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Flashcards in CONTROLE JURIDICTIONNEL Deck (17):
1

Définition liminaire du JU

c'est un contentieux objectif strictement fixé par la Loi du 23 février 1963 :

  • modifiée par la LOI octobre 2008
    • renforcement du contradictoire
    • ouverture de la phase contentieuse par le Réquisitoire
    • séparation stricte entre l'instruction et le jugement
    • généralisation de l'audience publique
    • prescription acquise de décharge des comptables
  • réforme LOI décembre 2011 avec 2 notions nouvelles :
    • préjudice financier
    • laissé à charge 1,5 millième du cautionnement du comptable

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modèle juridictionnel vs modele non juridictionnel

Modèle non juridictionnel anglo-saxon :

Pays-Bas, Allemagne, Autriche, Suède, Royaume-Uni

Modèle juridictionnel :

  • France, Portugal, Italie, Espagne, Grèce
  • Ce modèle concerne 26 % des ISC.
  • NB :
    • Il existe un projet de norme internationale sur l'activité juridictionnelle (ses caractéristiques, spécificités, points communs avec l'audit)
    • Dualité fonctionnelle du modèle fr car ISC + Juridiction

Cas du BRH allemand vs Cour des comptes

Le BRH est l'instrument du Parlement pour contrôler l'administration fédérale.

Différence avec la Cour des comptes :

  • BRH est divisé 8 ch regroupant 48 secteurs étroits et indépendants les uns des autres (dc magistrats indépendants), d'où des rapports courts et portant sur des enveloppes de 1 million € max.
  • Ppes directeurs : la programmation est sectorielle, le contrôle ne repose pas sur le CCG.
  • Collégialité limitée au président de ch et responsable de secteur. Ce collège de 2 personnes ne se réunit pas systématiquement.

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notions clés du JU : - intangibilité du dossier d’instruction - compétence d’ordre public du juge

  • Intangibilité du dossier d’instruction déposé au greffe
  • Intangibilité des comptes produits par voie dématérialisée
  • Apurement des comptes qui lui sont soumis est une compétence d’ordre public du juge des comptes (décision CE 30 décembre 2013, CNIL)

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Gestion de fait (étapes de la procédure)

Definition :

le maniement de deniers publics par un manutenteur qui n’est pas comptable, qui n’est pas sous le contrôle du comptable.

Le Procureur est le seul habilité à engager une procédure de déclaration de gestion de fait par réquisitoire sur la base de propositions ou de sa propre initiative. Les propositions du rapport font l'objet d'un rapport spécifique communiqué par le président au procureur.

Objectifs de la Procédure :

  • Prononcé de l'arrêt de déclaration de gestion de fait
  • Rétablissement des formes comptables
    • production d’un compte avec justifications,
    • examen des REC et des DÉP,
    • admettre les dépenses régulières et irrégulières)
    • fixation de la ligne de compte

            Soit examen et apurement du compte produit.

  • Rétablissement des formes budgétaires par une décision expresse de l’autorité concernée pour une ouverture a posteriori des crédits correspondant aux sommes indument maniées (reconnaissance d'utilité publique des dépenses)
  • Répression des faits litigieux (débet = différence entre REC admises et les DÉP. allouées)

Etapes de la procédure :

  1. Attraire la personne concernée devant le juge des comptes : reconnaissance par le juge de sa compétence, le périmètre matériel et temporel des opérations et obligation de produire un compte
  2. jugement du compte
  3. verifier une fois le compte jugé que les agissements doivent être réprimés par voie d'amende, dans l'affirmative la prononcer. 

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Le Contrôle sélectif du comptable

Le contrôle sélectif est un mode dérogatoire au contrôle exhaustif défini par les articles 19 et 20 du décret GBCP.

2 modalités:

  • contrôle hiérarchisé de la dépense (CHD) qui permet au comptable de moduler les contrôles en fonction des risques, des enjeux, champ du contrôle
  • contrôle partenarial qui associe l'ordonnateur pour mettre en place un contrôle allégée

En cas de manquement avec préjudice, le juge examine si :

  • il existait un plan de conrôle
  • le plan de contrôle a bien été respecté
  • si le mandat en cause entre ou non dans le champ de contrôle prévu au plan

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Gestion de fait

 

(rapport Geoffroy, juillet 2016)

diagnostic, explications, propositions

Diagnostic :

  • raréfaction de l'activité (zero décision rendu par la Cour en 2015)
  • importance numérique des non-lieux (pour des questions de droit, la prescription des faits ou du jugement) : 1 fois sur 2
  • procédure trop longue (5 ans en moyenne entre la mise en cause et le jugement du compte)
  • des recours nombreux (40 % des jugements de gestion de fait font l'objet d'appel vs 15 % des jugement de TA devant CAA) 

Raisons de la raréfaction des affaires :

  • raisons positives : gestionnaires plus prudents dans les secteurs à risque (sphère éducative, culturelle)
  • raisons moins positives :
    • déficit d'image "comptabilité occulte", "caisse noire", renforcé par la longueur de la procédure
    • le siège hésite à des non spécialistes à produire des écritures comptables et son compte
    • caractère automatique des 3 phases qui ne repose pourtant sur aucun fondement juridique, mais essentiellement jurisprudentiel
    • procédure souffre donc d'approximations

Conséquences de l'érosion des affaires : 

  • la violation du Ppe de séparation Ordo/Cptale reste insuffisamment sanctionnée
  • risque accru de manquement à la probité via des manoeuvres extracomptables (complément de rémunération, emplois fictifs)
  • le juge ne tire pas parti d'u seul levier juridictionnel direct dont il dispose à l'encontre des ordonnateurs

Propositions :

  • professsionnaliser la détection et l'instruction des gestions de fait
  • supprimer la reconnaissance d'utilité publique RUP des dépenses (= ouverture rétroactive des crédits)
    • enjeu politique entre les élus entre les présents et les précédents
    • RUP comme une forme de ratification, ce qui change le sens  d'une autorisation budgétaire
    • RUP mal comprise par l'assemblée délibérante
  • alléger la procédure par des actions précontentieuses :
    • création du "plaider coupable" inspiré de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (loi Perben 2004). Le Parquet demanderait au justiciable de reverser les sommes et de payer une amende.
    • établissement d'une "communication du ministère public" adressée au justiciable et à l'ordonnateur demandant de mettre fin aux agissements et de rétablir la comptabilité sinon réquisitoire. 

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Rôle du juge dans l'appréciation du contrôle sélectif du comptable

La réforme 2011 précise que le ministre chargé du budget peut accorder une remise totale du débet (faisant suite à un manquement avec préjudice financier) :

  • soit en cas de décès du comptable
  • soit en cas de respect par le comptable, sous l'appréciation du juge des comptes, des règles  du contrôle sélectif des dépenses

En novembre 2017, le CE a :

  • affirmé le caractère juridictionnel de l'appréciation formulée par le juge des comptes (CE CH Yves Le Foll, novembre). C'est une décision à caractère juridictionnel contestable en appel,
  • rappelé que le ministre est lié par l'appréciation du juge des comptes (CE TPG Mayotte, mai 2017)

Evaluation du laissé à charge pour chaque débet :

le respect du contrôle sélectif de la dépense s'apprécie par manquement, par exercice et par comptable.

Chaque laissé à charge est de 3 millième du montant du cautionnement.

Questions persistantes :

  • Sur le plan de contrôle applicable :
    • validation par le supérieur hiérarchique
    • période d'application (le juge n'admet de reconduction tacite si rien n'est dit)
    • degré de précision (un plan trop réduit constitue un contournement de la loi)
    • absence de plan conduit à une obligation de contrôle
  • Sur le respect du CHD
    • le juge n'évalue pas le respect du plan de contrôle mais examine plutôt sa mise en oeuvre à propos des paiements objets du manquement
    • le juge exige des justifications probantes pour établir le respect des règles du CHD.
    • parfois le juge considère que le manquement implique nécessairement d'en déduire que le contrôle a été mal réalisé et donc le CHD non respecté
    • dans d'autres cas, le juge distingue le manquement et le respect du CHD
    • le comptable refuse de fournir les précisions

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Diligences minimales du juge des comptes

Ces diligences minimales sont variables en fonction des CRTC. Elles consistent pour l'essentiel à vérifier :

  • la production des comptes
  • la mise en état d'examen (= compte produit et inscrit au programme de contrôle)
  • les pièces de mutation
  • le traitement des réserves
  • les pièces budgétaires exécutoires
  • l'enchainement des soldes
  • la justification des comptes de tiers : RAR, RAP, dépenses à régulariser, déficits et débets

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 Le réquisitoire

Le réquisitoire notifié au(x) comptable(s) et à l'ordonnateuren fonctions :

  • ouvre l'instance contentieuse (le R1 est le point de départ de la phase contentieuse) et permet au rapporteur de mener l'instruction
  • délimite le périmètre des présomptions de charge (auteurs, période, nature du manquement, nature des opérations)
  • rappelle les conséquences procédurales qui résulteraient
    • de la constation ou non d'un préjudice financier,
    • du respect du CHD,
    • de la prise en compte des circonstances de l'espèce pour fixer le montant de la SNR 

Le procureur financier notifie le réquisitoire au greffe de la chambre qui le notifie au(x) comptable(s) et à l'ordonnateur en fonctions. 

Le réquisitoire supplétif est requis si :

  • de nouvelles présomptions de charge ou de nouveaux motifs relatifs aux mêmes faits permettent d'engager la RPP du comptable,
  • lorsque le grief retenu initialement par le MP n'est pas confirmé mais que la RPP est susceptible d'être engagée sur un autre fondement.
  •  

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L'instruction du R2

Suite à la notification du réquisitoire, le rapporteur désigné par le président prépare la notification de l'instruction au comptable et à l'ordonnateur.

Le questionnaire du rapporteur au comptable doit porter sur :

  • la présomption de charge
  • les circonstances de l'espèce
  • l'existence d'un préjudice financier pour la collectivité
  • l'existence d'un plan de contrôle sélectif
  • le montant du cautionnement

Le questionnaire du rapporteur à l'ordonnateur doit porter sur :

  •  la présomption de charge
  • l'existence d'un préjudice financier pour la collectivité

Le R2 du rapporteur :

  • doit traiter la présomption de charge au regard de :
    • la force majeure
    • le préjudice financier
    • les circonstances de l'espèce (seuls les faits documentés et datés peuvent être pris en compte)
    • l'existence et le respect d'un CHD
  • doit mentionner le montant du cautionnement
  • doit formuler une proposition de charge (débet ou SNR) ou décharge (non lieu)

 

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Délibéré

(examen de la présomption de charge)

Suite à l'audience publique, la collégialité délibère.

Le raisonnement du juge s'articule autour des 3 questions suivantes : Manquement (oui/non) - Force majeure (oui/non) - Préjudice (oui/non)

Cas de figure possibles :

  • Manquement (non) - Non lieu
  • Manquement (oui) - Force majeure (oui) - Non lieu
  • Manquement (sans FM) sans préjudice financier :
    • Circonstances de l'espèce (non) - Somme non modulée (1,5 millième du cautionnement)
    • Circonstances de l'espèce (oui) - Somme modulée (inférieure à la somme non modulée)
  • Manquement (sans FM) avec préjudice financier entraine un Débet (= montant du préjudice).

La remise du Débet est possible : 

  • si Existence d'un CHD (oui)
    • Respect du CHD (oui) - Remise totale possible
    • Respect du CHD (non) - Remise partielle (laissé à charge de 3 millième du cautionnement)
  • si Existence d'un CHD (non) - Remise partielle (laissé à charge de 3 millième du cautionnement)

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Le Jugement et les voies de recours

Le projet de jugement est rédigé par le rapporteur ou un réviseur.

Le jugement est révisé et notifié par le greffe à la DGFIP qui le transmet au comptable concerné.

Les voies de recours :

  • Appel devant la Cour (4ème chambre) ouvert par le comptable, l'ordonnateur, le procureur financier, le parquet général
  • Pourvoi en cassation devant le CE d'un arrêt d'appel 
  • Recours en révision (à l'expiration du délai d'appel) si erreur, omission, faux ou double emploi :
    • à la demande du comptable ou ayant droits
    • d'office par la CRC
    • sur demande de la collectivité
    • sur demande du préfet

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La sélectivité en matière juridictionnelle

QUESTIONS

la Sélectivité n'est prévue par la loi:

  • la RPP est un régime légal institué dans l'intérêt de l'ordre public financier
  • l'art. 60 de la loi 23 février 1963 n'établit aucune hiérarchie des irrégularités
  • l'office du juge (contrôle juridictionnel est un contentieux objectif) : le juge des comptes est appelé à soulever d'office les irrégularités qu'il constate dans la gestion des deniers publics

La sélectivité est pratiquée et inévitable (car 16 000 comptabilités pour 13 CRC)

  • dans les faits, une sélectivité est pratiquée car tous les organismes ne sont pas contrôlés, toutes les opérations ne sont pas contrôlées

MISE EN OEUVRE D'UNE TRIPLE SELECTIVITE

Sélectivité de la programmation

  • sélection des organismes et couverture géographique
  • fréquence des contrôles, suite des contrôles précédents

Sélectivité des lignes de contrôle 

  • diligences minimales obligatoires 
  • diligences plus approfondies : recettes et dépenses

Sélectivité des présomptions de charge

  • le rapporteur doit déterminer le degré de pertinence des présomptions de charge (même exercice, même nature,...)
  • c'est l'irrégularité qui prime et non le contexte
  • règle des minimis :
    • une charge de faible montant
    • une charge isolée
    • un charge qui ne révèle aucun risque

NB : le rôle du procureur financier.

Propositions et Recommandations du rapport Bertucci sept 2018 sur l'activité jurid

  • Propositions :
    • assurer le contrôle quiquenal de la moitié des organismes relevant de la compétence directe de la CRC
    • Affiner les outils de programmation
  • Recommandations :
    • engager une réflexion collective sur la politique jurid. des CRTC
    • réaliser annuellement le contrôle jurid. d'au moins 10 % des comptabilités
    • développer des outils d'analyse des risques pour guider la programmation des contrôles juridictionnels
    • homogénéiser les délais de jugement à 8 mois max.
    • suivre les résultats de l'apurement administratif
    • obtenir de la DGFIP des réponses aux problèmes de la dématérialisation de la production des comptes.

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La production des comptes 

Le MP veille à la production des comptes dans les délais réglementaires; en cas de retard requiert l'application d'une amende. Si le comptable ne peut produire son compte, le MP peut dder la désignation d'un commis d'office.

Un compte est considéré comme produit à 6 conditions :

  • le dépôt effectif du compte de gestion par voie dématérialisée
  • la présence des documents de signature et visas originaux, signature du P606 (état de conformité) par le comptable, l'approbation du compte de gestion par l'ordonnateur et visa du comptable supérieur
  • le compte est complet avec le budget principal, budgets annexes et comptes rattachés 
  • la conformité du nombre de liasses annoncées dans le P606 du comptable et le nombre de liasses déposées
  • l'existence du P615 (pièces de mutation des comptables : pv de remise de service et procurations éventuelles)
  • la production du plan de contrôle hiérarchisé des dépenses

Le greffe délivre un accusé de production du compte :

  • soit au comptable de l'organisme en question (relevant de la compétence CRTC)
  • soit au DDFIP de l'organisme en question (relevant d'un comptable supérieur, PIA probablement)

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Les recours à l'initiative du ministère public

les voies de recours :

  • le procureur général et le procureur financier peut former un appel contre les jugements et ordonnances rendus par une CRTC. Le MP peut faire corriger une erreur de fait ou de droit ou préciser une jurisprudence
  • le procureur général peut se pourvoir en cassation devant le CE contre arrêt et ordonnances de la Cour pour vice de forme, incompétence et violoation de la loi
  • le MP peut demander par réquisitoire la révision d'une ordonnace, d'un arrêt, d'un jugement pour cause d'erreur, d'omission, faux ou double emploi
  • le MP peut demander dans le délai de recours contentieux, la rectification d'une ordonnance, d'un arrêt ou d'un jugement pour cause d'erreur ou d'omission matérielle.

 

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L'activité juridictionnelle des CRC

(selon le rapport thématique, sept 2018, de la mission permanent d'inspection des CRTC relatif à l'activité juridictionnelle des CRTC, Jean-Yves Bertucci)

L'activité contentieuse peut être mesurée par : nbre de réquisitoires, nbre de jugements, nbre d'amendes, nbre de débets, nbre de SNR, montant total (débet+SNR+amendes).

Les indicateurs de l'activité juridictionnelle

  • Indicateurs Lolf :
    • 15 à 20 % de la masse financière totale à juger annuellement
    • délai moyen de jugement (max : 8 mois)
  • Indicateur d'évaluation des Présidents de CRC
    • ratio d'intensité juridictionnelle (= nbre de réquisitoire / nbre de R1)
  • Indicateur à envisager 
    • indicateur de couverture juridictionnelle (nbre de R1 / nbre de comptes)

Données

  • 85 % des jugements portent sur les Cnes, interco et CH
  • 70 % du contentieux porte sur la dépensse (dt 85 % sur défaut de pièces justificatives)
  • dans 70 à 80 % des cas, le manquement est accompagné d'un préjudice financier

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La décharge de responsabilité

(art.5 Décret du 29 septembre 1964)

Elle est fondée exclusivement sur les circonstances de la force majeure qui se définit comm un évènement extérieur, imprévisible, irrésistible (art. 1148 Cciv.)

Extériorité = évènement est étranger à la personne de l'agent comptable ou à son activité

Imprévisibilité = fondée sur rareté, soudaineté ou le caractère anormal de l'évènement

Irréisistibilité = caractère inévitable d'un évènement que la volonté du comptable n'aurait pu empêcher