ÁREA 4: Tema 1.II. El primer pilar de la PAC. Flashcards
INTRODUCCIÓN
A pesar de la pérdida de peso socioeconómico acontecida en los últimos años, en la UE el sector agrario tiene una especial relevancia.
La actividad agraria tiene importancia desde el punto de vista económico, pues aporta en torno al 2,7% del PIB nacional y acapara el 3,8% de la población activa, y además es la gran abastecedora de materia prima a la industria de transformación, la cual constituye uno de los principales motores económicos comunitario y nacional. Pero también tiene importancia desde el punto de vista cualitativo, pues se trata de un sector estratégico al garantizar el abastecimiento alimentario de la población, y favorecer el mantenimiento de la biodiversidad, y la base del desarrollo rural y del mantenimiento de su tejido social, pues cerca del 80% del territorio de la UE se considera zona rural, donde reside aproximadamente la mitad de la población.
Las producciones agrarias han aumentado espectacularmente desde la creación de la UE gracias a las mejoras tecnológicas y estructurales, a la PAC y a la creación del mercado único.
Actualmente la UE es una de las primeras potencias agrarias mundiales, siendo autosuficiente en la mayoría de los productos agrarios y el primer exportador mundial de estos productos. En los últimos años la evolución económica y social ha producido una disminución muy importante en el número de agricultores y de explotaciones agrarias aunque la producción agrícola y ganadera haya aumentado. El peso del sector productor también ha disminuido en el conjunto de la economía, pero no el conjunto del sector agroalimentario. La industria y la distribución agroalimentarias son de los principales sectores económicos en muchos EEMM, incluido España.
EL PRIMER PILAR DE LA PAC: INTRODUCCIÓN
El diseño básico del primer pilar de la PAC comprende las ayudas directas a la renta y las medidas de producciones y mercados. Teniendo en cuenta el epigrafiado de este tema, me centraré en las ayudas directas.
Para entender mejor las principales características de las ayudas directas en el marco de la PAC, merece la pena hacer una breve reseña a su evolución histórica.
El Tratado de Roma de 1957 por el que se creó la CEE establecía los objetivos de la misma, y preveía la configuración de una política agraria comunitaria atribuyéndole a la Comunidad las competencias globales en materia de pesca y agricultura.
La PAC se crea en 1962 con los siguientes objetivos, que ya fueron establecidos en el Tratado de Roma:
- Incrementar la productividad, fomentando el progreso técnico y asegurando el desarrollo racional de la producción.
- Garantizar un nivel de vida equitativo a la población agraria, en especial aumentando la renta individual de los que trabajan en la agricultura y equiparándola a las del resto de sectores económicos.
- Estabilizar los mercados, tanto en suministros como en precios.
- Garantizar los abastecimientos.
- Asegurar al consumidor un abastecimiento a precios razonables.
En base a los objetivos y principios establecidos, se configuró una política agraria comunitaria que intentaba regular la actividad agraria comunitaria desde la producción a la comercialización, usando dos instrumentos básicos:
- una política de producciones y mercados, que constituye actualmente el primer pilar de la PAC,
- una política socio-estructural, que constituye actualmente el segundo pilar de la PAC.
Para la financiación de la PAC se crea en 1962 un instrumento financiero específico: el Fondo europeo de orientación y garantía agrarias (FEOGA). En 2005 se aprobó un Reglamento que dividió el FEOGA en dos fondos distintos:
- el Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA), para financiar las medidas del primer pilar, y
- el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER), para cofinanciar la mejora de la competitividad, las medidas medioambientales y el desarrollo rural (segundo pilar)
ETAPAS DE LA PAC
- PRIMERA ETAPA. DESDE EL ORIGEN EN LOS AÑOS 50 HASTA LOS AÑOS 80 DEL SIGLO XX
La PAC, que nace en el entorno económico de escasez alimentaria tras la Segunda Guerra Mundial, se centró en el establecimiento de medidas dentro de su política de precios y mercados. Dichas medidas dieron sus frutos a lo largo de las siguientes décadas de tal manera que la situación comunitaria se tornó de deficitaria a excedentaria. - SEGUNDA ETAPA. A PARTIR DE LOS AÑOS 80 - 1999
En la década de los ochenta el gasto agrícola se había disparado como consecuencia del coste desencadenado por la existencia de excedentes. El creciente gasto agrícola y la necesidad de paliar los desequilibrios entre oferta y demanda motivaron la primera gran reforma de la PAC: la reforma de la PAC de 1992 o reforma McSharry, que supuso una transición desde unas ayudas ligadas a la producción a ayudas ligadas a la renta. La reforma de 1992, que supuso un profundo cambio de la PAC, se basó en la reducción de los precios institucionales agrícolas para aumentar la competitividad de los productos en el mercado interior y mundial, la compensación por medio de ayudas directas de la pérdida de ingresos experimentada por los agricultores, así como en diversas medidas relacionadas con la protección del medio ambiente (medidas de acompañamiento). - REFORMA DE 2003 (ACUERDO DE LUXEMBURGO)
En 2003 la UE estableció un nuevo sistema de ayuda directa a los agricultores denominado Pago Único o ayudas desacopladas de la producción. Según este sistema a los agricultores se les asignaban derechos de ayuda, calculados en función de las ayudas que recibieron en un determinado período de referencia, que eran independientes de sus niveles de producción. El Pago Único tenía como objetivo buscar una mayor orientación al mercado (produciendo lo que el mercado demande), y compensar los efectos negativos de la eliminación de los precios institucionales garantizados. Esta nueva “ayuda única por explotación” se vinculó al respeto del medio ambiente, la seguridad alimentaria y las normas sobre el bienestar animal (lo que se denomina condicionalidad).
A partir de la reforma de 2003, la mayoría de las ayudas directas, que estaban integradas en las distintas OCM, se fueron transfiriendo a un Rgto propio (R1782/2003). - REFORMA DE 2013
La reforma de 2013 supuso la penúltima fase de este proceso de evolución de la PAC. Las ayudas directas a la renta tenían como base jurídica el Rgto 1307/2013 por el que se establecen normas aplicables a los pagos directos a los agricultores en virtud de los regímenes de ayuda incluidos en el marco de la Política Agrícola Común y sus actos delegados y de ejecución.
La reforma de 2013 supuso la conversión de las ayudas disociadas en un sistema de ayuda multifuncional, eliminando cualquier referencia histórica. Se llevó a cabo una redistribución gradual de la ayuda entre Estados miembros o regiones para reducir las diferencias más importantes en los niveles de la ayuda que recibían los agricultores en toda la UE (lo que se denomina convergencia externa).
Los pagos únicos a las explotaciones se sustituyeron por un sistema de pagos por niveles o estratos, con siete componentes:
1) un «pago básico» por hectárea;
2) un pago redistributivo;
3) un componente ecológico o verde (“greening”);
4) un pago complementario a los agricultores jóvenes;
5) una ayuda adicional a las rentas en las zonas condicionadas por limitaciones naturales;
6) ayudas acopladas a la producción;
7) un régimen simplificado en favor de los pequeños agricultores beneficiarios de menos de 1 250 euros.
Las ayudas se asignaban solo a los agricultores activos (aquellos en los que al menos un 20% de sus ingresos agrarios fueran distintos de las ayudas directas). Por otro lado, las disposiciones relativas a la condicionalidad se simplificaron, con lo que los pagos directos se supeditaban a que los agricultores cumplieran con las normas sobre las condiciones medioambientales establecidas por los Estados miembros y las normas europeas relativas a la salud pública, la salud animal y bienestar animal.
ACTOS JURÍDICOS DE BASE DE LA ACTUAL PAC
Si bien la penúltima reforma de la PAC entró en aplicación en 2015, la necesidad de adaptarla al nuevo contexto socioeconómico llevó a la Comisión Europea a acometer una nueva reforma, presentando en 2018 las propuestas reglamentarias de la inicialmente denominada PAC post 2020, que finalmente se adoptaron y entraron en vigor en diciembre de 2021 y, tras un período transitorio, se aplican desde el 1 de enero de 2023. Así, los actos jurídicos de base de la actual PAC son:
Reglamento 2021/2115 por el que se establecen normas en relación con la ayuda a los planes estratégicos que deben elaborar los EEMM en el marco de la PAC y se derogan los Reglamentos 1305/2013 y 1307/2013;
Reglamento 2021/2116 sobre la financiación, la gestión y el seguimiento de la PAC y por el que se deroga el Reglamento 1306/2013;
Reglamento 1308/2013 por el que se crea la organización común de mercados de los productos agrarios, modificado por el nuevo Reglamento 2021/2117, que modifica también los Reglamentos 1151/2012, sobre los regímenes de calidad de los productos agrícolas y alimenticios, 251/2014, sobre la definición, descripción, presentación, etiquetado y protección de las indicaciones geográficas de los productos vitivinícolas aromatizados, y 228/2013, por el que se establecen medidas específicas en el sector agrícola en favor de las regiones ultraperiféricas de la Unión.
La novedad más importante es que el enfoque único ha sido sustituido por un sistema más flexible, con más libertad para que los EEMM decidan la mejor manera de lograr los nueve objetivos comunes y, al mismo tiempo, responder a las necesidades específicas de sus agricultores y comunidades rurales. La política insiste menos en el cumplimiento y las normas, y más en los resultados y el rendimiento. Cada Estado miembro debe llevar a cabo un análisis de sus necesidades específicas y elaborar un Plan estratégico de la PAC (PEPAC) en el que indique cómo se propone dirigir las intervenciones y la financiación de ambos pilares de la PAC para satisfacer estas necesidades, y así alcanzar los objetivos de la UE.
España remitió la propuesta de PEPAC a la Comisión Europea en diciembre de 2021, y fue aprobado en agosto de 2022. En relación a las ayudas directas a la renta, éstas se dividen en:
- AYUDAS DIRECTAS DESACOPLADAS
- AYUDAS DIRECTAS ACOPLADAS A LA PRODUCCIÓN
AYUDAS DIRECTAS DESACOPLADAS
a) Ayuda básica a la renta para la sostenibilidad (ABRS): se percibe por todas las hectáreas admisibles. España destina el 50% del presupuesto de los pagos directos a esta ayuda, y la sigue otorgando de manera diferenciada por regiones agrarias (agrupaciones de comarcas agrarias con características agronómicas similares) para dar respuesta a las grandes diferencias de estructuras de producción del sector agrario español. No obstante, se simplifica pasando de las 50 regiones actuales a 20 regiones, lo que favorecerá un reparto más equitativo de las ayudas, y se lleva a cabo un proceso de convergencia interna de los importes. Además, se lleva a cabo una reducción progresiva de los importes de esta ayuda que superen los 60.000€ (lo que se denomina “degresividad”), y se limitan los pagos a 100.000€ por explotación (lo que se denomina “capping”), también con vistas a garantizar una distribución más equitativa de los pagos.
b) Pago redistributivo: es una ayuda complementaria a la ABRS que se percibe solo por las primeras hectáreas admisibles de todas las explotaciones. Este pago se ha diseñado para favorecer a las pequeñas y medianas explotaciones profesionales utilizando un doble umbral para cada una de las 20 regiones agrarias. España destina el 10% del presupuesto de los pagos directos a esta ayuda.
c) Ayuda complementaria a la renta para jóvenes agricultores (menores de 40 años que se incorporen por primera vez a la actividad agraria y que cumplan con unos criterios mínimos de formación y/o capacitación agraria). Esta ayuda busca favorecer el relevo generacional. Se percibe solo en las primeras 100 ha y durante 5 años. Si el perceptor es mujer, la ayuda será un 15% superior.
d) Regímenes voluntarios para el clima y el medio ambiente (eco-regímenes): cada Estado miembro debe elaborar regímenes ecológicos o eco-regímenes para incentivar a los agricultores a aplicar prácticas agrícolas beneficiosas para el clima y el medio ambiente más allá de los requisitos obligatorios. Es decir, estas prácticas deben tener un nivel de exigencia mayor que el mero cumplimiento de la condicionalidad y de cualquier otra legislación obligatoria de carácter medioambiental. Los eco-regímenes en España se basan en 7 prácticas concretas, que cubren todos los usos posibles del suelo, es decir, pastos permanentes y temporales, tierras de cultivos herbáceos y de cultivos permanentes. Esta ayuda se percibirá si se cumple con alguna de estas 7 prácticas, pudiéndose escoger entre las prácticas que más interesen según el modelo de explotación. Ahora bien, sobre una misma hectárea solo podrá computar una práctica y, aunque en algún caso se puedan realizar dos prácticas sobre una misma parcela (por ejemplo, rotación y siembra directa), se percibe la ayuda una sola vez. Supone un 23% del presupuesto total para ayudas directas.
AYUDAS DIRECTAS ACOPLADAS A LA PRODUCCIÓN
se conceden por la realización de un determinado cultivo o por el mantenimiento de un determinado tipo de ganado. Están concebidas como un apoyo al mantenimiento de determinados sectores vulnerables desde el punto de vista social y económico, especialmente sectores ganaderos (vacuno de carne, ovino y caprino y vacuno de leche), con el fin de favorecer su sostenibilidad y viabilidad. Además, en este periodo se duplica el presupuesto de ayudas asociadas a los cultivos proteicos, con el objeto de reducir la dependencia externa de España en proteínas de origen vegetal.
Solo podrán percibir las ayudas a la renta quienes realicen una actividad agraria y cumplan con la definición de agricultor activo*, y, además, cumplan con la condicionalidad, esto es, normativa en materia de medio ambiente, seguridad alimentaria, sanidad animal y vegetal, bienestar animal, y, a partir de 2024, legislación laboral (lo que se denomina condicionalidad social). En esta reforma de la PAC se incrementa la ambición medioambiental y climática de la condicionalidad que se venía aplicando, recibiendo el nombre de “condicionalidad reforzada”, ya que:
> Se incluyen aspectos de la condicionalidad actual.
> Se añaden algunos aspectos novedosos (normativa en materia de aguas, uso sostenible de los plaguicidas, protección de humedales y fertilización sostenible).
> Se incorporan normas anteriormente incluidas en el pago verde o greening, en algunos casos, con exigencias mayores que las del periodo previo.
NUEVO PAQUETE NORMATIVO DE LA PAC
La aplicación en España de la nueva PAC ha hecho necesario también desarrollar un amplio paquete normativo, conformado por un total de 19 normas, de entre las que cabe destacar en relación al tema que nos ocupa:
> Ley 30/2022 por la que se regulan el sistema de gestión de la PAC y otras materias conexas.
> Real Decreto 1045/2022 sobre derechos de ayuda básica a la renta para la sostenibilidad de la Política Agrícola Común.
Real Decreto 1046/2022 por el que se regula la gobernanza del Plan Estratégico de la PAC en España y de los fondos europeos agrícolas FEAGA y Feader.
Real Decreto 1047/2022 por el que se regula el sistema de gestión y control de las intervenciones del Plan Estratégico y otras ayudas de la PAC.
Real Decreto 1048/2022 sobre la aplicación, a partir de 2023, de las intervenciones en forma de pagos directos y el establecimiento de requisitos comunes en el marco del Plan Estratégico de la PAC, y la regulación de la solicitud única del sistema integrado de gestión y control.
Real Decreto 1049/2022 por el que se establecen las normas para la aplicación de la condicionalidad reforzada y de la condicionalidad social que deben cumplir las personas beneficiarias de las ayudas en el marco de la PAC que reciban pagos directos, determinados pagos anuales de desarrollo rural y del Programa de Opciones Específicas por la Lejanía y la Insularidad (POSEI).
Real Decreto 1054/2022 por el que se establece y regula el Sistema de información de explotaciones agrícolas y ganaderas y de la producción agraria (SIEX), así como el Registro autonómico de explotaciones agrícolas y el Cuaderno digital de explotación agrícola.
Real Decreto 906/2022 por el que se regula la Intervención Sectorial Apícola en el marco del Plan Estratégico de la Política Agrícola Común.
Real Decreto 147/2023 por el que se establecen las normas para la aplicación de penalizaciones en las intervenciones contempladas en el PEPAC.
Los órganos competentes dentro del MAPA en las materias relacionadas con el primer pilar de la PAC son la Dirección General de Producciones y Mercados Agrarios y la Subdirección General de Planificación de Políticas Agrarias, a la que corresponde la planificación estratégica de la PAC, así como su seguimiento y evaluación y la interlocución con la Comisión Europea como autoridad de gestión.
Por otro lado, en virtud del Reglamento 2021/2116 sobre la financiación, gestión y seguimiento de la PAC, los EEMM deben designar los organismos pagadores a través de los cuales se realizarán los pagos de las ayudas a la PAC con cargo a los fondos europeos agrícolas. En España, en virtud de su distribución de competencias, cada Comunidad Autónoma ha designado un único organismo pagador para la gestión de los pagos de las ayudas ligadas al territorio procedentes del FEAGA y del FEADER, como son las ayudas directas. Los organismos pagadores de las comunidades autónomas gestionan el 98,4 % de los pagos del FEAGA y del FEADER. Por su parte, el FEGA, organismo autónomo dependiente del MAPA, es el organismo pagador de las ayudas no ligadas al territorio, que son competencia de la Administración General del Estado, como son las compras de intervención bajo la forma de almacenamiento público, la ayuda alimentaria a las personas más necesitadas, las ayudas a la promoción alimentaria, etc. Asimismo, el FEGA es el organismo de coordinación de los organismos pagadores.
CONCLUSIÓN
La política agrícola común es una de las políticas de la UE más antiguas e importantes. Desde su creación en la década de 1960, ha garantizado los niveles más elevados del mundo en cuanto a seguridad alimentaria e inocuidad y calidad de los alimentos en Europa, si bien se ha modificado muchas veces para adaptarse a las necesidades cambiantes de los ciudadanos europeos y a los retos cada vez más globales.
A pesar de que sigue siendo en el fondo una política concebida para apoyar a los agricultores europeos y garantizar la seguridad alimentaria de Europa, la PAC de hoy en día supone mucho más que eso. Europa necesita un sector agrícola resistente, sostenible y competitivo a fin de garantizar la producción de alimentos inocuos, de alta calidad y asequibles para sus ciudadanos, y un sólido tejido económico y social en las zonas rurales, y la PAC contribuye significativamente a la consecución de estos objetivos.
La actual PAC, centrada en nueve objetivos claros que reflejan sus pilares económico, medioambiental y social, seguirá velando por el acceso a unos alimentos de alta calidad y un fuerte apoyo al modelo europeo de agricultura, único en el mundo, con un mayor hincapié en el medio ambiente y el cambio climático, facilitando la coordinación de la transición hacia un sector agrícola más sostenible y el desarrollo de unas zonas rurales dinámicas, pero sin olvidar el mantenimiento de las rentas de los agricultores que permiten las ayudas directas, sin las cuales la autosuficiencia en el abastecimiento agroalimentario se vería comprometida, y el despoblamiento del medio rural sería aún mayor.
Para finalizar, cabe señalar que la última reforma mejora la orientación de las ayudas a la renta para que sea más equitativa, al apoyar especialmente las rentas de los jóvenes, mujeres, pequeñas y medianas explotaciones y ciertos sectores vulnerables, así como aquellas explotaciones que proporcionen mayores beneficios medioambientales y climáticos a la sociedad.
ANEXO: AMPLIACIÓN COMPONENTES DE LAS AYUDAS DIRECTAS EN EL PERÍODO 2013-2022
1) Un «pago básico» por hectárea; que ofrecía un nivel uniforme de ayuda a todos los agricultores, a través de su asociación a superficies agrícolas subvencionables, y al respeto de requisitos de condicionalidad. En España el pago básico se regionalizó para reflejar la diversidad productiva de nuestro país y se llevó a cabo una convergencia interna para asegurar que todos los agricultores alcanzasen un importe mínimo en cada región. La superficie admisible de referencia eran las hectáreas declaradas en 2013. Los EEMM dedicaron un 70 % de su dotación nacional para pagos directos al régimen de pago básico, una vez deducidos los importes comprometidos para los demás componentes.
2) Un pago redistributivo para reforzar la ayuda a las 30 primeras hectáreas de una explotación. No se aplicaba en España.
3) Componente ecológico o verde (“greening”): una ayuda complementaria proporcional al pago básico para compensar los costes asociados a las actuaciones medioambientales no remuneradas por el mercado y que vayan más allá de la condicionalidad. Estas actuaciones podían consistir en el mantenimiento de los pastos permanentes existentes, la diversificación de cultivos y/o el mantenimiento de superficies de interés ecológico (donde la producción ecológica se consideraba que cumplía automáticamente las condiciones de ecologización). El 30% de los pagos directos se concedía sólo a agricultores que desarrollasen prácticas ecológicas beneficiosas para el clima y el medio ambiente.
4) Un pago complementario a los agricultores jóvenes (nuevos agricultores menores de 40 años con explotaciones fundadas en los últimos 5 años), que se podían percibir durante 5 años, y era complementario a la ayuda para jóvenes agricultores del segundo pilar. Tenía como fin fomentar el relevo generacional.
5) Una ayuda adicional a las rentas en las zonas condicionadas por limitaciones naturales, a la cual los EEMM podían destinar hasta el 5 % de la dotación nacional. No se aplicaba en España en el primer pilar.
6) Ayudas acopladas a la producción, mediante el mantenimiento de censos ganaderos o el cultivo de ciertos productos a fin de tener en cuenta los problemas específicos de ciertas regiones en las que los diferentes tipos de agricultura se consideraban especialmente importantes por razones económicas y/o sociales. Estaban orientadas sobre todo a la ganadería por ser la más afectada por la reforma, ya que estas explotaciones no siempre tienen tierras en propiedad.
Eran ayudas asociadas a la producción, entre otras, la ayuda a la vaca nodriza, al vacuno de cebo, al vacuno de leche, a la explotación de ovino y a la explotación de caprino.
7) Por último, podía establecerse un régimen simplificado en favor de los pequeños agricultores beneficiarios de menos de 1 250 euros. Reducía las cargas administrativas, facilitaba los controles sobre condicionalidad y les eximía de la ecologización y de cumplir con los requisitos del agricultor activo.
La PAC de 2013 ofrecía a los EEMM flexibilidad para adaptar algunas herramientas a sus situaciones nacionales específicas. Los componentes de Renta de Pago Básico, greening y a los jóvenes agricultores eran obligatorios, mientras que los demás eran facultativos.
El desarrollo en España del Reglamento 1307/2013 se llevó a cabo mediante real decreto. La norma base era el Real Decreto 1075/2014 sobre la aplicación a partir de 2015 de los pagos directos a la agricultura y a la ganadería y otros regímenes de ayuda, así como sobre la gestión y control de los pagos directos y de los pagos al desarrollo rural. El RD 1076/2014 sobre asignación de derechos de régimen de pago básico de la PAC complementaba al anterior en lo relativo a los pagos básicos por hectárea. También estaban reguladas mediante Real Decreto 1078/2014 las normas de la condicionalidad que deben cumplir los beneficiarios que reciban pagos directos.
Por último, el MAPA elaboró órdenes ministeriales para la aplicación de la PAC, relativas al cálculo de la asignación inicial de los derechos de pago básico, y sobre la ampliación del periodo de presentación de la solicitud única.
Además, las circulares de coordinación permitían una aplicación armonizada de las ayudas y la realización de controles entre todas las CCAA.
