Leçon 6 Flashcards
(5 cards)
La démocratie directe, participative et délibérative - les référendums
La démocratie directe (ou immédiate) implique que les membres du groupement étatique prennent part directement, dans les assemblées populaires, à la gestion des affaires publiques. Il n’y a, dans un tel régime, aucune distinction entre les pouvoirs exécutif et législatif. Un exemple de ce type de régime sont les Landsgemeinde de certains cantons suisses. La 1e Landsgemeinde a été organisée en 1231. Dans ce système, l’ensemble des citoyens du canton s’installe sur une place ou dans un champ et vote à main levée à propos des décisions importantes.
A l’inverse, les régimes représentatifs sont des régimes dans lesquels les gouvernés confient aux gouvernants, pour une période limitée dans le temps, (et partant révocable et précaire) le soin d’exercer la puissance publique et de réaliser l’intérêt général. Le concept de représentation est très ancien. En France, sous l’Ancien Régime, l’idée de représentation gouvernait déjà le fonctionnement des institutions dans une tradition monarchique qui n’avait rien de démocratique. On en trouve une confirmation dans une phrase célèbre de Louis XIV: “L’Etat, c’est moi”.
Certains contestent ce modèle représentatif. Selon eux, il conviendrait de l’aménager par le recours à des procédés de démocratie participative ou délibérative, voire débattant, lesquels impliquent activement le citoyen dans le processus décisionnel. Certains vont même contester le principe de l’élection en tant que fondement premier du modèle démocratique et défendent des processus décisionnels alternatifs impliquant directement des citoyens, le cas échéant, tirés au sort. Cependant, certaines critiques doivent être prises en compte. Tout d’abord, les citoyens choisis au hasard n’engagent qu’eux-mêmes et, n’étant ni élus ni responsables devant quiconque, ils ne doivent rendre aucun compte de leurs décisions. Or la reddition de comptes et la responsabilité sont inhérentes au processus démocratique. Ensuite, il est périlleux d’abandonner un processus décisionnel au seul hasard de la composition du groupe sans intégrer les décisions dans la continuité et la globalité d’une action politique. Enfin, le régime représentatif moderne permet de concilier le droit de chaque citoyen d’être élu, tout en lui offrant, grâce à la structuration des partis, les moyens d’exercer sa mission en faisant appel à une expertise collective. Un citoyen seul, tiré au sort, ne bénéficie pas de ces moyens, pourtant indispensables à une prise de décision éclairée. Néanmoins, s’il ne se conçoit pas qu’un pouvoir de décision soit abandonné à certains citoyens choisis au hasard, il est souhaitable de leur conférer un pouvoir de proposition, en les associant plus étroitement aux processus décisionnels. Au Parlement de la Comm. germanophone, une telle initiative a été mise en place, suite à l’adoption du décret du 25 février 2019. Des assemblées citoyennes sont convoquées ponctuellement en vue d’élaborer des recommandations sur un sujet particulier. Elles délibèrent, en principe, dans le respect du consensus et, à défaut, leurs décisions peuvent être prises à la majorité des 4/5e. Il est institué un conseil citoyen, composé de 24 membres tirés au sort sur les listes électorales, puis parmi les volontaires et en respectant un équilibre géographique, socio-économique, de sexe et d’âge. A l’issue du débat parlementaire sur la déclaration gouvernementale se tenant au début de chaque session du Parlement, le conseil citoyen se réunit pour déterminer les thèmes qui, au cours des 12 prochains mois, seront discutés dans le cadre d’assemblées citoyennes. Celles-ci émettent alors des recommandations qui sont transmises au Parlement et débattues au sein d’une commission en séance publique avec les membres de l’assemblée citoyenne. Dans un délai d’un an, l’état d’avancement des recommandations est examiné par la même commission.
Le Parlement de la Région de Bruxelles Capitale opte pour un autre système, à savoir les commissions délibératives entre députés et citoyens composées de 15 députés et de 45 citoyens tirés au sort. Une telle commission est créée à la suite de ‘suggestions citoyennes’ signées par min. mille personnes résidant dans la Région. Ces commissions établissent des recommandations qui sont consignées dans un rapport et adressées à la commission permanente correspondante. Celle-ci assure le suivi des recommandations et veille à ce que le rapport soit présenté en séance publique.
Le Parlement wallon a également pris des initiatives en ce sens. A propos de tout projet de décret ou de proposition de décret ou de résolution, des citoyens, des associations, des sociétés ou des institutions peuvent communiquer leur avis aux membres de la commission parlementaire compétente. Cet avis est également transmis au ministre. Ce Parlement a également mis en œuvre un panel citoyen.
La représentation et la démocratie ne sont en aucun cas des synonymes. En effet, la démocratie est liée au concept de citoyenneté. Si cette qualité n’est pas reconnue à tous les citoyens pourvus de discernement, le régime pourra être représentatif, mais ne sera pas démocratique. Si la représentation ne constitue guère un mécanisme démocratique, il est cependant impossible de passer outre. En effet, dans les Etats modernes, la complexité des affaires publiques et l’ampleur des populations rendent matériellement impossible la généralisation de procédés de démocratie directe. En conséquence, la démocratie totale est une fiction et doit être médiatisée par l’idée de représentation.
Il existe des situations intermédiaires, à savoir les régimes de démocratie semi directe. L’essentiel des décisions est pris par les représentants, mais le peuple entier intervient pour prendre les plus importantes. On appelle votation ou référendum — dont il existe plusieurs formes — l’acte par lequel les citoyens expriment, sans intermédiaire, leur position sur un problème de législation ou d’admin. alors qu’on appelle élection l’acte par lequel ils font choix d’un représentant.
Les référendums peuvent avoir trait à des questions constitutionnelles (référendum constitutionnel), législatives (référendum législatif) ou encore être organisés au sein des entités fédérées ou des collectivités locales. Ils peuvent être d’initiative populaire ou parlementaire. Dans le premier cas, il faut qu’un certain nombre de citoyens en manifestent la volonté. En Suisse, il suffit que 50 000 citoyens actifs ou 8 cantons le demandent pour que, par référendum, le peuple adopte ou rejette une loi. L’acte peut être normatif et porter sur un texte précis, ou optionnel et concerner les grandes lignes d’une politique. Le référendum peut être préalable lorsqu’il a pour objet de consulter le corps électoral sur un projet de loi qui sera ultérieurement présenté aux assemblées législatives ou de ratification lorsqu’il porte sur un texte déjà adopté par celles-ci. Enfin, il peut être décisoire ou constituer une simple consultation populaire. Dans le 1er cas, ses résultats lient les gouvernants alors que, dans le 2e, ceux-ci sont libres de leur décision. Cependant, même si, juridiquement, les gouvernants ne sont pas liés par les résultats d’une consultation populaire, ils peuvent difficilement, sur le plan politique, ne pas en tenir compte.
Le référendum présente l’avantage d’associer directement les citoyens à la prise de décision. Sur les questions essentielles, il permet de pallier le déficit démocratique qu’engendre inévitablement la mécanique de représentation. Néanmoins, il peut être un outil dangereux. Ainsi, Charles de Gaulle, à l’occasion de référendums, transformait une question de fond (par ex. l’adoption de la Const.) en une question de confiance à son égard. Le référendum, lorsqu’il contient un enjeu plébiscitaire, aboutit au résultat paradoxal de renforcer le caractère représentatif du système. Ensuite, n’étant pas obligatoire, lorsqu’un référendum souffre d’un grand nombre d’absentéisme, la décision prise est celle de la minorité, et cela même si elle est imposée à une éventuelle majorité silencieuse ne partageant pas les mêmes opinions. Tel est souvent le constat en Suisse.
Le référendum et la consultation populaire en Belgique
En BE, tant l’Etat fédéral que les régions et les communautés sont des démocraties représentatives dans lesquelles les procédés de démocratie directe sont, en règle, proscrits. Le fondement de l’interdiction du référendum en BE réside, en ce qui concerne les institutions fédérales, dans les art. 33, al. 2; 36 et 195 de la Constitution. La révision constitutionnelle ne laisse guère de place à l’intervention directe des citoyens. Il en est de même en ce qui concerne la procédure d’adoption des lois, conformément aux art. 36, 74, 77 et 78 de la Constitution. De plus, dès lors que le pouvoir législatif fédéral ne peut s’exercer que de la manière que de la manière établie par la Const. et que celle-ci n’autorise pas explicitement le référendum, il ne peut être question de subordonner l’adoption d’une loi à une votation.
Il existe, par ailleurs, une controverse sur la constitutionnalité d’une consultation populaire. Selon certains, rien n’interdit au gouvernement de prendre l’avis de la population sur une question déterminée, tandis que d’autres trouvent que cela constitue une étape supplémentaire dans le processus d’élaboration des normes, non prévue par les textes. On ne peut évoquer la question du référendum en BE sans se référer à la loi du 11 février 1950 qui institue une consultation populaire au sujet de la question royale.
La situation est toutefois différente au niveau régional. Lors de la 6e réforme de l’Etat, un nouvel art. 39bis est inséré dans la Constitution. Il prévoit qu’« à l’exclusion des matières liées aux finances ou au budget ou de celles qui doivent être réglées à une majorité des 2/3 des suffrages exprimés, les matières exclusivement attribuées aux organes régionaux peuvent faire l’objet d’une consultation populaire dans la région concernée ». Il est prévu également dans cette disposition que, par décret spécial, les régions fixent les modalités et l’organisation de ces consultations populaires. Le constituant a également complété l’art. 142, Const. en prévoyant que “La Cour statue par voie de décision sur chaque consultation populaire visée à l’art. 39bis, préalablement à son organisation, dans les conditions et selon les modalités fixées par la loi” et introduit un nouvel art. 30ter dans la loi spéciale du 6 janvier 1989. La CC doit vérifier si la consultation populaire respecte bien les règles de répartition de compétences, et, partant, si elle porte bien sur des matières exclusivement attribuées aux organes régionaux. Il lui est aussi demandé d’opérer un contrôle de conformité de la consultation populaire régionale par rapport à l’ensemble des obligations internationales de la BE, et partant, à tout le DIDA dans l’ordre juridique interne. Elle doit également vérifier si elle est conforme au décret ou à l’ordonnance organique de la Région sur la base de laquelle elle est organisée. En conséquence, si “la Cour estime que la consultation populaire envisagée est inconstitutionnelle ou ne respecte pas le décret ou l’ordonnance organique, cette consultation ne peut pas être organisée. De même, si la région ne saisit pas la Cour, la consultation ne peut pas être organisée”.
La CC se voit investie d’un pouvoir considérable. Pour la première fois, elle intervient dans le cadre d’un contrôle préventif, lequel revêt de surcroît un caractère coercitif. Elle exerce, en la matière, une véritable tutelle d’autorisation sur les régions.
Les consultations populaires ne sont donc autorisée que pour les régions. Les communautés, elles, sont dans l’impossibilité d’en organiser et ce, principalement dû à la problématique bruxelloise, les Bruxellois n’étant pas tenus de s’identifier comme relevant de l’une des deux grandes communautés. Cela rend impossible l’identification d’un électorat communautaire.
Les élections
L’art. 3 du Premier Protocole de la CEDH fût approuvée en BE par la loi du 13 mai 1955. On distingue généralement 3 types de systèmes électoraux permettant de réaliser l’objectif fixé par cette disposition : le système majoritaire, le système proportionnel et le système mixte. Le système choisi résulte forcément d’un choix politique. Outre le mode de scrutin, les autres paramètres du système électoral — la taille et les limites des circonscriptions, la fixation d’un seuil électoral, l’existence éventuelle d’un système de voix de préférence et de listes de suppléants, etc. — peuvent avoir un impact variable sur le résultat de l’élection. Aucun système n’est idéal par essence.
C’est parce qu’il n’est pas anodin de toucher au système électoral que les auteurs de la 6e réforme de l’Etat ont introduit un art. 39ter dans la Const.: “La loi, le décret ou la règle visée à l’art. 134 qui règle les élections de la Chambre des représentants ou d’un Parlement de communauté ou de région, et qui est promulguée moins d’un an avant la date prévue de la fin de la législature, entre en vigueur au plus tôt un an après sa promulgation”. Cette modification vise à mettre en œuvre, en droit belge, l’une des recommandations de la Commission de Venise, selon laquelle “la stabilité du droit est un élément important de la crédibilité du processus électoral, qui est elle-même essentielle à la consolidation de la démocratie”.
L’exposé des motifs vient nuancer l’art. 39ter. Il a, en effet, été précisé que la “législation électorale dont il est question concerne l’ensemble des principes de base et toutes les prescriptions fondamentales qui ont trait aux élections, tels que le droit de vote, les conditions d’éligibilité, le système électoral et la division en circonscriptions” et qu’il “ne s’agit pas des mesures supplémentaires ou de questions de détail en vue de l’organisation des élections, comme la répartition des électeurs en cantons et en sections, la couleur du papier électoral, l’aménagement des isoloirs, l’emploi d’enveloppes en accordéon, etc.”. Il a également été précisé que cette interdiction “ne s’applique pas lorsque cette modification a pour but de rendre la législation électorale conforme à une décision judiciaire qui n’est plus susceptible de recours”.
Malgré le fait que cet article figure dans le Titre III, il n’est pas impossible que la CC sanctionne sa violation éventuelle si elle est invoquée en combinaison avec une disposition dont elle assure le contrôle.
Le scrutin majoritaire se caractérise par le fait que, dans chaque circonscription, un seul candidat ou une seule liste de candidats emporte la totalité des sièges mis en jeu. En outre, le scrutin peut se tenir en un seul tour ou en deux tours. Dans le scrutin à un tour, les candidats ou les listes arrivant en tête dans chacune des circonscriptions sont élus. Ce système est généralement retenu dans les pays anglo-saxons sous la forme d’un scrutin uninominal à un tour. Dans le scrutin à deux tours, seuls les candidats ou les listes qui recueillent la majorité absolue des voix sont élus dès le 1er tour, et, dans ces circonscriptions, les opérations électorales s’arrêtent là. Dans les autres circonscriptions, un second tour de scrutin — un scrutin de ballottage — est organisé. Celui-ci peut, selon le système retenu, se tenir entre les deux candidats (ex.: élection présidentielle en France) ou les deux listes les mieux placées au 1er tour, ou encore entre les candidats et les listes qui ont obtenu un seuil préalablement déterminé de voix au 1er tour.
Le scrutin majoritaire ou à tendance majoritaire a pour vocation de dégager une majorité en sièges suffisamment nette pour permettre à l’exécutif de gouverner en s’appuyant sur celle-ci. Du point de vue de l’électeur, le mérite du système consisterait à lui permettre de faire un choix plus clair et plus immédiat des titulaires du pouvoir exécutif sans que la formation d’une majorité ne soit conditionnée à la formation d’une coalition. Cependant, cela donne une image imparfaite du corps électoral. Dans les systèmes où le scrutin se tient en un tour, il arrive que l’on aboutisse, comme aux Etats-Unis, à un bipartisme pur et simple.
Les systèmes fondés sur la représentation proportionnelle tendent à assurer à chaque liste une représentation politique en rapport avec le nombre de suffrages qu’elle a recueillis. Ce système implique un scrutin de liste à un tour. Il offre une image plus exacte de l’opinion publique, mais contribue à l’éclosion de multiples petits partis et à l’éparpillement des forces politiques. Plus la magnitude (”manitude”) des circonscriptions est importante, plus le pourcentage nécessaire pour obtenir un siège est faible. Le système proportionnel ne permet cependant pas de donner un poids strictement égal à chaque voix et connaît également — mais moins que le système majoritaire — le phénomène des voix perdues (arrêt élection proportionnelle). Un système proportionnel intégral peut rendre extrêmement difficile la constitution d’un gouvernement.
Refusant de choisir entre le scrutin majoritaire ou proportionnel, la République fédérale d’Allemagne emprunte une voie médiane et opte pour un système mixte. Une telle formule combine les avantages du scrutin majoritaire et de la représentation proportionnelle. Elle rationalise les forces en présence, et permet de dégager une majorité +/- claire, tout en reflétant fidèlement l’image du corps électoral, en empêchant des injustices électorales flagrantes.
Le système électoral allemand, qui se caractérise par une représentation proportionnelle personnalisée offre un exemple significatif de cette recherche d’équilibre. Tout électeur se voit attribuer deux bulletins de vote. Sur le 1er, il inscrit le nom d’un candidat, ce qui permet l’élection d’une première moitié de députés au scrutin majoritaire uninominal à un tour. Sur le 2e, il inscrit le nom d’un parti, ce qui permet d’élire une seconde moitié de députés à la représentation proportionnelle, sur les listes présentées par les différents partis. Les citoyens disposent ainsi de la possibilité de panacher leurs suffrages, en votant pour deux partis différents. Par ailleurs, pour être représentée au Bundestag, une formation politique doit recueillir au moins 5% des suffrages, ce qui a permis d’endiguer la prolifération des petits partis.
L’Italie a également opté pour un système mixte.
La consultation populaire de 1950 sur la question royale
A l’occasion de la consultation populaire au sujet de la question royale, les citoyens sont interrogés sur la question de savoir s’ils sont d’avis “que le Roi Léopold III reprenne l’exercice de ses pouvoirs constitutionnels”: 57,68% des votants répondent ‘oui’ à la question. Cependant, si, en Flandre, 72,2% d’entre eux souhaitent le retour du Roi, ils ne sont que 48,16 % dans l’arrondissement de Bruxelles et 42% en Wallonie. Les chambres constatent alors la fin de l’impossibilité de régner du Roi, mais, quelques jours plus tard, celui-ci, tirant les leçons du scrutin, met fin à son règne et renonce à ses pouvoirs constitutionnels.
Le référendum de 1950 est une consultation populaire optionnel. Le pouvoir législatif demande au corps électoral de porter un jugement sur le chef de l’Etat et sur l’opportunité de le voir reprendre l’exercice de ses fonctions. La constitutionnalité de cette initiative est plus que douteuse. Tout d’abord, elle a un caractère décisoire. En effet, il est illusoire d’affirmer qu’après avoir procédé à la consultation, le pouvoir législatif pouvait ignorer la décision de la majorité. Ensuite, et plus fondamentalement, elle crée un débat politique sur la personne royale, impliquant que chaque citoyen belge prenne attitude sur sa conduite et porte un jugement de valeur sur ses actes et opinions pendant la guerre. Or, constitutionnellement, le Roi étant inviolable et irresponsable, sa personne doit demeurer en dehors de tout débat politique. Il n’est donc pas concevable d’organiser à son égard une forme de plébiscite, ce qu’était à l’évidence la consultation populaire de 1950.
CC 86/2012 du 28 juin 2012, élections proportionnelle
La CC relève que “même si les élections ont lieu suivant un système de représentation strictement proportionnelle, on ne saurait éviter le phénomène des ‘voix perdues’. Il s’ensuit que chaque suffrage n’a pas un poids égal dans l’attribution des sièges et que chaque candidat n’a pas les mêmes chances d’être élu”.
En outre, ajoute-t-elle, “aucune disposition de droit international ou de droit interne n’interdit au législateur qui a opté pour un système de représentation proportionnelle de prévoir des limitations raisonnables afin de garantir le bon fonctionnement des institutions démocratiques”.
Elle ajoute que “la volonté d’instaurer ou de maintenir un système de représentation proportionnelle n’empêche pas de tenir également compte des avantages d’une politique suffisamment stable et claire pendant la législature”.
Ainsi, dans “le cadre de son pouvoir d’appréciation étendu quant au mode d’organisation de la représentation proportionnelle, le législateur peut prendre des mesures destinées à éviter un morcellement du paysage politique, en favorisant, au sein des organes représentatifs, la formation de groupes politiques suffisamment cohérents”. Le législateur peut donc organiser le système électoral de telle manière qu’un parti doive obtenir un seuil minimal de voix pour être représenté au sein de l’assemblée. Il lui est loisible d’organiser un système de représentation proportionnelle qui avantage les grands partis au détriment des petits partis, la Cour observant d’ailleurs à cet égard que “ce sont les élections mêmes qui font apparaître les partis ou les listes qui sont ‘plus grands’ et que les rapports peuvent être modifiés à chaque nouvelle élection”.
