art. LO 176 ne peut être appliqué ;
⚠️ mais aucune élection partielle n’est possible dans les 12 mois qui précèdent l’expiration des pouvoirs de l’Assemblée nationale.

II. Schéma identique pour le Sénat, élections partielles dans un délai de trois mois (art. LO 322) dans les hypothèses suivantes :
- annulation des opérations électorales d’une circonscription ;
- cas de vacance autres que ceux visés à l’art. LO 319 ;
- lorsque les dispositions des art. LO 319 et LO 320 ne peuvent plus être appliquées ;
⚠️ Aucune élection partielle dans l’année qui précède un renouvellement partiel du Sénat.

Exception :

• sénateur élu à la proportionnelle, toujours remplacé par le candidat figurant à sa suite sur la liste (art. LO 320) (la même règle s’appliquait pour les députés de la VIIIe législature élus à la proportionnelle en 1986) ;
• Cependant, lorsque la liste ne comporte plus de candidat, il est procédé à une élection au scrutin majoritaire (art. LO 322).

Question 21

Variation du mode de scrutin pour l’élection des sénateurs

Answer 21

Selon les modifications de l’art. L. 294 du Code électoral :

• de 1964 à 2000 : de un à quatre sénateurs par département, scrutin majoritaire à deux tours ; au-delà, proportionnelle ;
• après la loi du 10 juillet 2000 relative à l’élection des sénateurs, de un à deux ; au-delà, proportionnelle ;
• après la loi du 30 juillet 2003 portant réforme de l’élection des sénateurs : de un à trois ;
• depuis la loi du 2 août 2013 relative à l’élection des sénateurs : de un à deux à nouveau.

Question 22

Autres cas de vacances que ceux prévus par l’art. LO 176 du Code électoral

Answer 22

Avant la réforme de 2008 :
- démission volontaire : notamment celle du suppléant d’un membre du Gouvernement quittant ses fonctions et souhaitant recouvrer son siège à la faveur d’une élection partielle.

Sinon, dans les cas suivants :
- déchéance constatée par le Conseil Constitutionnel lorsqu’une cause d’inéligibilité se révèle postérieurement à l’élection ;
- démission d’office prononcée par le Conseil constitutionnel en application des règles sur les incompatibilités ;
- impossibilité du remplacement : parce que le suppléant est décédé, inéligible ou a lui-même été élu à l’autre assemblée.

Question 23

Les hypothèses de remplacement des députés : nouveau régime

Answer 23

I. Avec la LO du 14 février 2014 interdisant le cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de député ou de sénateur.
➞ Inversion de la règle : désormais le remplacement est de droit commun, tandis que l’élection partielle s’impose dans des cas précis.

II. Le nouvel art. LO 176, qui est entré en vigueur après le premier renouvellement de chaque assemblée au-delà du 31 mars 2017, prévoit que les députés dont le siège devient vacant, pour toute autre cause que :
- l’annulation de l’élection ;
- la démission d’office prononcée par le Conseil constitutionnel en application de l’art. LO 136-1 du code électoral ;
- la démission intervenue pour tout autre motif qu’une incompatibilité prévue aux art. LO 137, LO 137-1, LO 141 ou LO 141-1 ;
- la déchéance constatée par le Conseil constitutionnel en application de l’article LO 136 ;
➞ sont remplacés jusqu’au renouvellement de l’assemblée nationale élue en même temps qu’eux à cet effet.

III. Selon le nouvel art. LO 319 (à venir comme pour l’art. LO 176), les sénateurs élus au scrutin majoritaire dont le siège devient vacant pour toute autre cause que :
- l’annulation de l’élection ;
- la démission d’office prononcée par le Conseil constitutionnel en application de l’art. LO 136-1 du code électoral ;
- la démission intervenue pour tout autre motif qu’une incompatibilité prévue aux art. LO 137, LO 137-1, LO 141 ou LO 141-1 ;
- la déchéance constatée par le Conseil constitutionnel en application de l’art. LO 136 ;
➞ Ils sont remplacés par les personnes élues en même temps qu’eux à cet effet.

IV. Dans les deux cas, en cas d’acceptation de fonctions gouvernementales, le remplacement est temporaire.

Question 24

L’ancien régime du contentieux des opérations électorales

Answer 24

I. Ce contentieux de la «vérification des pouvoirs» appartenait autrefois aux assemblées elles-mêmes. Juges de la régularité de l’élection de leurs membres, elles se prononçaient sur les contestations essentielles.

II. Cela donna lieu à des abus :
- 70 élections furent invalidées par la Chambre aux élections de 1877 suivant la dissolution par Mac-Mahon, pour pression administrative ou cléricale (Jean-Marie Mayeur, La vie politique sous la Troisième République, 1984) ;
- 1951 : interprétation contradictoire donnée en 1951 à la notion de « majorité absolue » pour deux élections, qui permit la confirmation d’une élection et entraîna l’invalidation d’une autre ;
- 1956 : invalidation de onze députés poujadistes et proclamation de l’élection de leurs concurrents sans élections partielles.

Question 25

Le nouveau régime du contentieux des élections des parlementaires

Answer 25

Art. 59 C inchangé depuis 1958 : « Le Conseil constitutionnel statue, en cas de contestation, sur la régularité de l’élection des députés et des sénateurs. »

Bien qu’il ait le pouvoir de proclamer lui-même l’élu à la place de celui dont l’élection a été annulée, il s’est toujours borné à renvoyer la décision aux électeurs.

Au 31 décembre 2022, le Conseil avait annulé l’élection de 81 députés et de 13 sénateurs.

Question 26

La protection du mandat parlementaire

Answer 26

I. Le parlementaire, en tant que représentant (art. 3 C), est « chargé de vouloir pour la Nation » (Barnave) = doit être libre.

II. L’art. 26 C lui confère des immunités :
- irresponsabilité ;
- inviolabilité.

III. L’art. 25 C évoque le régime (appliqué par une loi organique dans le Code électoral) des incompatibilités de son statut avec certaines activités :
- fonctions publiques ;
- certaines activités privées, avant ou en cours de mandat selon les cas.

IV. Obligation de transparence.

V. Facilités matérielles à sa disposition (cf. G. Bergougnous, « Le statut de parlementaire. De l’application souveraine à la souveraineté du droit », RDP, 2002) :
- indemnité parlementaire ;
- pension de retraite ;
- certains avantages et facilités ;
- enveloppe budgétaire pour recruter des assistants parlementaires.

Question 27

Distinction incompatibilité/inéligibilité

Answer 27

I. Les inéligibilités présentent un caractère absolu :

• avant l’élection : obstacle à la candidature ;
• après : obstacle à l’exercice du mandat.

Elles peuvent frapper les titulaires de certaines fonctions d’autorité (préfets, recteurs d’académie) pour protéger les électeurs contre les pressions.

II. Les incompatibilités sont seulement relatives :

• elles s’opposent au cumul du mandat avec certaines activités ;
• ou les limitent.

Elles ont pour but de protéger l’indépendance du parlementaire, contraignant à choisir entre le mandat et l’activité.

Question 28

Les différentes incompatibilités des parlementaires

Answer 28

I. Régis par les art. LO 137 à LO 153 du Code électoral.

II. Incompatibilités applicables aux députés (et aux sénateurs en vertu de l’art. LO 297), notamment :

• le cumul des mandats des députés et de sénateur (art. LO 137) ;
• le mandat de représentant au parlement européen (art. LO 137-1) ;
• limitée avec des mandats électifs locaux : limité à un seul avec l’art. LO 141 : cumul possible avec un mandat de conseiller régional, départemental, municipal (si commune > 1000 habs), conseiller à l’assemblée de Corse, de Guyane, de Martinique ; délai de 30 jours pour démissionner, à défaut, le mandat le plus ancien prend fin de plein droit (art. LO 151) ;
• membre du CESE (art. LO 139) ;
• la fonction de magistrat (art. LO 140) ;
• renforcement de l’incompatibilité avec des mandats électifs locaux après le 31 mars 2017 (art. LO 141 limitant à deux indemnités pour l’élu, LO 151 interdisant la locomotive électorale et nouvel art. LO 141-1 prohibant le cumul avec un mandat exécutif local) ;
• avec des fonctions publiques non électives, qu’il soit remplacé (art. 23 C : membre du gouvernement; art. 57 C : membre du Conseil constitutionnel ; art. LO 144 : prolongation au-delà de six mois d’une mission temporaire confiée par le Gouvernement) ou non (art. LO 142 : fonctionnaires ; art. LO 140 : magistrats ; art. LO 145 : direction des entreprises nationales et des établissements publics nationaux).

Question 29

La possibilité pour un parlementaire de faire état de sa qualité

Answer 29

Art. LO 150 du Code électoral : Il est interdit au parlementaire de faire état de sa qualité dans toute publicité relative à une entreprise commerciale, industrielle ou financière.

Les art. 79 RAN et 99 ter RS étendent cette interdiction à tout motif autre que l’exercice du mandat parlementaire, sous peine de sanction disciplinaire.

Question 30

L’incompatibilité des mandats nationaux

Answer 30

I. Selon l’art. LO 137, al 1er du Code électoral : « Tout député élu sénateur ou tout sénateur élu député cesse, de ce fait même, d’appartenir à la première assemblée dont il était membre », c’est-à-dire à l’expiration du délai de recours contre l’élection (une dizaine de jours) ou après la décision du Conseil constitutionnel confirmant l’élection (art. LO 137 al. 2).
⚠️ Il ne peut durant ce temps participer aux travaux de l’Assemblée nationale (art. LO 137 al 3).

II. Pour écourter ce statut d’« élu amphibie » (Gicquel/Avril ; il n’est pas remplacé à l’assemblée qu’il quitte, mais il ne participe pas aux débats, tout en devenant membre de celle à laquelle son élection n’est pas définitive), des députés de la majorité élus sénateurs en septembre 1986 ont adressé le 29 leur démission de député au président de l’Assemblée, ce qui permit au ministre de l’Intérieur de communiquer à ce dernier les noms de leurs remplaçants qui purent prendre séance le 2 octobre et conserver au Gouvernement sa majorité (scrutin de liste pour cette législature).

III. Cette incompatibilité concerne aussi les remplaçants des députés (art. LO 138) et des sénateurs (l’art. LO 297 renvoie au livre Ier, chapitre IV, titre II pour l’application aux sénateurs des règles s’appliquant aux députés).

Question 31

Limitation du cumul du mandat parlementaire avec des mandats électifs locaux

Fin de la locomotive électorale

Answer 31

I. La loi organique du 30 décembre 1985, modifiée successivement par diverses lois organiques (5 avril 2000, 27 juillet 2011, 17 mai 2013, 14 février 2014), a introduit un art. LO 141 dans le Code électoral pour limiter à un seul mandat local ce cumul :
- conseiller régional ;
- conseiller à l’assemblée de Corse ;
- conseiller départemental ;
- conseiller de Paris ;
- conseiller à l’Assemblée de Guyane ;
- conseiller à l’Assemblée de Martinique ;
- conseiller municipal d’une commune d’au moins mille habitants.

⚠️ Un cumul de trois mandats reste donc possible, s’ils comprennent celui de conseiller municipal d’une commune de moins de mille habitants.

II. A. Selon l’art. LO 151, jusqu’au 31 mars 2017, le parlementaire placé dans un cas d’incompatibilité doit se démettre dans les 30 jours (ou après le jugement confirmant son élection en cas de contentieux). S’il l’acquiert postérieurement à l’élection un mandat, il doit démissionner du mandat de son choix, à défaut, le mandat local acquis à la date la plus ancienne prend fin de plein droit.
B. À partir de 2017, le même art. LO 151 précise que le parlementaire doit démissionner d’un mandat qu’il exerçait antérieurement. Le même principe est introduit par l’art. LO 141-1 pour la détention d’une fonction exécutive locale.

Question 32

La définition de la locomotive électorale

Answer 32

La loi organique du 14 février 2014 a permis de mettre fin à « la pratique dite de la locomotive, qui consiste à placer en tête de liste, afin de la faire bénéficier de sa notoriété, une personnalité, qui n’aurait cependant pas l’intention d’exercer son mandat et en démissionne sitôt élue. » (Simon Sutour, rapport sur le projet de loi interdisant le cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de représentant au Parlement européen, déposé le 11 septembre 2013 au nom de la commission des lois).

Question 33

Incompatibilité renforcée avec les mandats électifs locaux à partir de 2017

Answer 33

I. Rupture provoquée par la LO du 14 février 2014 interdisant le cumul de fonctions exécutives locales avec le mandat de député ou de sénateur.

II. L’art. LO 141-1 du Code électoral, applicable à partir du prochain renouvellement de l’Assemblée nationale et du Sénat au-delà du 31 mars 2017, interdit la détention d’un mandat national et d’une fonction exécutive locale, soit pour la métropole :
1° maire, maire d’arrondissement, maire délégué et adjoint au maire ;
2° président et vice-président d’un établissement de coopération intercommunale ;
3° président, vice-président de conseil départemental
4° président, vice-président de conseil régional
5° président, vice-président d’un syndicat mixte ;
6° président, membre du conseil exécutif de Corse et de président (+, selon la décision ⚖️ CC, n° 2014-689 DC, rendue sur cette LO, de vice-président).
⚠️ Les mandats équivalents exercés outre-mer sont concernés.

III. L’**art. LO 151 **dans la nouvelle rédaction qui en est issue, applicable au 1er avril 2017, en contraignant à la démission (délai 30 jours ou contentieux) du mandat ou de la fonction antérieurement détenue, met fin à la pratique de la « *locomotive *» (Simon Sutour, rapport sur le projet de loi organique, déposé le 11 septembre 2013 au nom de la commission des lois).

Question 34

Incompatibilité des mandats de parlementaire et de représentant au Parlement européen

Answer 34

Selon l’art. LO 137-1 issu de de la loi du 5 avril 2000, tout député élu membre du Parlement européen cesse de ce fait même d’exercer son mandat de parlementaire national. Il ne peut participer aux travaux de l’assemblée nationale (et du Sénat, renvoi de l’art. LO 297).

À partir du premier renouvellement suivant le 31 mars 2017 (loi organique du 14 février 2014), le parlementaire ne perçoit plus que l’indemnité attachée au dernier mandat acquis.

Question 35

L’incompatibilité du mandat de parlementaire avec des fonctions publiques non électives

Answer 35

I. L’incompatibilité des fonctions publiques non électives avec le mandat de député est énoncée par l’al. 1er de l’art. LO 142 du code électoral.
L’alinéa pose deux exceptions :
1° Les professeurs qui, à la date de leur élection, étaient titulaires de chaires données sur présentation des corps où la vacance s’est produite ou chargés de directions de recherches ;
2° Dans les départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle, les ministres des cultes et les délégués du Gouvernement dans l’administration des cultes.

II. Le remplacement est organisé pour :
- l’acceptation par le parlementaire des fonctions de membre du Gouvernement (art. 23 C, art. LO 153 du code électoral), avec un retour possible depuis la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 ;
- la nomination au Conseil constitutionnel (art. 57 C, art. LO 152) : démission réputée acquise si pas d’expression de volonté contraire dans les huit jours suivant la publication ;
- l’acceptation d’une mission temporaire confiée par le gouvernement, lorsqu’elle est prolongée au-delà de six mois (la tentative de contourner cette limitation avec la fin d’une mission six jours avant l’expiration du délai en 1982, puis « nouvelle mission » quelques jours plus tard, conduisit la présidence de l’Assemblée à considérer qu’il y avait prolongation de M. Christian Nucci et à prendre acte de la cessation de son mandat).

Il n’y a pas de remplacement organisé pour :

• les fonctionnaires (art. LO 142), aux deux exceptions ci-dessus ;
• les magistrats (art. LO 140) ;
• les fonctions de direction des entreprises nationales et des établissements publics nationaux selon l’art. LO 145 (mais pas lorsqu’il s’agit de la désignation au conseil d’administration ès-qualité ou du fait d’un mandat électoral local en vertu des textes organisant ces entreprises/établissements) ;
• la qualité de membre du CESE (art. LO 139).

Question 36

Sur l’incompatibilité du mandat de parlementaire avec l’exercice de fonctions gouvernementales

Answer 36

Avant 1958, les membres du Gouvernement pouvaient continuer de siéger dans leur assemblée et y voter.

L’art. LO 153 du Code électoral prévoit un délai d’un mois à compter de la nomination comme membre du gouvernement, avant que l’incompatibilité ne prenne effet.
L’art. 1er de l’ordonnance n° 58-1099 du 17 novembre 1958 portant loi organique pour l’application de l’article 23 de la Constitution prévoit que le parlementaire membre du Gouvernement ne peut prendre part à aucun scrutin ni percevoir aucune indemnité en tant que parlementaire.
➞ Cela incite à retarder la formation du nouveau gouvernement lorsque la majorité est courte ou divisée, afin de procéder à l’élection du président de l’assemblée.

📚 Ceci étant impossible en 1986, 27 députés nommés le 20 mars au gouvernement démissionnèrent de leur mandat le 1er avril ; le ministre de l’intérieur communica les noms de leurs remplaçants au président de l’Assemblée nationale qui n’était pas encore élu, afin que ces remplaçants puissent participer à son élection.

Depuis la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, les membres du gouvernement peuvent revenir au Parlement sans avoir à obtenir la démission de leur remplaçant pour provoquer des élections partielles : l’art. 25 C leur permet de recouvrer leur siège dans un délai d’un mois suivant la cessation des fonctions gouvernementales.
⚠️ S’il ne souhaite pas y revenir, le siège devient vacant, son remplaçant ne pouvant siéger au-delà de cette date.
Exemple, le départ de Mme Boutin du gouvernement, en juin 2009, puis de l’Assemblée nationale le mois suivant, a provoqué la tenue d’une élection partielle en septembre.

Question 37

Les entreprises concernées par la restriction du cumul du mandat parlementaire

Answer 37

Selon l’art. LO 146 du Code électoral :
1° celles recevant des avantages de l’État ou d’une collectivité publique ;
2° les sociétés ayant exclusivement un objet financier et faisant publiquement appel à l’épargne ;
3° celles qui travaillent principalement pour le compte ou sous le contrôle de l’État, d’une collectivité ou d’un établissement public, d’une entreprise nationale ou d’un État étranger ;
4° les sociétés ou entreprises à but lucratif dans le domaine immobilier ;
5° les sociétés dont plus de la moitié du capital est constituée par des participations des sociétés visées.

La loi organique du 14 février 2014 a renforcé le régime des incompatibilités instituées par cet article, puisqu’il ajoute les sociétés et organismes exerçant un contrôle effectif sur une société, entreprise ou établissement mentionnés aux 1° à 4° (6° ) et d’autre part, les sociétés d’économie mixte (7°).

Question 38

La restriction au cumul du mandat parlementaire avec certaines activités privées

Answer 38

I. A. Incompatibilités proprement dites avec certaines fonctions exercées dans certaines entreprises, dont la liste a été augmentée au cours du temps, pour y inclure les entreprises percevant des avantages de l’État ou d’une collectivité publique, les sociétés ayant un objet financier (art. LO 146 du Code électoral). La loi organique du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique y a encore ajouté la catégorie des sociétés, entreprises ou organismes dont l’activité consiste principalement à fournir des prestations de conseil aux sociétés, entreprises et organismes déjà listés par l’art. LO 146.

B. Les fonctions suivantes sont concernées :
- fonctions de direction : chef d’entreprise, président de conseil d’administration, président ou membre de directoire, président du conseil de surveillance, administrateur délégué, directeur général, directeur général adjoint ou gérant ;
- fonctions de conseil exercées à titre permanent ;
- direction de fait, directement ou par personne interposée.

II. Selon l’art. LO 147, interdiction d’accepter, en cours de mandat, pour un parlementaire, une fonction de membre du conseil d’administration ou de surveillance dans les entreprises mentionnées à l’art. LO 146, ou d’une fonction de conseil qui n’était pas la sienne au début du mandat (art. LO 146-1). Ne sont pas concernés les membres des professions libérales soumises à un statut législatif ou réglementaire, ou dont le titre est protégé (principalement les avocats).

Certains actes sont interdits aux avocats : plaidoiries, consultations pour le compte des entreprises ou établissements visés aux art. LO 145 et 146, ni contre l’État ou une personne publique (art. LO 149).

Plus généralement, il est interdit au parlementaire de faire état de sa qualité pour tout motif autre que l’exercice de son mandat (règlements des assemblées étendant les dispositions de l’art. LO 150)

Question 39

Actes interdits aux avocats lorsqu’ils détiennent un mandat parlementaire

Answer 39

Selon l’art. LO 149 du Code électoral :

• plaider ou consulter pour le compte des entreprises ou établissements visés aux art. LO 145 et 146 (sauf s’ils en étaient les conseils avant l’élection) ;
• contre l’État ou une personne publique ;
• dans les affaires pénales visant les crimes ou délits contre la Nation, l’État et la paix publique, en matière de presse ou d’atteinte au crédit ou à l’épargne (sauf devant la Haute Cour et devant la Cour de justice de la République : ainsi M. Roland Dumas, député de la Dordogne, a-t-il été conseil de M. Christian Nucci, mis en accusation pendant la 8e législature).

Question 40

Le contrôle de l’exercice du mandat au regard des incompatibilités et inéligibilités

Answer 40

L’art. 25 C renvoie à la loi organique le soin de fixer «le régime des inégibilités et incompatibilités».

L’ordonnance portant loi organique du 24 octobre 1958, prise en application de cet article, puis la loi organique du 14 avril 2011 qui l’a abrogée et remplacée, font intervenir le Conseil constitutionnel (art. LO 136 du code électoral) :
- pour constater la déchéance à la requête du bureau de l’assemblée ou du garde des sceaux : de plein droit si une inéligibilité se révèle après la proclamation des résultats, ou si elle survient durant le mandat, comme des condamnations privant des droits électoraux, mise en curatelle ou sous tutelle (art. LO 129), condamnation à la faillite personnelle, défaut de déclaration patrimoniale ou de dépôt de compte de campagne depuis la loi du 11 mars 1988 ;
- pour prononcer la démission d’office (art. LO 151-2) : le caractère étant relatif, le parlementaire dispose d’un délai de 30 jours pour se mettre en règle (cumul de fonctions électives ou de mandats électoraux, activités professionnelles incompatibles, méconnaissance des interdictions des art. LO 149 concernant la profession d’avocat et art. LO 150 relative à la publicité).

Question 41

Le contrôle des activités professionnelles exercées par le parlementaire

Answer 41

La loi organique du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique impose d’adresser au président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, ainsi qu’au bureau de son assemblée, une déclaration faisant apparaître « la liste des activités professionnelles ou d’intérêt général, même non rémunérées, qu’il envisage de conserver ».

La déclaration est diffusée sur un site internet public unique et gratuit d’accès.

Le Conseil constitutionnel apprécie souverainement si l’intéressé se trouve dans un cas d’incompatibilité (art. LO 151-2 du Code électoral) :

• l’appréciation de tout texte édictant une incompatibilité, qui a donc pour effet de porter une atteinte à l’exercice d’un mandat électif, ne saurait être interprété de manière extensive (⚖️ CC, n° 77-5 L, Marcel Dassault) ;
• le cas échéant, l’intéressé doit régulariser dans les 30 jours suivant la notification de la décision, sans besoin d’une nouvelle saisine ;
• si l’intéressé n’y procède pas, il est déclaré démissionnaire d’office ;
• si le Conseil constitutionnelle déclare une activité incompatible, cela n’écarte pas pour autant le contrôle du Conseil d’État sur la même question (⚖️ CE, 1970, Benoist : exercice d’un mandat parlementaire non compatible avec les sujétions de la fonction de chef de service hospitalier, elle-même déclarée compatible par le conseil constituitonnel en 1966).

Question 42

La transparence des parlementaires

Answer 42

Loi organique du 11 mars 1988 relative à la transparence de la vie financière de la vie politique prévoit :

• une déclaration certifiée sur l’honneur de sa situation patrimoniale ;
  ➞ à déposer sur le bureau de l’assemblée concernée, puis (LO du 19 janvier 1995 relative au financement de la vie politique) à la Commission pour la transparence financière.

L’art. LO 135-2 du Code électoral précisait que les déclarations ne pouvaient être communiquées qu’à la demande du déclarant, de ses ayants droit ou sur requête des autorités judiciaires.

Avec l’affaire Cahuzac : LO du 11 octobre 2013 :
- création d’une Haute autorité pour la transparence de la vie publique.

Par une décision du 6 avril 2011, le bureau de l’Assemblée nationale a créé la fonction de déontologue.
Les décisions des 26 février et 26 juin 2013 prévoient l’obligation d’inscription sur un registre mis en ligne et le respect d’un code de conduite aux représentants d’intérêts.

L’intégralité de l’utilisation de la réserve parlementaire a été publiée à partir de janvier 2014 (pour 2013). Au Sénat, à partir de 2015 (pour 2014), après que le ministère l’a fait pour son compte en 2014. La loi organique du 15 septembre pour la confiance dans la vie politique dispose qu’il est «mis fin à cette pratique», alors que, comme le relève le Conseil constitutionnel dans sa décision rendue sur cette loi, elle n’était prévue par aucun texte (⚖️ CC, n° 2017-753 DC, Loi organique pour la confiance dans la vie politique).

Question 43

La HATVP

Answer 43

Création par la loi organique du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. Depuis 2020, elle comprend :

• Président nommé par le président de la République ;
• 2 conseillers d’État, 2 conseillers-maîtres de la Cour des comptes, 2 conseillers à la Cour de cassation ;
• 6 personnalités qualifiées désignées par le président de la République et les présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat.

Elle a recueilli en 2022 les déclarations de patrimoine et d’intérêts de près de 18 000 responsables publics dont les membres du Parlement.

Procédure :

• déclaration patrimoniale du parlementaire ;
• déclaration d’intérêts ;
• soumission de ces déclarations à une publicité variable.

Des sanctions sont prévues en cas de manquements à ces obligations.

Question 44

Les déclarations devant la HATVP

Answer 44

Selon l’art. LO 135-1 du Code électoral :

• le parlementaire adresse une déclaration patrimoniale dans les deux mois suivant son entrée en fonction, c’est-à-dire une « déclaration exhaustive, exacte, sincère et certifiée sur l’honneur de sa situation patrimoniale concernant la totalité de ses biens propres », dans les deux mois suivant une modification substantielle de cette situation patrimoniale, et entre sept et six mois avant l’expiration du mandat.
• il adresse également une déclaration d’intérêts et d’activités transmise à la Haute autorité pour la transparence de la vie publique, sur les intérêts détenus à la date de l’élection ou l’ayant été dans les cinq années qui l’ont précédé, ainsi que les activités professionnelles exercées durant cette période.

Question 45

La publicité des déclarations faites auprès de la HATVP

Answer 45

La déclaration de patrimoine est publiée à seules fins de consultation à la préfecture du département de l’élection du parlementaire. Le fait de publier ou divulguer une déclaration de situation patrimoniale est puni de 45 000 € d’amendes (art LO 135-2 du Code électoral) sauf si l’intéressé lui-même l’a rendu publique.

La déclaration d’intérêts est diffusée sur un site internet public d’accès gratuit dont l’autorité responsable est la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP).

La HATVP :
- peut demander au parlementaire communication de la déclaration de revenus ou l’obtenir de l’administration fiscale en cas de refus (art. LO 135-3) ;
- dispose de pouvoirs d’injonction tendant à ce que la déclaration de patrimoine soit complétée (art. LO 135-4 : amende 15 000 et 1 an d’emprisonnement) ;
- mais elle ne peut ordonner à un parlementaire de faire cesser une situation de conflit d’intérêts.

Question 46

Les sanctions en cas de non-respect des obligations déclaratives auprès de la HATVP

Answer 46

Selon l’art. LO 136-2 du Code électoral :

• l’absence de dépôt d’une déclaration prévue à l’art. LO 135-1 peut entraîner l’inéligibilité, ce qui cause la déchéance de plein droit si elle se révèle postérieurement à l’élection :
• saisine, par la Haute autorité pour la transparence de la vie publique, du bureau de l’assemblée concernée, qui saisit lui-même le Conseil constitutionnel pour constater l’inéligibilité du parlementaire et le déclarer démissionnaire d’office.

L’omission d’une partie substantielle du patrimoine ou de ses intérêts ou le fait de fournir une évaluation mensongère de son patrimoine peut être puni de 3 ans d’emprisonnement et de 45 000 € d’amende et entraîner l’interdiction des droits civiques.

La HATVP apprécie la variation des situations patrimoniales des parlementaires. En cas d’évolutions de patrimoine pour lesquelles elle ne dispose pas d’explications suffisantes, elle transmet le dossier au parquet et au bureau de chaque assemblée.

Question 47

La déontologie dans les assemblées parlementaires

Answer 47

I. Un déontologue à été créé par décision du 6 avril 2011 du bureau de l’Assemblée nationale.

Il recueille auprès des députés la liste des dons et avantages d’une valeur supérieure à 150 € et l’indication de tout voyage accompli.

Création d’un code de déontologie.

Chaque député peut le consulter pour son cas personnel.

II. Au Sénat, création d’un Comité de déontologie comprenant un représentant de chaque groupe politique par décision du bureau du 25 novembre 2009.

L’art. 4 quater de l’ordonnance n° 58-1100 modifiée en 2013 dispose que « le bureau de chaque assemblée, après consultation de l’organe chargé de la déontologie parlementaire, détermine des règles en matière de prévention et de traitement des conflits d’intérêts. Il veille à leur respect et en contrôle la mise en œuvre ».

Question 48

Les représentant d’intérêts à l’Assemblée nationale

Answer 48

Nouvelles règles à l’Assemblée nationale, après le dépôt d’un rapport remis par Christophe Sirugue (président de la délégation chargée des représentants d’intérêts et des groupes d’études au bureau en février 2013), par une décision du bureau de juin 2013 :

• obligation d’inscription sur un registre mis en ligne et respect d’un code de conduite ;
• interdiction faite aux représentants d’intérêts d’accéder à la salle des quatre colonnes et à la salle des pas perdus ;
• l’IGB (art. 22) précise que tout rapport, avis et autre document déposé sur le bureau de l’Assemblée doit faire apparaître les auditions auprès de représentants d’intérêts menées par le rapporteur d’une commission, délégation ou office dans le cadre de son travail parlementaire.

Question 49

Les représentants d’intérêts au Sénat

Answer 49

Au Sénat, le bureau a adopté le 7 octobre 2009 trois textes :

• une modification de l’IGB : article XXII bis prévoyant le conditionnement de l’accès au Sénat aux représentants de groupes d’intérêts, à l’enregistrement sur un registre et au respect d’un code de conduite ; à défaut, lorsqu’il est constaté un manquement aux règles déterminées par le Bureau, le Comité de déontologie parlementaire saisit le Président du Sénat qui peut mettre en demeure le représentant d’intérêts concerné ;
• un code de conduite applicable aux groupes d’intérêts au Sénat, visant à plus de transparence ;
• un arrêté de Questure définissant les droits d’accès au Palais du Luxembourg des représentants des groupes d’intérêt.

Cette réforme s’est effectuée autour de trois axes (selon le site du Sénat sur la page consacrée aux groupes d’intérêt au Sénat) :

• transparence : les représentants de groupes d’intérêt doivent s’inscrire sur un registre rendu public sur le site Internet, s’engagent à respecter un code de conduite et le port d’un badge dans l’enceinte du Sénat en échange de leur droit d’accès ;
• déontologie : un code de conduite définissant des règles éthiques, dont la méconnaissance peut entraîner le retrait du titre d’accès au Sénat ;
• équité : le code de conduite impose la déclaration des invitations à des déplacements adressés à des Sénateurs, à leurs collaborateurs, ainsi qu’aux fonctionnaires et instances du Sénat.

Question 50

Justification classique de l’immunité parlementaire

Answer 50

Décret du 23 juin 1789 de l’assemblée constituante (le jour même où Louis XVI lui demanda de se retirer et montra une velléité de dissoudre les États généraux, entraînant la fameuse réponse de Mirabeau : « Nous ne quitterons nos places que par la force des baïonnettes ») : « La personne de chacun des députés est inviolable ».

Selon Eugène Pierre, à propos de ce décret, « L’inviolabilité qui couvre les membres des Chambres n’est pas un privilège créé au profit d’une catégorie d’individus ; c’est une mesure d’ordre public décrétée pour mettre le pouvoir législatif au-dessus des atteintes du pouvoir exécutif ». N.B. : de ce fait, un parlementaire ne peut prétendre renoncer à cette immunité.

La Cour européenne considère que «l’immunité parlementaire peut en effet servir à protéger un régime politique véritablement démocratique, qui est la pierre angulaire du système de la Convention, dans la mesure notamment où elle tend à protéger l’autonomie du législateur et l’opposition parlementaire» (⚖️ CEDH, 2016, Karácsony et a. c/ Hongrie).

Question 51

L’irresponsabilité des parlementaires

Answer 51

Art. 26, al. 1er C : « Aucun membre du Parlement ne peut être poursuivi, recherché, arrêté, détenu ou jugé à l’occasion des opinions ou votes émis par lui dans l’exercice de ses fonctions ».
📚 Origine : décision du 23 juin 1789 de l’Assemblée nationale ; protection traditionnelle depuis la Constitution de 1791.

Caractères :

• elle vise à protéger la liberté d’expression et de décision ;
• elle s’étend après la fin du mandat ;
• Elle s’exerce à l’égard des poursuites civiles et pénales.

Exception notoire : l’inéligibilité frappant (sauf décision du jury d’honneur institué par l’ordonnance du 6 avril 1945) les députés et sénateurs ayant voté les pleins pouvoirs au maréchal Pétain à Vichy le 10 juillet 1940.

Son domaine concerne essentiellement la vie dans les assemblées et est plus limité au-delà.

Elle entraîne des contreparties et n’interdit pas les mesures disciplinaires.

Question 52

Le domaine de l’irresponsabilité des parlementaires

Answer 52

Couvre :

• propos et votes en séance, en commission, au sein des groupes ;
• rapports et propositions ;
• activités en mission ;
• ces éléments lorsqu’ils sont reproduits dans les journaux (art. 41 de la loi du 29 juillet 1881 sur la presse).

Ne protège pas :

• activités extérieures : discours en réunion publique, articles de presse auxquel s’applique le droit commun ;
• rapport établi par un parlementaire chargé d’une mission temporaire par le Gouvernement.

Question 53

La contrepartie de l’irresponsabilité des parlementaires

Answer 53

Elle impose un « devoir de réserve » (Michel d’Ornano, président de la Commission des finances), c’est-à-dire de ne pas abuser de cette immunité.

Ainsi, Claude Bartolone suspendit la séance en avril 2013, lors du débat relatif au mariage pour tous, lorsque Philippe Cochet affirma que le gouvernement et la majorité étaient « en train d’assassiner des enfants », l’intéressé convenant lui-même par la suite que le terme n’était pas « approprié ».

Enfin, des peines disciplinaires sont prévues pour des excès de langage commis en séance publique.

Question 54

Un exemple des frontières de l’immunité parlementaire

Answer 54

Sous la XVe législature, une députée (Mme Wonner) se vit indiquer en janvier 2022, par le ministre de la Santé (M. Véran), que sans la protection du mandat parlementaire, « il y aurait un procès en diffamation » et en février, le ministre rappellera également que « les mandats s’arrêtent un jour et celles et ceux qui continueront de tenir certains propos seront susceptibles de devoir en rendre compte devant la justice. Je le dis pour Mme Wonner ».

Effectivement, celle-ci faisait l’objet d’un procès en diffamation en 2024, pour sa participation au documentaire français complotiste Hold Up, paru en 2020. Elle avait par ailleurs, entre temps, été suspendue pour un an par la chambre disciplinaire du Conseil de l’Ordre des médecins du Grand Est.

Question 55

Positions des juridictions européennes sur la liberté d’expression des parlementaires

Answer 55

La liberté d’expression est particulièrement précieuse pour un élu du peuple (⚖️CEDH, 2001, Jérusalem c/ Autriche).

Le régime de l’irresponsabilité n’est pas une restriction disproportionnée au droit d’accès à un tribunal, notamment au regard de la liberté d’expression au Parlement et du maintien de la séparation des pouvoirs entre le législatif et le judiciaire (⚖️ CEDH, 2002, A c/ Royaume-Uni).

Elle a toutefois pu considérer que l’immunité accordée à un parlementaire, dans le cadre d’une querelle entre particuliers, avait porté atteinte au droit à un procès équitable (⚖️ CEDH, 2003, Cordova c/ Italie).

La Cour de justice considère que l’irresponsabilité implique un « lien entre l’opinion exprimée et les fonctions parlementaires » qui « doit s’imposer avec évidence » (⚖️ CJUE, 2011, Praticiello).

Question 56

Nature de l’inviolabilité des parlementaires

Answer 56

≠ impunité pénale.

= immunité de procédure, garantissant le parlementaire pris en qualité d’individu contre des poursuites pénales abusives ou vexatoires intentées contre lui à raison de faits étrangers à l’exercice du mandat.

➞ protection de l’intégrité de la représentation nationale, au-delà de la personne du parlementaire, qui remonte au décret du 23 juin 1789 de l’assemblée nationale.

Protection relative énoncée par les alinéas 2 et 3 de l’art. 26 C, issus de la loi constitutionnelle du 4 août 1995, qui a limité l’inviolabilité à la protection contre une arrestation ou une mesure privative de liberté, mais n’exclut plus l’engagement de poursuites.

Question 57

Étendue de l’inviolabilité parlementaire

Answer 57

Selon l’art. 26, al. 2 C, «Aucun membre du Parlement ne peut faire l’objet, en matière criminelle ou correctionnelle, d’une arrestation ou de toute autre mesure privative ou restrictive de liberté qu’avec l’autorisation du Bureau de l’assemblée dont il fait partie. Cette autorisation n’est pas requise en cas de crime ou délit flagrant ou de condamnation définitive.»

Cet alinéa traite par prétérition la poursuite ou l’engagement de l’action pénale à l’encontre d’un parlementaire :

• mise en examen ou statut de témoin assisté, décidé par un magistrat instructeur dans les conditions du droit commun ;
• condamnations possibles pour détournement de fonds, prise illégale d’intérêts, etc.

La nouvelle rédaction de cet alinéa, issue de la loi constitutionnelle du 4 août 1995, prend en considération l’institution du contrôle judiciaire issue par une loi de 1970 (l’art. 138 du Code pénal quant à lui prévoit dix-huit mesures restrictives de liberté).

La protection se limite à la personne du parlementaire :

• non aux locaux qu’il occupe, fussent-ils situés dans l’enceinte de son assemblée ;
• par exemple : perquisition dans le bureau de M. Charles Ceccaldi-Raynaud, sénateur des Hauts-de-Seine, en 2004, en présence des représentants des questeurs et du président du Sénat.

Question 58

Procédure de levée de l’immunité conférée par l’art. 26 al. 2 C

Answer 58

Tradition parlementaire constante depuis 1865, reprise par l’article 9 bis de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 (rédaction de 1996) :

• l’arrestation ou la mesure privative ou restrictive de liberté à l’encontre d’un parlementaire doit faire l’objet d’une demande d’autorisation formulée par le procureur général près la cour d’appel compétente ;
• et être transmise par le garde des Sceaux au président de l’assemblée intéressée.

À l’Assemblée nationale, une délégation est désignée au sein du Bureau et chargée de préparer la décision sur les demandes transmises par le garde des Sceaux (art. 16 IGBAN).

Cette délégation n’existe pas au Sénat, l’IGB prévoyant simplement que la demande « indique précisément les mesures envisagées ainsi que les motifs invoqués » (art. III bis IGBS).

L’autorisation ne vaut que pour les faits mentionnés dans la demande (art. 9 bis ordonnance n° 58-1100).

Question 59

L’application de la procédure de levée de l’immunité de l’art. 26 al. 2 C

Answer 59

Depuis 1995, 19 autorisations dont six partielles ont été accordées par le bureau de l’Assemblée.

Au Sénat, sur 24 demandes, 17 autorisations dont 5 partielles.

Le Bureau autorise l’action pénale lorsqu’il estime constitué le « caractère sérieux (faits constitutifs d’une infraction), loyal et sincère de la demande de levée d’immunité parlementaire » (⚖️ CC, n° 62-18 DC, Modification du règlement de l’Assemblée nationale), c’est-à-dire non fondée sur des arrière-pensées politiques. Mais il ne se prononce pas sur le fond, pour ne pas empiéter sur le terrain judiciaire.

Les dispositions relatives à l’immunité ne s’appliquent pas :

• en cas de flagrant délit (infraction qui se commet actuellement ou qui vient de se commettre) ;
• en cas de possession d’objets ou d’existence d’indices laissant penser que la personne a participé au crime ou au délit.

Question 60

La suspension de la poursuite ou de la détention d’un parlementaire

Answer 60

L’art. 26, al. 3 C dispose que «La détention, les mesures privatives ou restrictives de liberté ou la poursuite d’un membre du Parlement sont suspendues pour la durée de la session si l’assemblée dont il fait partie le requiert.»

Cet alinéa permet à l’assemblée de requérir la suspension de mesures privatives de libertés ou de l’action publique à l’encontre de l’un de ses membres, pendant la durée des sessions.

Une commission est chargée de l’examen des demandes de suspension de détention ou de poursuites :

• à l’Assemblée nationale : commission permanente de 15 membres titulaires (et 15 suppléants) à la proportionnelle des groupes (art. 80 RAN) ;
• commission ad hoc de 30 membres désignés dans les mêmes conditions au Sénat, chaque fois qu’il y a lieu de se prononcer sur une demande (art. 105 RS).

Procédure :

• audition du parlementaire ou de son représentant ;
• proposition de résolution de la commission inscrite à la prochaine scéance réservée aux questions orales ;
• l’assemblée statue sur le fond ;
• aucune nouvelle demande n’est possible pendant la même session.

Cette suspension est limitée à la durée de la session en cours depuis 1995.

Question 61

Procédure de la demande de suspension de poursuite ou de détention

Answer 61

Le parlementaire intéressé, ou le collègue chargé de le représenter, est entendu ; en cas de détention, le RAN prévoit que la commission chargée d’examiner les demandes peut le faire entendre par un ou plusieurs de ses membres (art. 80 al. 3 RAN).

La commission présente ses conclusions sous la forme d’une proposition de résolution, inscrite d’office par la conférence des présidents, à la plus proche séance réservée aux questions orales par l’art. 48 al. 6 C, à la suite des questions au Gouvernement (art. 80 al. 4 RAN). Le cas échéant, l’assemblée est réunie de plein droit pour des séances supplémentaires pour permettre l’examen d’une demande de suspension (art. 80 al. 5 RAN).

L’assemblée statue sur le fond après un débat auquel peuvent seuls prendre part le rapporteur, le Gouvernement, le député intéressé ou son représentant, un orateur pour et un orateur contre (art. 80 al. 7 RAN).

En cas de rejet de la demande, aucune demande nouvelle concernant les mêmes faits ne peut être présentée pendant la session.

Question 62

Bilan de la mise en œuvre de la procédure de demande de suspension de poursuites d’un parlementaire

Answer 62

Alors que 17 parlementaires avaient bénéficié avant 1995 d’une suspension de poursuites, ce mécanisme est peu utilisé depuis.

En 2014, l’Assemblée nationale a refusé de suspendre les poursuites engagées à l’encontre de M. Henri Guaino pour outrage à magistrat et discrédit jeté sur un acte ou une décision juridictionnelle.

Question 63

Les obligations militaires des parlementaires

Answer 63

L’art. 10 de l’ord n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées dispose qu’en temps de paix les parlementaires « ne peuvent accomplir aucun service militaire pendant les sessions si ce n’est de leur propre consentement.//Les membres de l’Assemblée nationale et du Sénat accomplissant un service militaire ne peuvent participer aux délibérations de l’assemblée à laquelle ils appartiennent ni, si ce n’est par délégation, aux votes de cette assemblée. »

L’art. 11 prévoit qu’en cas de mobilisation les parlementaires demeurent en fonction, à l’exception de ceux qui appartiennent à la disponibilité ou à la première réserve.

L’art. 12 confirme la tradition suivant laquelle les parlementaires ne peuvent être nommés ou promus dans l’ordre national de la Légion d’honneur, ni recevoir la médaille militaire ou une décoration, sauf pour faits de guerre ou actions d’éclat.

Question 64

L’indemnité parlementaire

Answer 64

Art. 25, al. 1er C renvoie à la loi organique (l’ord. n° 58-1210 du 13 décembre 1958 portant loi organique relative à l’indemnité des membres du Parlement) qui prévoit :

• une indemnité proprement dite, calculée depuis la Constitution de 1946 par référence au traitement moyen des fonctionnaires classés « hors échelle » dans la grille indiciaire (conseiller d’État) ;
• une indemnité de fonction, égale au 1/4 de la précédente, pouvant varier en fonction de la participation du parlementaire aux travaux de l’assemblée à laquelle il appartient.

Les parlementaires ont droit aux prestations familiales dans les conditions du droit commun.

L’indemnité est exclusive de toute autre rémunération publique, excepté pour les enseignants chercheurs d’université, les ministres des cultes dans les départements concordataires d’Alsace-Moselle et de Guyane, les pensions civiles et militaires, les traitements afférents à la Légion d’honneur et à la médaille militaire.

Principe de l’écrêtement.

Des retenues sont prévues :

• facultatives : prime d’assurance-décès, cotisation au profit du groupe parlementaire ;
• obligatoires : contribution de solidarité en faveur des personnes privées d’emploi, CSG, CRDS, cotisations au fonds de sécurité sociale, caisse des pensions ;
  ➞ soit un montant de 1 652 € au 1er juillet 2022.

L’indemnité parlementaire est soumise au régime de droit commun en matière de fiscalité depuis une LFR de 1992, contre 55 % auparavant depuis une loi de 1938.
L’aide aux pour frais de secrétariat et l’IRFM en sont exonérés.

Question 65

Montant actuel de l’indemnité parlementaire

Answer 65

Depuis le 1er janvier 2024 :

• indemnité de base : 5 931,95 € ;
• indemnité de résidence (3 %) : 177,96 € ;
• indemnité de fonction (25 % du total) : 1 527,48 €.

Soit un brut mensuel de 7 637,39 €.

Après retenues diverses (cotisations à la caisse des pensions, CSG et CRDS, contributions diverses), le net mensuel s’élève à 5 953,34 €.

Question 66

Principe de l’écrêtement

Answer 66

Le parlementaire titulaire de mandats locaux ne peut cumuler les indemnités afférentes à un autre mandat que dans la limite, pour les autres indemnités, de 2 965,98 € au 1er janvier 2024.

La part écrêtée est reversée au budget de la personne publique concernée.

Question 67

La sanction financière en cas d’absence aux travaux en commission

Answer 67

L’art. 2 de l’ordonnance n° 58-1210 du 13 décembre 1958 portant loi organique relative à l’indemnité des membres du Parlement renvoie aux règlements le droit de déterminer les conditions dans lesquelles le montant de l’indemnité de fonction varie en fonction de la participation du parlementaire aux travaux de l’assemblée à laquelle il appartient.

Art. 42 RAN (adopté en 2009) :

• à l’Assemblée, la présence des commissaires aux réunions des commissions est obligatoire ;
• au-delà de deux absences mensuelles sans excuse, retenue de 25 % sur le montant mensuel de la seule indemnité de fonction.

L’art. 23 bis RS (adopté en 2015) :

• au Sénat, c’est la moitié du montant trimestriel de l’indemnité de fonction qui est retenue en cas d’absence à plus de la moitié des votes sur certains projets ou propositions de loi ou propositions de résolutions, à plus de la moitié des réunions de commissions permanentes ou spéciales, ou à plus de la moitié des questions au gouvernement ;
• ou à plus de la moitié des séances de question au gouvernement (2/3 pour les élus de l’outre-mer).

Question 68

La sanction financière en cas d’absence aux séances publiques

Answer 68

Possibilité de se faire excuser pour une séance, par déclaration écrite au Président à l’Assemblée nationale (159, al. 2 RAN et art. 15 RS).

À l’Assemblée nationale, avoir pris part à moins des deux tiers des scrutins publics intervenus pendant une session en séance publique entraîne une retenue du tiers de l’indemnité de fonction ; les deux tiers si moins de la moitié des scrutins publics (art. 159 al. 3 RAN).

Au Sénat, il n’était rien prévu jusqu’en 2015. Désormais, l’absence, au cours d’un même trimestre, à plus de la moitié :

• soit des votes solennels, explications de vote incluses ;
• soit des réunions de la commission permanente ou d’une commission spéciale du mercredi ;
• soit des séances de questions au gouvernement ;
  ➞ entraîne la perte de la moitié de l’indemnité de fonction (763,74 €/mois) ; en cas de cumul de ces trois types d’absence, perte de la totalité de l’indemnité de fonction (1 527,48 €/mois) sur le trimestre.

Le nouveau système a conduit à la sanction de 14 sénateurs en 2016.
Depuis 2018, des peines disciplinaires de censure sont prévues par l’art. 99 ter RS : la censure simple peut emporter la privation pendant trois mois d’un tiers de l’indemnité parlementaire et de la totalité de l’indemnité de fonction ; la censure avec exclusion temporaire peut emporter la privation pendant six mois des deux tiers de l’indemnité parlementaire et de la totalité de l’indemnité de fonction.
L’inscription d’un sénateur au registre public des déports (« registre public recensant les cas dans lesquels un parlementaire a estimé devoir ne pas participer aux travaux du Parlement en raison d’une situation de conflit d’intérêts ») permet de le considérer comme présent en séance ou en commission au cours des travaux entrant dans le champ de ce déport (art. 23 bis RS).

Question 69

Les avantages et facilités des parlementaires

Answer 69

• crédit mensuel en vue de la rémunération d’assistants (jusqu’à cinq), d’un montant mensuel de 11 118 € bruts pour les députés, et de 8 827,40 € bruts pour les sénateurs ;
• allocation mensuelle de frais de mandats (AFM) : frais de voiture, habillement, loyer ou achat de la permanence : 5 561€ depuis le 1er février 2018, pour les députés, 5 900 € pour les sénateurs, soumise seulement à la CSG et la CRDS, et devant être justifiée auprès de l’organe chargé de la déontologie au-delà de 150 €/semaine pour les députés et 885 €/mois pour les sénateurs. Les relevés des comptes bancaires afférents à cette indemnité ne constituent pas des documents administratifs dont la liberté d’accès est garantie par le CRPA, car cette indemnité est indissociable du statut des parlementaires, dont les règles se rattachent à l’exercice de la souveraineté nationale (⚖️ CE, 2019, Association Regards Citoyens) ;
• franchise postale ;
• gratuité des communications téléphoniques ;
• carte de libre circulation sur le réseau ferroviaire et contingent annuel de voyages par avion ;
• prêts avantageux et bons de taxe à Paris ;
• bureau transformable en studio dans les dépendances situées 101, rue de l’Université (Immeuble Jacques Chaban-Delmas) et rue de Vaugirard.

Question 70

Les assistants parlementaires

Answer 70

Depuis 1995, concours de 3 collaborateurs par parlementaire, mais en pratique, il est possible d’en recruter jusqu’à cinq. L’enveloppe est un crédit mensuel s’élevant à 11 118 € bruts pour les députés, et à 8 827,40 € pour les sénateurs.

Choisis intuitu personae.
Les relations entre le parlementaire et ses assistants ressortissent au droit privé.

En 2018, il était fait état de 2 117 collaborateurs dont 60 % à temps plein (921 au Sénat en 2015), les deux tiers sont affectés en circonscriptions. Certains cumulent leurs contrats avec plusieurs parlementaires ou avec des organismes extérieurs au Parlement.

La déclaration d’intérêts qu’un parlementaire doit adresser à la HATVP doit comporter les noms des collaborateurs parlementaires ainsi que les autres activités professionnelles déclarées.
À la suite de l’affaire Fillon, un article 8 quater a été inséré dans l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, qui prévoit de nouvelles contraintes dans le choix des collaborateurs :
- interdiction de recruter conjoint, parent, enfant ou ceux de son conjoint ;
- information du bureau lorsque le parlementaire emploie frère, sœur, neveu ou nièce, un ancien conjoint ;
- information lorsque le collaborateur a un lien familial avec un autre parlementaire (7 déclarations au déontologue de l’Assemblée nationale en 2022).