Chapter 5 Flashcards
Caractères des actes du Parlement
I. Les actes du Parlement sont ses décisions, c’est-à-dire les votes qu’il émet, notamment pour remplir ses deux fonctions principales : le vote de la loi et le contrôle du Gouvernement.
II. Ils ne résument pas toute l’activité parlementaire : procédures informatives qui participent aux fonctions que Bagehot jugeait essentielles : exprimer l’état d’esprit du peuple sur les questions débattues, enseigner à la nation ce qu’elle ne sait pas, lui faire entendre ce qu’autrement elle ignorerait.
Distinction Parlement/pouvoir législatif
⚠️ Usage courant de confondre les deux.
Cependant :
- confusion de la partie avec le tout : le Parlement fait la loi, mais exerce aussi une activité de contrôle ;
- il n’est pas seul à faire là loi : le Gouvernement partage l’exercice de la fonction législative, notamment en matière d’initiative.
La spécificité du Parlement
I. La spécificité du Parlement, c’est que « dans l’accomplissement de ces fonctions variées, il procède toujours par la même opération de la volonté, qui est la délibération » (Maurice Hauriou).
II. ⚠️ Le pouvoir délibérant n’est pas absorbé par la fonction de faire la loi, ni par celle de contrôler le gouvernement. Par ailleurs, il n’est pas seul à faire la loi.
Définition de la délibération
« Une résolution collective, sur un objet de gouvernement […], prise à la majorité des voix et après discussion publique, par une assemblée formant corps et constituée en une autorité publique » (Maurice Hauriou, Précis de droit constitutionnel, 1929).
➞ Double aspect :
1° le processus collectif de formation de la volonté ;
2° la décision qui en résulte.
Les fonctions du Parlement
I. A. La législation : activité normative.
Impropriété de l’appellation «pouvoir législatif» :
- l’exécutif participe à la législation formelle ;
- le pouvoir réglementaire ressortit matériellement à la législation.
B. Le contrôle : activité politique, désignant la mise en jeu de la responsabilité politique du Gouvernement et par extension les activités informatives qui s’y rattachent, ainsi que les manifestations par lesquelles les assemblées tendent à influencer l’action gouvernementale (exemple : les résolutions des art. 34-1 et 88-4 C).
Le contrôle exprime la solidarité entre l’exécutif et le pouvoir délibérant, caractéristique du régime parlementaire.
II. La fonction constituante se rapporte à la fonction législative ➞ différentes compétences mise en œuvre.
La fonction juridictionnelle à celle de contrôle : avant la révision du 23 février 2007, exercée par Haute Cour de justice, au caractère essentiellement politique la rattachant à une fonction de contrôle ➞ depuis devenue procédure de destitution.
III. Cette présentation se retrouve dans le découpage en trois titres du Règlement de l’Assemblée nationale :
Titre premier : Organisation et fonctionnement de l’Assemblée
Titre II : Procédure législative
Titre III : Contrôle parlementaire
Unité et spécialité de l’activité parlementaire
Liaison entre la délibération législative et l’exercice du contrôle.
L’activité politique : soutien au gouvernement ou opposition. Elle se manifeste dans les deux fonctions législative et de contrôle, qu’elles soient distinctes ou mixtes (l’habilitation de l’article 38 C ou l’engagement de responsabilité sur un texte).
L’activité de contrôle a été restreinte au vote de la motion de censure en 1958, avant d’être légèrement assouplie en 2008.
Les clivages politiques sont plus marqués dans le vote d’une motion de censure, à l’occasion des questions au gouvernement, pour les textes à forte charge idéologique, que dans le cas d’une discussion législative ordinaire plus technique. Idem pour l’affluence.
Par ailleurs, juridiquement, la portée d’une discussion législative n’est pas la même que celle d’un débat politique, notamment en ce qui concerne la valeur des travaux préparatoires pour l’interprétation des dispositions équivoques ou obscures.
La fin de la souveraineté parlementaire
Jusqu’à la IVe République, tradition de souveraineté parlementaire : les assemblées tiraient leurs pouvoirs d’une représentation effective du souverain, c’est-à-dire du peuple dont elles exprimaient seules la volonté = puissance illimitée, la Constitution ne lui étant pas supérieure.
Rupture de la Ve République, anticipée par Carré de Marlberg dans La loi, expression de la volonté générale(1931) : les pouvoirs du Parlement n’auront « d’autres sources que l’octroi qui lui en a été fait par la Constitution » et ne s’analyseront plus en une « puissance de souveraineté » mais « en une compétence constitutionnelle » ≠ compétence de la competence.
La définition des missions du Parlement
Le Comité consultatif pour la révision présidé en 1993 par le doyen Vedel a fait remarquer que les art. 5 et 20 C définissaient les missions respectives du Président de la République et du Premier ministre, mais rien pour le Parlement.
➞ Omission réparée par la révision du 23 juillet 2008, qui ajoute à l’art. 24 C un nouveau premier alinéa selon lequel « Le Parlement vote la loi. Il contrôle l’action du Gouvernement. Il évalue les politiques publiques ».
Le domaine de la compétence législative par le Parlement
Le domaine de la loi ≠ illimité (compétence de droit commun).
→ art. 34 et 37 C = compétence d’attribution.
Cependant le domaine de la loi est également « déterminé par d’autres dispositions de la Constitution » (⚖️ CC, n° 65-34 L, Régime de retraite des marins du commerce) :
- loi ordinaire : art. 3, 35, 36, 38, 47, 53, 66, 72, 73 C ;
- LO : 23 articles renvoyant à une loi organique :
- LC : art. 89 C.
Domaine du vote ≠ domaine de l’initiative (art. 40 C).
Le contrôle politique exercé par le Parlement
Approche restrictive. Avant la révision de l’art. 24 C en 2008, la Constitution ne fixait pas explicitement au Parlement la mission de contrôler l’action du Gouvernement, selon le président Mazeaud.
Ce contrôle prend les formes suivantes :
- séances hebdomadaires réservées aux questions des parlementaires (art. 48, al. 2 C), instituées sur le mode conventionnel ;
- mise en cause de la responsabilité du Gouvernement (art. 49 et 50 C) ;
- procédures informatives, qui n’entraînent toutefois pas d’actes.
Les restrictions :
- refus des résolutions à objet politique (⚖️ CC, n° 59-2 DC, Règlement de l’Assemblée nationale) ;
- contrôle de conformité des règlements (art. 61, al. 1er C) ;
➞ tout acte des assemblées trouve son fondement dans une habilitation constitutionnelle.
L’évaluation des politiques publiques
Forme plus technique du contrôle = appréciation des moyens au regard des résultats (efficacité de la dépense publique, gestion de l’État).
Avant 2008 : visée par les art. 47 et 47-1 C seulement, et pratiquée à la marge (création en 1983 de l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques).
Depuis 2008, nouvelle rédaction de l’art. 24 C qui l’étend à l’ensemble des politiques publiques.
La portée du cantonnement législatif
I. Décision ⚖️ CC, n° 82-143 DC, *Blocage des prix et des revenus*
Interprétation par le Conseil constitutionnel de la délimitation opérée par les art. 34 et 37, al. 1er C, rapprochée des dispositions la sanctionnant (art. 37, al. 2 et 41 C) ➞ ces dernières présentant un caractère facultatif, la délimitation du domaine de la loi relève de la recevabilité et non du fond.
II. A. Le domaine de la loi s’étend au fur et à mesure des dépassements, puisque les dispositions réglementaires présentes dans une loi ont force de loi, tandis que le déclassement de l’art. 37, al. 2 ne suffit pas les compenser.
B. « la portée d’une loi, constitutionnelle ou autre, ne se juge pas d’après ce que ses auteurs ont voulu ou cru faire, mais bien d’après ce qu’ils ont effectivement fait, c’est-à-dire d’après les effets que sont susceptibles de produire et surtout d’après les effets qu’ont produits, en fait, les principes et les institutions qu’ils ont adoptés » (Carré de Malberg, La loi, expression de la volonté générale, 1931).
III. A. En revanche, le législateur ne doit pas renvoyer au pouvoir réglementaire le soin de fixer les règles ressortissant à la compétence législative = sanction par le Conseil constitutionnel de cette « incompétence négative », jurisprudence inaugurée en 1967 (⚖️ CC, n° 67-31 DC, Statut de la magistrature).
B. Le législateur ne peut y renoncer que dans les formes prévues par l’art. 38 C, cette habilitation ne pouvant s’étendre à certains domaines que la Constitution réserve exclusivement à la loi en tant qu’acte du Parlement (lois organiques, lois constitutionnelles et art. 35, 36, 38, 47, 47-1, 53 C).
Les extensions jurisprudentielles de la compétence du législateur
Les validations d’acte administratif (⚖️ CC, n° 80-119 DC, Loi portant validation d’actes administratifs).
Les dispositions dérogeant à des principes généraux du droit (⚖️ CC, n° 69-57 L, Frais de scolarité à l’école polytechnique).
La compétence du législateur s’étend donc à n’importe quel acte administratif, y compris la validation d’actes individuels (⚖️ CC, n° 85-192 DC, Dispositions d’ordre social).
Les restrictions jurisprudentielles à l’exercice des compétences du législateur
I. A. Extension du contrôle de conformité de l’art. 61, al. 2 C (⚖️ CC, n° 71-44 DC, Liberté d’association ) ➞ l’exercice de la compétence du législateur est subordonné aux dispositions de fond contenues dans la Constitution, incluant son préambule et les textes auxquels il renvoie.
B. Le législateur n’est donc plus souverain dans les limites de son domaine. Ainsi, désormais, la loi «n’exprime la volonté générale que dans le respect de la Constitution» (⚖️ CC, n° 85-197 DC, Évolution de la Nouvelle-Calédonie).
II. L’impulsion au développement de ce contrôle a été donné par la révision du 29 octobre 1974 étendant la saisine du Conseil constitutionnel à 60 députés ou 60 sénateurs (donc l’opposition) :
- 862 décisions DC au 1er janvier 2024, contre 53 au 1er janvier 1975 ; - soit 53 en quinze ans c/ 809 en 49 ans ;
- soit une moyenne de 3,5 c/ 16,5 décisions par an.
L’extension du contrôle de constitutionnalité à la QPC (958 décisions au 1er janvier 2022 pour une entrée en vigueur au 1er mars 2010, soit 100 décisions par an en moyenne) n’a pas réduit le volume des saisines des parlementaires.
Les restrictions jurisprudentielles affectent en réalité moins l’institution parlementaire que l’exécutif, qui dirige la législation et se fondait sur les règles procédurales constitutionnelles pour limiter les initiatives parlementaires : ces dernières lui sont désormais opposables = renforcement du caractère parlementaire du régime de la Ve République
Intensité de l’activité législative du Parlement
2/3 des séances publiques des assemblées consacrées aux débats législatifs, sans compter les travaux des commissions ➞ « hypertrophie » législative souvent dénoncée.
L’nstauration d’une semaine mensuelle de contrôle en 2008 ne l’a qu’atténuée.
Bilan de la IVe République : 2 655 lois promulguées de février 1947 à juin 1958.
Bilan de trois législatures (1988-2002) : 1252 lois promulguées, soit une moyenne de 89 lois par an.
La principale question est celle de la prépondérance du Gouvernement qui amène les assemblées à être qualifiées de « chambres d’enregistrement ». La loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 donne plus de place à l’initiative parlementaire.
Statistiques de l’activité générale de l’Assemblée nationale 2017-2022
735 jours de séance
1 559 séances
6 100 heures de séance
Activité générale du Sénat 2021-2022
80 jours de séance
479 heures de séance
Part de la législation d’origine parlementaire
Sous la 15e législature, 354 lois adoptées (dont 224 en procédure accélérée) :
- dont 240 projets et 114 propositions (dont 81 d’origine Assemblée nationale et 33 d’origine Sénat), soit 32,2 % de lois d’origine parlementaire = statistiques brutes, car certaines propositions sont en réalité des projets de loi déguisées ;
- ? projets autorisant des engagements internationaux, ramenant la part à ? projets pour 84 propositions, soit ? % de propositions ;
- tenir compte des amendements parlementaires : ? amendements adoptés par l’AN (desquels il faut soustraire ? amendements du gouvernement) ; le Sénat adopte plus de 2000 (vérifier) amendements par an, dont au moins la moitié sont retenus par l’AN.
Les amendements entraînent souvent une expansion du texte gouvernemental :
* la loi du 22 mai 2019 relative à la croissance et la transformation des entreprises (dite loi PACTE) est passée de 74 à 221 articles de son projet à son adoption ;
* la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique est passée de 69 à 305 articles.
Définition de la loi
Acte délibéré par l’Assemblée nationale et le Sénat et promulgué par le président de la République.
Elle s’identifie par la qualité de ses auteurs et par sa procédure d’adoption (Marcel Prélot Institutions politiques et droit constitutionnel, 1972).
Par conséquent, les lois locales d’Alsace-Moselle (Loi du 1er juin 1924) et les lois du pays de Nouvelle-Calédonie (art. 77 C) n’appartiennent pas à cette définition.
La Constitution distingue :
- selon leur mode d’élaboration : loi ordinaire, LF, LFSS, loi autorisant la ratification des engagements internationaux loi organique, loi constitutionnelle ;
- selon leur contenu : les lois normatives et les lois d’autorisation.
Définition de la promulgation
Acte par lequel le président de la République « atteste que la loi a été régulièrement délibérée et votée » (⚖️ CC, n° 85-197 DC, Évolution de la Nouvelle-Calédonie).
Lois et applicabilité de la QPC au litige
Selon l’art. 23-2 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, une QPC doit être applicable au litige ou à la procédure pour être recevable.
En raison de leur objet, ne peuvent en conséquence faire l’objet d’une QPC :
* une loi autorisant la ratification d’un traité (⚖️ CE, 2010, Senad B.) ;
* une loi de programmation (⚖️ CE, 2011, Fédération nationale des chasseurs et a.) ;
* une loi d’habilitation (⚖️ CE, 25 janvier 2015, M. B.) ;
* une loi dépourvue de normativité (⚖️ CE, 2015, Association pour la neutralité de l’enseignement de l’histoire turque).
Les lois normatives
Les lois normatives sont les actes qui posent des règles obligatoires.
Les lois sont des « commandements » (Portalis, Discours préliminaire du Code civil, 1801).
Selon la Constitution, la loi est l’acte qui «fixe les règles » ou «détermine les principes» (art. 34 C). Cette restriction matérielle n’a pas résisté à la pratique → formule lapidaire de Jean Foyer : « est loi ce qui est voté par le Parlement ».
Les lois d’autorisation
Les autorisations en la forme législative n’édictent pas de règles de fond, mais constituent des décisions conjointes des deux assemblées permettant au pouvoir exécutif d’accomplir valablement certains actes ➞ Elles se rapprochent de la fonction de contrôle.
On distingue selon que la Constitution ne prescrit pas ou au contraire impose la forme législative :
1° Actes ressortissant à la compétence normale de l’exécutif mais dont l’intervention ou le maintien sont subordonnés à l’accord du Parlement :
* déclaration de guerre ou prolongation de l’intervention des forces armées au-delà de quatre mois, l’Asssemblée nationale pouvant sur ce point se prononcer en dernier ressort (art. 35 C) ;
* prorogation de l’état de siège au-delà de douze jours (art. 36 C). Avant 2009, l’art. 73 RS prévoyait que les les autorisations visées aux art. 35 et 36 C étaient pris dans la forme de l’art. 49, al. 3 C ; depuis, il dispose que « Le Sénat donne l’autorisation mentionnée au premier alinéa de l’article 35 de la Constitution par un scrutin public à la tribune et celle mentionnée à l’article 36 de la Constitution par un scrutin public ordinaire » ;
2° Accords devant, selon la Constitution, intervenir en la forme législative :
* certaines catégories de traités (art. 35, al. 1er C) ; l’ordonnance du 15 avril 1960 modifiant la loi du 3 avril 1955 prévoit la prorogation par la loi de l’état d’urgence au-delà de douze jours ; l’état d’urgence sanitaire, établi par la loi du 23 mars 2020 et par lequel la loi autorisant la prorogation au-delà d’un mois fixe sa durée ;
* À l’exception des dispositions fiscales, la loi de finances, car celle-ci « a pour objet de prendre des décisions et non d’établir une règle » (Trotabas et Cotteret, Finances publiques, 1967) : des autorisations de crédits ne valent pas obligation de dépenser (toutefois, l’annulation de crédits est désormais encadrée par la LOLF) ; la LFSS « approuve les orientations de la politique de santé » et « fixe des objectifs » ;
* le pouvoir exécutif peut également être autorisé par le Parlement à accomplir des actes qui re ressortissent pas à sa compétence : habilitation de l’art. 38 C (l’exécutif peut prendre ces mesures, mais l’autorisation ne l’y oblige pas, comme l’a montré le refus de François Mitterrand de signer des ordonnances en 1986).
Les neutrons législatifs
Pour Kelsen, une loi ne formulant que des recommandations n’est pas une loi mais « quelque chose qui est en forme de droit sans constituer une norme juridique » (Théorie pure du droit, 1934).
Jean Foyer a dénoncé la « corruption du genre législatif », à propos par exemple la loi d’orientation de la recherche, qui était selon lui « pour l’essentiel un assemblage de neutrons législatifs, je veux dire de textes dont la charge juridique est nulle » (AN, 3e séance du 21 juin 1982).
Le président Monory a ainsi déploré que le dispositif des lois se soit « surchargé de divers articles non normatifs » (Le Monde, « Trop de lois tue la loi - Ne pas légiférer à crédit », 1er juin 1994).
Ainsi, jurisprudence :
⚖️ CC, n° 82-142 DC, Réforme de la planification : les dispositions attaquées ne méritaient pas une censure car elles étaient « dépourvues de tout effet juridique » et avaient un « *caractère inopérant *» ;
⚖️ CC, n° 2002-460 DC, Loi d’orientation et de programmation sur la sécurité intérieure : les orientations figurant dans le rapport annexé à la loi déférée ne sont « pas revêtues de la valeur normative qui s’attache à la loi » ;
⚖️ CC, n° 2005-512 DC, Avenir de l’école : disposition censurée au motif que « la loi a pour vocation d’énoncer des règles et doit par suite être revêtue d’une portée normative ».
De rares invalidations continuent d’être effectuées sur ce fondement (par exemple, ⚖️ CC, n° 2018-766 DC, Élection des représentants au Parlement européen : pour une disposition conditionnant une entrée en vigueur à un événement insusceptible de se produire).
