Leçon 4 Flashcards
(10 cards)
La primauté du droit international - position de la Cour de cassation, de la CJUE et du CE
Au sein de l’ordre juridique belge, toutes les sortes de normes se voient placées dans une hiérarchie. Concernant, les catégories de normes internes, aucune question se pose quant à la place de la Constitution, positionnée au sommet de la pyramide. La question se complique néanmoins lorsque les normes de droit international sont rajoutées.
Elle s’est posée dans les années ‘90 en raison de la contradiction qui existait entre l’article 8b, § 1er du Traité de Maastricht et l’ancien art. 8 de la Constitution. En effet, la première de ces dispositions consacre le principe selon lequel « Tout citoyen de l’Union résidant dans un État membre dont il n’est pas ressortissant a le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales dans l’État membre où il réside, dans les mêmes conditions que les ressortissants de cet État (…) », alors que la Constitution posait le principe selon lequel il convenait d’être belge pour bénéficier d’un droit politique - et donc notamment celui d’être électeur et d’être éligible. La SLCE, après avoir relevé l’existence d’une contradiction entre ces deux textes, estime qu’il est indispensable de procéder à une révision de l’article 8 de la Constitution avant que ne soit votée la loi d’assentiment au Traité de Maastricht, mais le gouvernement refuse et reporte à une date ultérieure la révision de l’article 8. La loi d’assentiment est votée sans que cette disposition ne soit modifiée, ce qui a valu une condamnation par la Cour de Justice de l’Union européenne à la BE car la Const. ne respectait pas le DIDA. Le 11 décembre 1998, avant les élections communales d’octobre 2000, l’article 8 de la Constitution est enfin modifié. Dans le même ordre d’idées, la SLCE relève que le projet de loi portant assentiment au Statut de Rome de la Cour pénale internationale, fait à Rome le 17 juillet 1998 entre en contradiction avec nombre de dispositions constitutionnelles, et plus particulièrement les articles 88 (inviolabilité du Roi), 58, 59 et 103 (régime spécifique de responsabilité pénale des ministres) de la Constitution. Cependant, à l’inverse de ce qui s’est produit pour le Traité de Maastricht, la loi d’assentiment du 25 mai 2000 est adoptée sans que par la suite la Constitution ne soit modifiée. La Belgique a donc consciemment adopté une convention internationale qui méconnaît plusieurs dispositions de sa Constitution.
La Cour de Justice, dans son arrêt condamnant la BE, fait une application radicale de la primauté du droit international qui a des effets directs dans l’ordre juridique interne, laquelle s’impose également aux dispositions constitutionnelles.
Selon la Cour de cassation, dans son arrêt Le Ski, le traité international ayant des effets directs en droit belge prime sur les lois belges. Elle ne s’exprime pas sur l’ordre entre le DIDA et la Constitution.
Le CE, dans ses arrêts Gosse et Orfinger du 5 octobre 1996, sera la première haute juridiction belge affirmant que le principe de la primauté du droit international qui a des effets directs dans l’ordre juridique interne sur le droit interne s’applique à tous les échelons de la hiérarchie des normes, en ce compris la Constitution, suivant la jurisprudence de la Cour de cassation. Cette dernière va d’ailleurs, en 2004 (afffaire Vlaams Blok), affirmer la primauté de la CEDH sur la Constitution.
Position de la CC sur la primauté du droit international
Le contrôle de la constitutionnalité des normes législatives portant assentiment à un traité international fait partie des compétences de la CC. La question qui se pose dès lors est de savoir si la Cour doit limiter son contrôle à la constitutionnalité extrinsèque de la norme - à savoir, par exemple, examiner formellement si elle est prise dans le respect des compétences respectives des différents législateurs belges ou si des règles de coopération entre partenaires de la Belgique fédérale ont bien été respectées - ou peut-elle également vérifier sa constitutionnalité intrinsèque, et examiner in concreto si les dispositions du traité sont conformes aux dispositions dont elle assure le contrôle? Doit-elle se limiter à apprécier la constitutionnalité de la norme d’assentiment qui ne comprend qu’un seul article sans contenu normatif ou peut-elle avoir égard au contenu du traité qui, du fait de l’assentiment, pénètre dans l’ordre juridique interne?
La Cour, dans cette matière, développe une conception extensive de ses compétences, et plus particulièrement en ce qui concerne ses attributions dans le cadre du contentieux préjudiciel, comme illustré dans son arrêt du 16 octobre 1991. De plus, elle va, dans deux arrêts datant de 1994, implicitement affirmer la primauté, dans l’ordre juridique interne, de la Constitution sur le droit international qui a des effets directs dans celui-ci.
La solution ainsi dégagée doit être appréciée avec nuances.
Tout d’abord, la Cour a égard au contenu du traité pour vérifier si les diverses règles de droit interne relatives à la répartition de compétences - tant internes qu’internationales - entre l’autorité fédérale, les régions et les communautés sont respectées.
Ensuite, il est admis que la Cour annule la norme législative d’assentiment si une disposition du traité méconnaît les autres articles dont la Cour assure le contrôle. En ce faisant, elle ne méconnaît pas le principe de la primauté du droit international qui a effet direct dans l’ordre juridique interne sur l’ensemble des normes de droit interne. À ce stade, il ne peut y avoir qu’une contradiction entre les effets d’une norme législative d’assentiment et la Constitution. La norme de droit international n’a pas encore d’effet direct dans l’ordre juridique interne parce que, en toute logique, elle n’a pas encore été ratifiée par l’exécutif compétent. En effet, les recours en annulation dirigés contre les normes portant assentiment à un traité doivent être introduits dans les 60j de leur publication au Moniteur belge. L’exécutif doit s’abstenir de ratifier le traité avant l’expiration de ce délai et doit attendre, si un recours en annulation a été introduit, que la Cour constitutionnelle se soit prononcée à son propos. Cette interdiction faite au pouvoir exécutif s’analyse comme une coutume constitutionnelle. En effet, cette interdiction ne figure dans aucun texte, mais est le complément nécessaire de la règle 60j. Cette interdiction vise à donner un effet utile au recours qui serait ainsi formé.
En revanche, il est plus délicat d’affirmer, comme le fait la Cour, que son contrôle peut également s’exercer à l’occasion d’une question préjudicielle. En effet, le conflit implique cette fois un traité ratifié qui a effet direct dans l’ordre juridique interne et qui, en principe, prime toutes les dispositions internes, en ce compris constitutionnelles. L’arrêt rendu par la Cour contraint alors le juge qui l’a interrogée à titre préjudiciel à rendre une décision qui méconnaîtrait potentiellement les obligations internationales de la BE. Une telle jurisprudence entre en contradiction avec la position développée par la Cour de cass. dans son arrêt du 29 mai 1971 et par le CE, dans ses arrêts du 5 novembre 1996. Cependant, cette jurisprudence garantit le respect du principe démocratique car le vote d’une loi d’assentiment - loi formelle qui ne comprend qu’un article - n’autorise aucun débat sur le principe de la révision, n’implique pas de discussion de chacune des dispositions du traité et, enfin, est acquise à la majorité ordinaire.
Plus fondamentalement, la Cour constitutionnelle, à l’inverse du CE, semble refuser de hiérarchiser entre elles les dispositions constitutionnelles. Les transferts de souveraineté opérés sur la base de l’article 34 de la Constitution ne peuvent avoir pour effet de méconnaître, ou même de modifier implicitement les autres articles de la Constitution. Ce point de vue va néanmoins entrer en contradiction avec l’argument développé par la CC dans son arrêt CREG, qui semble faire primer l’art. 34 sur l’art. 37 de la Constitution.
Position du législateur spécial sur la primauté du droit international
La loi spéciale du 9 mars 2003, modifiant l’article 26 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, prend parti dans la controverse de la hiérarchie des normes.
Elle exclut du contrôle préjudiciel de la Cour les normes d’assentiment aux traités constituants l’Union européenne et à la CEDH ou à ses protocoles additionnels. Il s’en déduit que la Cour constitutionnelle peut, par la voie préjudicielle, contrôler la constitutionnalité de toutes les autres normes législatives d’assentiment quand bien même sa décision aurait pour effet de paralyser la mise en œuvre d’un traité dans un litige particulier, et partant d’impliquer une méconnaissance par la Belgique ou l’une de ses entités fédérées de leurs obligations internationales.
La hiérarchie, selon le législateur spécial, est donc la suivante:
- La CEDH et les traités constituants l’Union européenne
- La Constitution
- Tout le reste du droit international (ayant des effets directs en droit interne)
- Le reste de la hiérarchie des normes de droit interne
Cette controverse explique que de nombreuses voix s’élèvent aujourd’hui pour introduire une procédure accélérée de révision de la Constitution.
Cass., 27 mai 1971, Le Ski
Dans son arrêt Fromagerie franco-suisse Le Ski, la Cour affirme que lorsqu’un traité contient des règles de droit directement applicables dans l’ordre interne, celles-ci ont une force juridique supérieure à celle d’une loi. La Cour indique que « même lorsque l’assentiment à un traité exigé par l’ancien art. 68, al. 2, — devenu l’art. 167 — de la Constitution est donné dans la forme d’une loi, le pouvoir législatif, en accomplissant cet acte, n’exerce pas une fonction normative ».
Elle ajoute que « le conflit qui existe entre une norme de droit établie par un traité international et une norme établie par une loi postérieure, n’est pas un conflit entre deux lois » et que « lorsque le conflit existe entre une norme de droit interne et une norme de droit international qui a des effets directs dans l’ordre juridique interne, la règle établie par le traité doit prévaloir (…) la prééminence de celle-ci résulte de la nature même du droit international conventionnel ».
Enfin, il résulte, à son estime, « des considérations qui précèdent que le juge avait le devoir d’écarter l’application des dispositions de droit interne qui sont contraires à cette disposition du traité ».
CJUE, n°323/97 du 9 juillet 1998
La Cour de Justice de l’Union européenne a condamné la Belgique pour ne pas avoir respecté les obligations qui s’imposaient à elle en vertu du Traité de Maastricht sur le droit de vote et d’éligibilité des ressortissants de l’Union européenne aux élections communales.
Elle s’est ainsi exprimée : « Le royaume de Belgique ne conteste pas que la directive n’a pas été transposée dans le délai imparti, mais il explique que ce retard résulte de la nécessité de réviser l’article 8 de la Constitution belge, selon les règles de procédure prévues à l’article 195 de cette même Constitution. Le gouvernement belge fait en outre valoir que le processus de transposition de la directive se trouve à un stade très avancé. Ainsi, la loi de transposition devrait être adoptée au cours du deuxième trimestre 1998 et publiée au Moniteur belge au cours du quatrième trimestre suivant. (…) A cet égard, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, un État membre ne saurait exciper de dispositions, pratiques ou situations de son ordre juridique interne pour justifier l’inobservation des obligations et des délais prescrits par une directive ».
CE n°62.922 et n°62.923 du 5 octobre 1996, Gosse et Orfinger
Le CE est saisi d’un recours en annulation dirigé contre une disposition de l’arrêté royal du 26 septembre 1994 qui ouvre en partie la fonction publique régionale et communautaire à des ressortissants de l’Union européenne. Le requérant relève que même si cette disposition respecte l’art. 48 du Traité de Rome, elle méconnaît l’art. 8 ancien de la Constitution qui réservait l’accès à la fonction publique aux seuls Belges. Le Conseil d’État affirme que « lorsqu’un conflit existe entre une norme de droit interne et une norme de droit international qui a des effets directs dans l’ordre juridique interne, la règle établie par le traité doit prévaloir ».
Cette interprétation trouve son fondement dans la jurisprudence de la Cour de Justice de l’Union européenne aux termes de laquelle « le recours à des dispositions de l’ordre juridique interne afin de limiter la portée des dispositions du droit communautaire aurait pour conséquence de porter atteinte à l’unité et à l’efficacité de ce droit et ne saurait dès lors être admis, même si les dispositions de droit interne sont celles de la Constitution ». La haute juridiction administrative conclut, en relevant que « du point de vue du droit constitutionnel belge, l’autorité de l’interprétation donnée au Traité de Rome par la Cour de Justice repose sur l’art. 34 de la Const., quand bien même cette interprétation aboutirait à arrêter les effets d’une partie des articles 8 et 10 de la Const. ».
Le CE hiérarchise ainsi les dispositions constitutionnelles, donnant à l’article 34 une valeur supérieure à celle reconnue à l’ensemble des autres dispositions constitutionnelles.
CC 26/91 du 16 octobre 1991, sur la primauté du droit international
Dans cet arrêt, la CC affirme tout d’abord que son contrôle implique l’examen du contenu des dispositions du Traité, sous réserve que « la Cour devra
exercer son contrôle en tenant compte de ce qu’il s’agit non d’un acte de souveraineté unilatéral, mais d’une norme conventionnelle produisant également des effets de droit en dehors de l’ordre juridique interne ».
De plus, elle estime qu’elle peut connaître de ces questions non seulement dans le délai réduit de 60j, fixé par le législateur spécial pour l’introduction d’un recours en annulation, mais également par la voie préjudicielle. Elle relève, en effet, que « par elle-même une décision préjudicielle par laquelle [elle] constate une violation n’est pas applicable erga omnes (= à l’égard de tous), et ne fait pas disparaître de l’ordre juridique belge la règle de droit qui en fait l’objet ».
Autrement dit, la Cour s’autorise à constater l’invalidité d’un Traité international qui est déjà directement applicable dans l’ordre juridique interne.
CC 12/94 du 3 février 1994, Écoles européennes
Dans cet arrêt, la CC va préciser sa position sur la primauté du droit international. Elle indique que le constituant interdit au législateur d’adopter des normes contraires à la Constitution - et plus particulièrement aux dispositions dont elle garantit le respect - que ce soit directement, ou indirectement par le biais de l’assentiment donné à un traité international. De même, aucune norme de droit international ne donne aux États le pouvoir de faire des traités contraires à leur Constitution.
Dans le cas qui lui est soumis, la Cour estime, cependant, que le minerval exigé des étudiants inscrits dans les écoles européennes n’est pas contraire à l’article 24, § 3, alinéa 1er de la Constitution car cette disposition, en ce qu’elle impose la gratuité de l’enseignement, ne s’applique pas à des établissements qui ne sont pas subventionnés par les pouvoirs publics belges. Or les écoles européennes sont financées principalement par des contributions versées par les États contractants.
CC 130/2010 du 18 novembre 2010, CREG
Des directives européennes organisent la libéralisation du marché de l’électricité et, à ce titre, exigent des États qu’ils créent une autorité nationale de régulation qui a notamment pour mission d’exercer un contrôle sur les gestionnaires de réseau et sur leurs tarifs et qui peut aussi être chargée du contrôle de leur comptabilité.
En BE, ce rôle est notamment assumé par la CREG (Commission de Régulation de l’Electricité et du Gaz —> autorité fédérale (BRUEGEL à bxl)) laquelle, affirme la Cour « dispose d’une large autonomie qui n’est pas compatible avec la soumission de cette autorité à un contrôle hiérarchique ou à une tutelle administrative » et « est instituée dans le but d’accomplir certaines missions que le législateur souhaitait soustraire à l’autorité du Gouvernement fédéral ». Pour autant que la CREG soit soumise à un contrôle juridictionnel et à un contrôle parlementaire — ce qui est le cas — l’art. 37 de la Const. n’est pas, à l’estime de la Cour, méconnu. En effet, rien ne s’oppose en pareilles circonstances, à ce que « le législateur confie des compétences exécutives spécifiques à une autorité administrative autonome ».
La Cour ajoute, cependant, que dans « la mesure où ce qui précède ne suffirait pas pour justifier que les personnes qui font l’objet d’une décision de la CREG « ne jouissent pas de la garantie de voir la décision prise par une autorité administrative dont la direction est assurée directement par le pouvoir exécutif », cette situation est justifiée, en vertu de l’article 34 de la Constitution, par les exigences découlant du droit de l’Union européenne »
CC 62/2016 du 28 avril 2016, Traité de stabilité
Concernant le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire, conclu dans le cadre de la stabilisation de l’euro, la Cour dit: “Le Traité sur la stabilité ne prévoit pas seulement un cadre budgétaire rigide ; il confie également certaines compétences aux institutions de l’Union européenne, notamment à la Commission européenne et à la CJUE. Lorsque le législateur donne
assentiment à un traité qui a une telle portée, il doit respecter l’art. 34 de la Constitution. En vertu de cette disposition, l’exercice de pouvoirs déterminés peut être attribué par un traité ou par une loi à des institutions de droit international public. Il est vrai que ces institutions peuvent ensuite décider de manière autonome comment elles exercent les pouvoirs qui leur sont attribués, mais l’art. 34 de la Const. ne peut être réputé conférer un blanc-seing généralisé, ni au législateur, lorsqu’il donne son assentiment au traité, ni aux institutions concernées, lorsqu’elles exercent les compétences qui leur ont été attribuées. L’art. 34 de la Const. n’autorise en aucun cas qu’il soit porté une atteinte discriminatoire à l’identité nationale inhérente aux structures fondamentales, politiques et constitutionnelles ou aux valeurs fondamentales de la protection que la Const. confère aux sujets de droit”.
Il est en tout cas permis d’en déduire que si une hiérarchisation n’est pas exclue entre les différentes dispositions constitutionnelles, l’article 34 de la Constitution, à l’estime de la Cour, ne permet pas par principe au législateur d’adopter des lois d’assentiment à des Traités qui méconnaissent la Constitution. Il ne peut en tout cas pas mettre en échec les dispositions constitutionnelles inhérentes aux structures fondamentales, politiques et constitutionnelles ou aux valeurs fondamentales de la protection que la Constitution confère aux sujets de droit. Encore faudra-t-il que la Cour, à l’avenir, recense les dispositions constitutionnelles qui sont ainsi implicitement visées.
