ÁREA 2: Tema 26.I. Los presupuestos de la UE. Flashcards
Los presupuestos de la UE. Análisis y evolución.
El presupuesto anual de la Unión Europea, que representa aproximadamente el 1% de la riqueza generada anualmente por los Estados miembros, constituye la base de sus actividades políticas al definir las posibilidades financieras de acción y da una idea de la voluntad real de continuar y realizar los objetivos de la Unión Europea. El presupuesto establece todos los gastos e ingresos de la Unión Europea para un determinado ejercicio.
El presupuesto de la UE ha evolucionado siempre según las necesidades de la Unión, respondiendo a los cambios de los contextos político, social y económico. Los cambios que se produjeron durante la década de 1960 con la fusión de las Comunidades y el aumento del gasto en nuevos ámbitos políticos, en particular la agricultura, creó tensiones entre Estados miembros con distintas prioridades, que se resolvieron con el Tratado de Luxemburgo de 1970, que modificó determinadas disposiciones presupuestarias y sustituyó las aportaciones financieras de los Estados miembros por los «recursos propios», que trataremos después. El gasto se incrementó más aún durante las décadas de 1970 y 1980 con la introducción y posterior ampliación de la política de cohesión. En la década de 1980, las relaciones entre las instituciones se tensaron de nuevo debido a un creciente desajuste entre los recursos disponibles y las necesidades presupuestarias reales, llevando a la introducción del concepto de perspectiva financiera plurianual en un intento de apaciguar estas tensiones, reforzar la disciplina presupuestaria y optimizar la ejecución mediante una mejor planificación. En 1987 se puso en marcha el mercado interior, lo que supuso un nuevo aumento del presupuesto al ser necesaria una mayor inversión. Desde entonces, la financiación ha permanecido sin grandes fluctuaciones, si bien han ido aumentando el número de Estados miembros y de políticas comunes al tiempo que han ido cambiando las prioridades políticas de la UE, lo que ha supuesto una adaptación permanente del presupuesto.
Los ingresos o financiación del presupuesto: aportaciones nacionales y recursos propios. Compensaciones.
La Unión Europea no recauda por sí misma ningún impuesto y se financia gracias a un sistema de aportaciones nacionales y recursos propios. Cabe distinguir cinco recursos propios:
> los denominados recursos propios tradicionales, que representan en la actualidad aproximadamente el 11% sobre el total de ingresos. Se trata principalmente de los derechos aduaneros percibidos sobre las importaciones a la UE y las cotizaciones sobre el azúcar. Las administraciones nacionales pueden retener un 20 % de los derechos percibidos para cubrir sus gastos de recaudación.
> Recurso propio basado en el impuesto sobre el valor añadido (IVA), que supone en la actualidad el 14% del total de los recursos, y consiste en transferir a la Unión un porcentaje del IVA estimado que recaudan los Estados miembros.
> Recurso propio basado en la renta nacional bruta (RNB), que constituye la mayor fuente de ingresos de la UE, pues representa el 72% del total de los ingresos del presupuesto comunitario, y consiste en una aportación financiera de cada EEMM basada en su riqueza (medida en términos de RNB).
Otras fuentes de ingresos, como los impuestos sobre los salarios del personal de la UE, las contribuciones de países no pertenecientes a la UE a determinados programas, y las multas por incumplimiento de la normativa en materia de competencia u otras normas.
Por último, desde 2021 existe un nuevo recurso propio basado en los residuos de envases de plástico que constituye un incentivo para que los Estados miembros reduzcan el consumo de plásticos de un solo uso, fomenten el reciclado e impulsen la economía circular en consonancia con los objetivos de la política medioambiental de la UE. El nuevo gravamen se calcula en función del peso de los residuos no reciclados de envases de plástico en cada Estado miembro, aplicando un tipo de referencia de 0,80 euros por kilogramo no reciclado.
En el sistema de recursos propios se aplica un mecanismo de corrección o compensación en el caso de algunos países que se considera que contribuyen más al presupuesto de la UE de lo que deberían teniendo en cuenta su riqueza relativa. Alemania, Países Bajos, Austria, Suecia y antes también el Reino Unido entran en esta categoría y pagan unas contribuciones reducidas.
En la financiación del presupuesto también existe un margen para imprevistos entre el límite máximo de los recursos propios y el límite máximo de los créditos para pagos, que tiene por función permitir revisar el marco financiero, en caso de necesidad, para hacer frente a gastos no previstos al adoptarse las perspectivas financieras; y contribuir a absorber las consecuencias de un crecimiento económico menor del previsto.
Los gastos. Principales áreas de gasto: políticas comunes (PAC y cohesión). Nuevas priodridades.
En cuanto a la estructura de los gastos de la UE, la distribución del gasto por áreas o rúbricas se articula en torno a las prioridades políticas de la Unión para el período en cuestión. En el actual período se divide en 7 rúbricas:
mercado único, innovación y economía digital
Cohesión, resiliencia y valores
Recursos naturales y medio ambiente
Migración y gestión de las fronteras
Seguridad y defensa
Vecindad y resto del mundo
Administración pública europea
El presupuesto común permite la financiación de casi cuarenta programas de gasto de la UE en el período 2021-2027 y proporciona a la Unión los medios financieros para responder a las nuevas prioridades y desafíos actuales y para estos años, en particular: transformar la UE apoyando el Pacto Verde Europeo o Green Deal y la transformación digital, crear empleo y afrontar la recuperación de la pandemia de COVID-19. En total, alrededor de un tercio del gasto de la UE contribuye a ámbitos de actuación nuevos. De todos ellos, la acción por el clima es la más importante, pues el 30 % del total de los gastos del MFP y del «Next Generation EU» se destina a proyectos relacionados con el clima.
No obstante, la política de cohesión y la política agraria común siguen recibiendo una financiación significativa (330.200 y 387.000 millones de euros respectivamente). Por tanto, la PAC representa más de un tercio del presupuesto total de la UE (teniendo en cuenta el fondo de recuperación, integrado también en el MFP), hecho que a su vez subraya el mantenimiento de la importancia de la política.
Instrumentos financieros
La mayor parte del presupuesto de la UE se gestiona a través de cinco grandes instrumentos financieros, los Fondos Estructurales y de Inversión, que tienen como objetivo apoyar la cohesión económica, social y territorial. Estos son:
- Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER);
- Fondo Social Europeo (FSE);
- Fondo de Cohesión (FC);
- Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER);
- Fondo Europeo Marítimo, de la Pesca y de la Acuicultura (FEMPA).
Existen tres fondos enmarcados en la política de cohesión de la UE: el FEDER, el FSE y el FC. Todas las regiones de la UE son subvencionables por el FEDER y el FSE, pero solo las regiones menos desarrolladas pueden obtener la financiación del FC. España no se encuentra ya entre estas regiones.
Dos fondos adicionales, el FEADER (en el marco de la política agraria común) y el FEMPA (en el marco de la política pesquera común), se destinan específicamente a las necesidades de las regiones rurales y marítimas, respectivamente.
Todos los fondos mencionados se destinan al objetivo de la UE de una cohesión económica, social y territorial, y vienen regulados actualmente a través del Reglamento 1303/2013 por el que se establecen disposiciones comunes relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión, al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y por el que se establecen disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y por Reglamentos relativos a cada uno de ellos (en particular: R 1305/2013 del FEADER; R 2021/1139 del FEMPA).
Además del FEADER, la PAC se financia también por el FEAGA, ambos creados en 2005 a partir del FEOGA, y que suponen el 23% y 77% respectivamente del presupuesto total de la PAC y el 7% y 24% del presupuesto total de la UE en el período 2021-2027. El presupuesto de la PAC suponía en sus inicios aproximadamente un 60% del presupuesto comunitario, si bien se ha venido reduciendo progresivamente de forma que en el MFP 2014-2020 representaba aproximadamente el 38% del presupuesto general de la UE, y en el MPF 2021-2027 representa el 31%.
Junto a los ya mencionados, otros tres instrumentos ofrecen financiación adicional para atender a determinados acontecimientos imprevistos:
> una Reserva de Adaptación al Brexit para brindar apoyo a los Estados miembros y a los sectores económicos más gravemente afectados por el Brexit (5 000 millones de euros),
> el Fondo Europeo de Adaptación a la Globalización para prestar ayuda a los trabajadores que hayan perdido su empleo como consecuencia de reestructuraciones derivadas de la globalización (186 millones de euros anuales),
> la Reserva para Solidaridad y Ayudas de Emergencia para responder a situaciones de emergencia causadas por grandes catástrofes en los Estados miembros y en los países en vías de adhesión, y para responder rápidamente a necesidades de emergencia específicas que surjan dentro de la UE o en terceros países (1 200 millones de euros anuales).
FEDER (Fondo Europeo de Desarrollo Regional)
El Fondo Europeo de Desarrollo Regional tiene como objetivo fortalecer la cohesión socioeconómica dentro de la Unión Europea corrigiendo los desequilibrios entre sus regiones, y se centra en cuatro áreas prioritarias clave:
> innovación e investigación,
> economía digital: tecnologías de la información y la comunicación (TIC)
> apoyo a las pequeñas y medianas empresas (pymes),
> economía circular, economía de bajas emisiones de carbono y más ecológica.
FSE (Fondo Social Europeo)
El Fondo Social Europeo (denominado actualmente “Fondo Social Europeo Plus” *) se centra en mejorar las oportunidades de empleo y educación en toda la Unión Europea, así como en mejorar la situación de las personas que están al borde de la pobreza. El FSE se centra en varios ámbitos fundamentales, como:
— el fomento del empleo y el apoyo de la movilidad laboral;
— el fomento de la inclusión social y la lucha contra la pobreza;
— la inversión en educación, adquisición de capacidades y aprendizaje permanente;
Fondo de Cohesión
El Fondo de Cohesión está destinado a los EEMM cuya RNB (renta nacional bruta) per cápita es inferior al 90 % de la renta media de la UE, con el objetivo de reducir las disparidades socioeconómicas y promover el desarrollo sostenible. En la actualidad España no recibe fondos de cohesión. El FC se orienta en el período 2021-2027 a 5 objetivos principales:
> una Europa más inteligente y competitiva
> una economía más verde y baja en carbono, como transición hacia una economía climáticamente neutra en carbono
> una Europa más conectada, a través de la mejora del transporte
> una Europa más social e inclusiva
> una Europa más cercana a los ciudadanos
FEAGA (Fondo Europeo Agrario de Garantía)
El FEAGA (regulado por el R 2021/2115) es el fondo destinado a financiar los gastos del primer pilar de la PAC. Este Fondo financia, en régimen de gestión compartida entre los Estados Miembros y la UE, los siguientes gastos:
a) las medidas destinadas a la regulación o apoyo de los mercados agrarios;
b) los pagos directos: suponen el 70% del total de ppto de la PAC.
c) la participación financiera de la Unión para medidas de información y promoción de los productos agrícolas en el mercado interior de la Unión y en los terceros países realizadas por mediación de los Estados miembros y basadas en programas que son elegidos por la Comisión;
d) la participación financiera de la Unión en el plan de consumo de fruta y hortalizas en las escuelas de la Unión y en las medidas relacionadas con las enfermedades animales y la pérdida de confianza de los consumidores.
FEADER
Por su parte el FEADER (regulado también por el R 2021/2115) financia, en régimen de cofinanciación y de gestión compartida entre los Estados Miembros y la UE, la contribución financiera de la UE a la Política de Desarrollo Rural.
FEMPA (Fondo Europeo Marítimo, de la Pesca y de la Acuicultura)
La PPC de la UE, que entró en vigor en 2014, se financia mediante el Fondo Europeo Marítimo, de la Pesca y de la Acuicultura (FEMPA), regulado por el R 2021/1139. El FEMPA es el fondo de las políticas marítima y pesquera de la UE para 2021-2027. El Fondo:
> Ayuda a los pescadores en la transición a la pesca sostenible.
> Ayuda a las comunidades costeras a diversificar sus economías.
Financia proyectos para crear empleo y mejorar la calidad de vida en las costas europeas.
> Facilita el acceso a la financiación.
> Promueve el relevo generacional en la profesión apoyando la primera adquisición de buques por parte de jóvenes pescadores (menores de 40 años).
> Contribuye a la recolecta de equipos de pesca abandonados y de basura marina.
El FEMPA cofinancia proyectos en un máximo de un 70%. España dispone del 21 % de la dotación total de este fondo, lo que refleja el liderazgo de nuestro país en el sector pesquero comunitario.
Perspectivas financieras y marcos financieros plurianuales
Cada presupuesto anual de la UE se engloba a su vez en un plan de gasto a largo plazo llamado marco financiero plurianual (MFP), que se aprueba cada 7 años, permitiendo a la UE programar su gasto con varios años de antelación. El marco actual cubre el período 2021-2027, y establece las perspectivas financieras a largo plazo de la UE, es decir, sus prioridades y techos del gasto, puesto que fija los límites máximos del gasto anual de la UE para:
el total de los compromisos de un determinado ejercicio, es decir, el importe máximo de las obligaciones legales (tales como los contratos o las subvenciones) que la UE puede contraer en un ejercicio determinado;
el total de los pagos de un determinado ejercicio, es decir, las cantidades efectivamente gastadas en un determinado ejercicio;
los pagos y compromisos de cada ámbito del gasto de la UE (rúbricas).
En 2018 la Comisión presentó las propuestas legislativas sobre el nuevo MFP para el período 2021-2027. En 2020, a raíz de la pandemia de COVID-19, dichas propuestas se sustituyeron por una nueva, junto con una propuesta relativa a un instrumento de recuperación, denominado Next Generation EU.
El MFP se aprobó finalmente en diciembre de 2020, con un presupuesto de 2,018 billones de euros a precios corrientes, que, junto con el Instrumento de Recuperación «Next Generation EU», de 806.900 millones de euros, permitirá a la UE aportar una financiación sin precedentes en los próximos años para sustentar la recuperación de la pandemia de COVID-19 y las prioridades a largo plazo de la UE en los diferentes ámbitos de actuación ya mencionados.
El procedimiento presupuestario anual de la UE
En consonancia con el MFP, el presupuesto de la UE es aprobado anualmente de forma conjunta por el Parlamento y el Consejo de la UE. El procedimiento presupuestario engloba la preparación y aprobación del presupuesto, y consta de cuatro etapas:
1. Primera etapa: elaboración del proyecto de presupuesto por parte de la Comisión, siguiendo las orientaciones sobre las prioridades presupuestarias establecidas por el Parlamento y el Consejo. La Comisión presenta el proyecto de presupuesto al Consejo y al Parlamento a más tardar el 1 de septiembre de cada año.
2. Segunda etapa: adopción de la posición del Consejo sobre el proyecto de presupuesto, a más tardar el 1 de octubre.
3. Tercera etapa: el Parlamento dispone de un plazo de 42 días para reaccionar. En dicho plazo, puede aprobar la posición del Consejo o no pronunciarse, en cuyo caso el presupuesto se considerará adoptado, pero también puede aprobar enmiendas, en cuyo caso el proyecto así enmendado será transmitido al Consejo y a la Comisión, y se convocará entonces el Comité de Conciliación (compuesto por representantes de los miembros del Consejo y por un número igual de representantes del Parlamento).
4. Cuarta etapa: el Comité de Conciliación cuenta con 21 días para alcanzar un acuerdo sobre un texto conjunto. La Comisión participa en el Comité de Conciliación para propiciar un acercamiento entre las posiciones del Parlamento y del Consejo. Si, finalizado el plazo, el Comité de Conciliación no alcanza un acuerdo sobre un texto conjunto, la Comisión deberá presentar un nuevo proyecto de presupuesto. En cambio, si se alcanza un acuerdo, el Parlamento y el Consejo dispondrán cada uno de 14 días para aprobar el texto conjunto.
La ejecución y el control del presupuesto de la Unión Europea. Gestión Directa y Gestión Descentralizada.
Una vez aprobado, el presupuesto de la UE es ejecutado por las distintas instituciones de la UE (y principalmente por la Comisión), así como por los propios EEMM.
La ejecución del presupuesto común viene regulada por el Reglamento Financiero de la Unión, que tiene carácter horizontal, ya que se aplica a todos los sectores de gasto y a todos los ingresos, si bien también existen disposiciones aplicables a la ejecución del presupuesto en la normativa sectorial, como por ejemplo el Reglamento 2021/2115 en el caso de la PAC.
La ejecución del presupuesto consta de dos operaciones principales: el compromiso y el pago. El compromiso de gasto consiste en adoptar la decisión de destinar una suma determinada de una línea presupuestaria concreta a la financiación de una actividad específica. Una vez adoptados los compromisos jurídicos correspondientes (por ejemplo, contratos) y prestados los servicios, trabajos o suministros convenidos, tiene lugar la autorización del gasto y el pago de los importes debidos.
La Unión puede ejecutar el presupuesto de las siguientes maneras:
> directamente a través de sus instituciones, principalmente la Comisión;
> mediante gestión descentralizada o compartida con los Estados miembros, siendo éstos en este caso quienes distribuyen los fondos y gestionan los gastos;
> indirectamente, confiando las tareas de ejecución del presupuesto a entidades como por ejemplo terceros países u organizaciones internacionales.
En la práctica, un 76 % del presupuesto se gasta mediante gestión compartida o descentralizada, un 22 % mediante gestión directa de la Comisión, y el 2 % restante mediante gestión indirecta.
Por último, el control de la ejecución del presupuesto europeo se lleva a cabo a diferentes niveles:
> en primer lugar, cada institución de la Unión lleva a cabo el denominado control interno, a través de sus servicios contables y auditores.
> En segundo lugar, el Tribunal de Cuentas Europeo (TCE) lleva a cabo el denominado control externo, presentando anualmente informes a la autoridad presupuestaria.
> En tercer lugar, el Parlamento Europeo, y en particular su Comisión de Control Presupuestario, lleva a cabo el control político de la ejecución del presupuesto de la UE a fin de conceder la aprobación de la gestión a la Comisión Europea y a las demás instituciones y agencias de la Unión.
> Por último, también se lleva a cabo un control a escala de los Estados miembros, tanto de forma interna por parte de cada institución u organismo (como por ejemplo en el caso de los organismos pagadores de la PAC), como por parte de los tribunales de cuentas nacionales, que llevan un control externo a nivel nacional de forma paralela al TCE.
Conclusión
Como conclusión, cabe mencionar que el presupuesto de la UE se caracteriza por su permanente evolución, adaptación, y visión de un futuro común. Siguiendo siempre las necesidades de la Unión y respondiendo a los cambios de los contextos político, social y económico, es reflejo de la transformación de la Unión y su incidencia positiva en la vida de sus más de 500 millones de habitantes.
