11. Tilsynet med kommunerne Flashcards
(30 cards)
Generelt om statslig styring af kommunerne
GRL § 82: Dette er en løfteparagraf: en garanti for at noget skal ske (sikrer kommunernes eksistens) – indfriet ved kommunalbestyrelsesloven
Retlige styringsbeføjelser over for kommunerne kræver altid lovhjemmel.
GRL § 82 er ikke nok, men der kræves eksplicit lovhjemmel - hvorfor?
-De står udenfor det statslige hierarki, så de har ikke et over-/underordnelsesforhold, hvorfor det kræver lovhjemmel
Kommunaltilsynet er hovedsagligt et legalitetstilsyn og varetages af Ankestyrelsen
FOB 1989.213 – Annullering af for høje karakter
Faktum: Sagen handler om nogle meget høje karakter, der blev givet ved studentereksamen i mundtlig tysk – 12 af 22 elever havde fået 13 og 3 elever gik 11.
På baggrund af en indberetning fra rektoren besluttede Direktoratet for Gymnasieskolerne og Højere Forberedelseseksamen at annullere karakterne
Ombudsmanden kom frem til at annullationen var ugyldig, da der ikke var lovhjemmel til at annullere disse karakterer
Det statslige tilsyns to dele
- Det almindelige kommunaltilsyn:
-Det alm. tilsyn som omhandlet i § 82 (kommunaltilsynet) er nærmere reguleret i KMSL
-Primært et legalitetstilsyn - Retlige spørgsmål (lovgivning), ikke om det er hensigtsmæssigt (altså selve afvejningen, 2. led af skønsudøvelsen), heller ej god forvaltningskik – det skal tages med Ombudsmanden
-Udøves af Ankestyrelsen
-Indenrigs- og Sundhedsministeriet har det overordnede tilsyn - Sektortilsyn:
-Ud over kommunaltilsynet er der et sektortilsyn på bestemte lovgivningsområder.
-Det kan være ministrere, styrelser mv. - f.eks. styrelsen for patientsikkerhed fører tilsyn indenfor sundhedsfaglige område
-Ministerens udtalelser er ikke bindende men kun vejledende
Tilsynsmyndighederne
KMSL § 47, stk. 1 ➔ Tilsynet med kommunerne varetages af Ankestyrelsen.
KMSL § 47, stk. 2, 1. pkt. ➔ Ankestyrelsen i udøvelsen af tilsynet er IKKE undergivet økonomi- og indenrigsministerens instruktioner.
-Bestemmelsen er nødvendig da Ankestyrelsen netop indgår i et O/U forhold med ministeriet.
-Ministeren kan dog fastsætte generelle forskrifter for tilsynet jf. KMSL § 47, stk. 2, 2. pkt.
-Indenrigsministeriet har kun beføjelser som er udtryk i loven
Ankestyrelsens beføjelser
Det almindelige kommunaltilsyns beføjelser kan opdeles i henholdsvis:
1. Forudgående godkendelse af visse beslutninger (approbation)
- Kontrol med lovligheden af kommunale beslutninger og undladelser (legalitetstilsyn, efterfølgende kontrol).
Legalitetstilsyn
KMSL § 47, stk. 1, er alt i kommunen (ikke skøn)
Retsregler? KMSL § 48, stk. 1:
Ankestyrelsen fører tilsyn med, at kommunerne overholder den lovgivning (1), der særligt gælder for offentlige myndigheder (2).
- Lovgivning:
-Det er gældende ret, dvs. både skrevne og uskreven ret
U 1981.637 H – Den rådgivende ingeniør: - Lovgivning der ”særligt gælder for offentlige myndigheder”:
-Tilsynsmyndigheder kan kun gribe ind over for overtrædelser af regler, der gælder for offentlige myndigheder som offentlige myndigheder
-Hvis en kommune indgår en almindelig privatretlig aftale, fx: En købmand har indgået aftale med kommunen om at levere varer til plejehjemmet, og kommunen ikke betaler, så kan tilsynet ikke gribe ind (domstole i stedet)
U 1981.637 H – Den rådgivende ingeniør
En kommune havde indgået aftale med en rådgivende ingeniør, som havde en nær tilknytning til kommunen (problemer med habilitet). Indenrigsministeriet underkendte kommunens disposition med henvisning til almindelige habilitetsprincipper – en ulovbestemt (uskreven) regel.
HR:
Højesteret fastslog, at det kommunale tilsyn ikke er begrænset til at føre tilsyn ud fra skrevne love og anordninger. Tilsynet kan også påse overholdelse af almindelige retsgrundsætninger, som fx habilitetsgrundsætningen. Dette følger af forståelsen af KMSL (kommunestyrelsesloven) § 48, stk. 1, som omfatter gældende ret i bred forstand – både skrevet og uskreven ret.
Illustration:
Dommen viser, at legalitetstilsynet også omfatter uskrevne regler – fx almindelige forvaltningsretlige grundsætninger som habilitet. Dermed er kommunerne forpligtet til at overholde både skrevne og uskrevne regler, og tilsynsmyndigheden (Ankestyrelsen/Indenrigsministeriet) kan gribe ind over for tilsidesættelser af begge typer regler.
Ansættelsesretlige regler
Kommunestyrelseslovens § 48, stk. 2: Ankestyrelsen fører ikke tilsyn med, at kommunerne overholder ansættelsesretlige regler.
Tilsynet er subsidiært ift. særlige klage- eller tilsynsmyndigheder
Kmsl. § 48, stk. 3: Ankestyrelsen fører ikke tilsyn, i det omfang særlige klage- eller tilsynsmyndigheder (sektortilsynet) kan tage stilling til den pågældende sag
-Eksempel: administrativ rekurs.
Kommunaltilsynet er dog kompetent hvis rekursmyndigheden af formelle grunde ikke kan behandle klage – fx hvis klagefristen er sprunget og der ikke er grundlag for at give dispensation fra denne.
Sagens rejsning
KMSL § 48 a ➔ Ankestyrelsen beslutter, om der er tilstrækkelig anledning til at rejse en tilsynssag
-Handler af egen drift (ex officio)
-Der foreligger ikke en pligt til at behandle en klage
Sagens oplysning
Officialprincippet
Kommunestyrelseslovens §§ 49 og 56: Regulerer nærmere omfanget af kommunalbestyrelsens forpligtelse til at medvirke i en tilsynssags oplysning
Partsstatus
Den almindelige afgrænsning gælder: ”Væsentlig og individuel interesse”
- Borgere eller private virksomhed: Kan være
- Kommunalbestyrelsens medlemmer. vkan være, f.eks. hvis er risiko for at de vil blive pålagt tvangsbøder eller erstatningspligt eller bod.
- Kommunalbestyrelsen er ikke part i Ankestyrelsens sag, men K vil være part i en tilsynssag om annullation, når denne påklages til IM (fordi klageadgang følger af kmsl. § 52, stk. 1, modsat alm. forvaltningsret)
Ankestyrelsens adgang til at udtale sig
KMSL § 50: Adgang til at udtale sig vejledende uden lovhjemmel om lovligheden af kommunale dispositioner eller undladelser
Hvorfor kan de ikke udtale kritik?
KMSL § 50
-De kan kun udtale sig om lovligheden
-Bestemmelsen giver ikke hjemmel til at udtale kritik
Hvad med god forvaltningsskik?
-Nej, det er ikke en del af legalitetstilsynet (altså lovligheden)
Hvad med proportionalitetsprincippet?
-Ja, det er uskreven ret, så det kan de godt
Hvorfor vil kommunerne rette sig ind efter disse udtalelser?
De vil blive mødt af nogle sanktioner (de retsmidler som de kan bruge, se nedenstående), hvis ikke de retter ind efter deres udtalelser
Sanktioner
Ankestyrelsen har en række retligt bindende reaktionsmuligheder - §§ 50a-50d - opregningen er udtømmende, ikke flere.
-Udøvelsen af beføjelserne beror på et skøn jf. ordlyden ”kan”. Sanktionsbeføjelserne skal altså anvendes i overensstemmelse med retsgrundsætningerne som regulerer skønnet.
-Derudover har tilsynet pligt til at anvende sanktioner for at bringe et ulovligt forhold til ophør
Retsgrundsætninger, navnlig proportionalitetsprincippet, skal overholdes
-F.eks. pligt til først at anvende udtalelser, hvis tilstrækkeligt i det konkrete tilfælde.
Hvem rettes sanktionen imod?
HR: Kommunalbestyrelsen
-Øverste organ som har ansvaret
U1: Økonomiudvalget, et stående udvalg eller en magistrat.
-Kun hvis beslutningen ikke kan bringes for kommunalbestyrelsen
U2: Borgmester (dvs. beslutninger truffet efter KMSL § 31, stk. 1)
-Kun i sager hvor der er beslutninger truffet efter KMSL § 31, stk. 1
Klarhedskriteriet
Anvendes kun ved annullation og tvangsbøder!
Ingen rimelig tvivl om, at lovgivningen er tilsidesat, når der anvendes annullation og tvangsbøder.
Det skal altså være helt klart, at der er sket noget ulovligt – der må ikke være en tvivl om ulovligheden.
Hvis der er berettiget tvivl om ulovligheden af den kommunale disposition, må Ankestyrelsen afstå fra at anvende annullation og tvangsbøder
Hvad kan de gøre i stedet?
-Komme med vejledende udtalelser, jf. KMSL § 50
-Anlægge erstatningssag, så tager domstolene sig af sagen
-Anlægge et anerkendelsessøgsmål ved domstolene, jf. KMSL § 51 (første linje)
U.1990.601 H - Max Blicher Hansen
En brandmand udmeldte sig af brandfolkenes fagforening → kollegerne ville ikke samarbejde med ham.
Kommunen (Københavns) prøvede at finde andet arbejde til ham, men det lykkedes ikke.
I 1988 besluttede Borgerrepræsentationen, at han skulle afskediges.
Indenrigsministeriet annullerede beslutningen med henvisning til foreningsfrihedsloven – altså at han ikke måtte afskediges på grund af sit foreningsforhold.
HR:
Ministeriet havde ikke et klart nok retligt grundlag til at ophæve kommunens beslutning - klarhedskriteriet
Annullation
§ 50 a, stk. 1, 1. pkt.: Har kommunalbestyrelsen truffet en beslutning, der strider mod lovgivningen, kan Ankestyrelsen sætte beslutningen ud af kraft (annullere beslutningen)
Hvad betyder annullation?
-Afgørelsen har ikke retsvirkning i overensstemmende med dens indhold - retter sig til den ulovlige beslutning
Suspension
§ 50 a, stk. 1, 2. pkt.: Under behandlingen af sagen kan Ankestyrelsen midlertidigt suspendere den pågældende beslutning
Suspension er et foreløbigt retsmiddel, der har til formål at sikre, at muligheden for annullation ikke hindres ved, at beslutningen bringes til udførelse.
Klarhedskriteriet? Nej, alene krav om en mistanke om ulovlighed af en vis grovhed.
Bragt til udførelse
Annullation og suspension
KMSL § 50 a, stk. 1, 3. pkt.: Er beslutningen bragt til udførelse, kan den dog kun suspenderes eller sættes ud af kraft, hvis
1. en part over for Ankestyrelsen skriftligt fremsætter begæring herom,
2. der ikke er anden lovgivning er en klageinstans og
3. væsentlige hensyn, særlig til private interesser, ikke taler herimod.
Tvangsbøder
Hjemmel: § 50 b, stk. 1
Undlader kommunalbestyrelsen at udføre en foranstaltning, som den efter lovgivningen har pligt til at udføre, kan Ankestyrelsen pålægge de medlemmer af kommunalbestyrelsen, som er ansvarlige for undladelsen, tvangsbøder.
Tvangsmidler ikke straf - de skal selv betale, og stopper når de har opfyldt pligten
§ 50 b, stk. 2: Et medlem kan ikke unddrage sig ansvar ved at undlade at stemme.
-Fx medlemmer der undlader at stemme ved pligtige valg ➔ Så kan man stadig blive under- lagt tvangsbøder
U 1990.892 H – Skurvognssagen
Ankestyrelsen havde truffet afgørelse om, at Kommune skulle betale udgifterne til flytning af en skurvogn. Kommunen nægtede at efterkomme afgørelsen, da man mente, at betalingen ville stride mod lokalplan. Indenrigsministeriet besluttede ikke at gennemtvinge Ankestyrelsens afgørelse med tvangsmidler, da ministeriet ikke fandt, at afgørelsen ikke var helt klar, og at ulovligheden ikke var åbenbar.
Højesteret slog imidlertid fast, at Ankestyrelsens afgørelse ikke var behæftet med åbenbare eller væsentlige fejl, og at kommunen derfor var forpligtet til at efterkomme afgørelsen. Højesteret tog ikke direkte stilling til, om Indenrigsministeriet burde have iværksat tvangsbøder, men præmisserne indikerer klart, at ministeriets begrundelse næppe ville holde. Dette blev også fremhævet i en kommentar af højesteretsdommer Hugo Wendler Pedersen.
Dommen illustrerer dermed, at kommuner er forpligtet til at efterkomme rekursafgørelser, medmindre de er klart ulovlige, og at tilsynsmyndigheder kun kan undlade at gribe ind, hvis en afgørelse er åbenbart forkert.
