ÁREA 4: Tema 2.II. Política de mercados. Flashcards
POLITICA DE MERCADOS
En los países avanzados, incluido España, la actividad agraria se rige por los principios y las reglas de la economía. Sin embargo el sector agrario es un sector económico que presenta ciertas características y peculiaridades que lo diferencian claramente de otros sectores económicos y que juegan un importante papel en la difícil regulación oferta-demanda y los mercados, en la productividad de la actividad agraria y en la percepción de rentas:
1. La agricultura es una actividad biológica con estrecha dependencia de factores naturales que apenas pueden ser modificados por el hombre y a riesgos naturales que condicionan los rendimientos. Dado carácter frecuentemente impredecible y fluctuante de la producción es inevitable que se produzca una cierta disparidad entre la oferta y la demanda, lo cual provoca grandes fluctuaciones de los precios, incluidos los percibidos por los agricultores, lo cual afecta negativamente a la renta.
2. El carácter perecedero de los productos agrarios frescos y la estacionalidad de la producción agraria ponen en situación de desequilibrio a la oferta y la demanda, al crear excedentes puntuales.
3. Los prolongados ciclos de producción de la mayoría de los productos agrarios básicos son otro gran inconveniente para la adaptación de la oferta a la demanda, pues son ciclos biológicos que no admiten ningún tipo de ajuste para adecuar la oferta a la demanda. Por el contrario, en los procesos industriales se puede activar o desactivar la producción para adecuarla periódicamente a la demanda.
4. Las características propias de las explotaciones agrarias también intervienen de manera negativa en la regulación de la oferta y la demanda. Con carácter general, el sector productor agrario se ve afectado por un alto nivel de atomización, en el que mayoritariamente se integran empresas de pequeña dimensión. Este minifundismo empresarial es una fuente de grandes inconvenientes para las propias empresas afectadas ya que les plantea problemas como no poder abordar la investigación y desarrollo y mejoras en la comercialización o internacionalización de sus productos.
Junto con la atomización, el sector se caracteriza por un alto grado de dispersión territorial.
5. A diferencia de otros sectores económicos, el sector agrario presenta ciertas características económicas diferenciales. La Ley de King expresa el fenómeno de que un aumento en la producción agrícola tiene como consecuencia en un mercado libre una disminución en el precio más que proporcional, puesto que al estar limitada la demanda por la saturación de las necesidades, un aumento fuerte en la oferta no puede ser absorbido, por lo que si no se estabilizan los stocks, lo que es difícil debido al carácter perecedero de la mayor parte de los productos agrarios, los precios tienden a derrumbarse.
Todas estas características de las producciones agrarias tienen como consecuencia que el ajuste entre la oferta y la demanda en el mercado de productos agrarios presente mayores dificultades que en otros sectores, lo cual justifica que los poderes públicos intervengan activamente en dicho sector mediante el desarrollo de una política de mercados si se quiere lograr un adecuado ajuste entre la oferta y la demanda con el fin de estabilizar los mercados.
En el ámbito agrario, se entiende por política de mercados a las medidas aplicadas por los poderes públicos con el fin de influir sobre la estabilidad de los mercados agrarios.
LA OCM ÚNICA
En la UE, el marco político que regula al sector agrario es la PAC. Desde los inicios de la PAC, la regulación de los mercados se ha realizado a través de las organizaciones comunes de mercados (OCM), que recogían, para cada sector para las que se establecieron, el conjunto de disposiciones comunitarias establecidas para la regulación de la producción y el comercio de cada categoría de productos.
La PAC nace en el entorno económico de escasez alimentaria tras la Segunda Guerra Mundial, por lo que en sus inicios se centró en el establecimiento de medidas dentro de su política de precios y mercados, mediante un sistema de precios garantizados en el marco de las OCM. En la década de los 80 el gasto agrícola se había disparado y las medidas de intervención y las ayudas a la exportación eran las medidas más costosas de la PAC.
El creciente gasto agrícola y la necesidad de paliar los desequilibrios entre oferta y demanda motivaron la primera gran reforma de la PAC: la reforma de la PAC de 1992 o reforma McSharry, que supuso un cambio de una política de precios a una política de producciones, y se basó en la reducción de los precios institucionales agrícolas y la compensación por medio de ayudas directas de la pérdida de ingresos experimentada por los agricultores.
Tradicionalmente, las medidas de las OCM se basaban en:
4. Un régimen de precios institucionales, destinado a limitar el campo de variación de los precios de mercado para el producto regulado.
5. Un régimen de intervención, destinado a mantener los precios dentro de la banda marcada por los precios institucionales.
6. Medidas restrictivas de la producción, en aquellos sectores que han llegado hacer estructuralmente excedentarios.
7. Un régimen de ayudas de carácter muy diversificado.
8. Un régimen de Comercio Exterior, basado inicialmente en:
a) gravámenes compensatorios a las importaciones
b) restituciones a la exportación
LA OCM EN 2013
Hasta el año 2007 coexistían veintiún OCM específicas, definidas en sus correspondientes reglamentos de base. En el año 2007 se llevó a cabo un proceso de integración de las distintas OCM en una OCM única, cuya base jurídica la constituía el Rgto 1234/2007.
Actualmente la norma base es el Reglamento 1308/2013 por el que se crea la organización común de mercados de los productos agrarios.
Actualmente, la OCM incluye *:
1. Normas de comercialización (NC) para determinados sectores: divididas en obligatorias y facultativas, junto con determinadas NC aplicables a la importación y exportación. Los productos sujetos a NC solo se podrán comercializar si cumplen dichas normas. Entre los sectores sujetos a NC se encuentran los huevos y la carne de aves de corral.
Además, algunos productos están sujetos a las definiciones, designaciones y denominaciones de venta previstas en el anexo VII del R1308/2013, entre ellos:
a) carne de vacuno; leche y productos lácteos;
b) carne de aves de corral y huevos.
También se establece un régimen de menciones reservadas facultativas para facilitar que los productores de productos agrarios que posean mayor valor añadido puedan informar de ellos. Los productos incluidos son: carne de aves de corral, huevos y aceite de oliva.
2. Red de seguridad de los mercados agrarios: la mayor orientación al mercado promovida por la reforma de 2013 llevó a que un gran número de medidas de mercado incluidas en la OCM anterior, que hasta hace unos años eran los principales instrumentos de la PAC, actualmente se consideren una red de seguridad de los mercados, es decir, solo se recurre a ellas en caso de crisis provocadas por perturbaciones importantes en los mercados, con el fin de equilibrar el mercado. La red de seguridad incluye una serie de medidas de intervención basadas en precios institucionales destinados a mantener los precios dentro de la banda marcada por éstos. Las medidas de intervención se diferencian en:
Intervención pública, en que las autoridades competentes de los EEMM compran productos en régimen de intervención y los almacenan hasta su salida al mercado (cuando la situación mejore, sin perturbar el mercado, mediante licitación o a través del programa de distribución de alimentos a los más necesitados). Entre los productos incluidos en este régimen se encuentran:
la carne fresca o refrigerada de vacuno, todo el año, mediante acto de ejecución
la leche en polvo desnatada y la mantequilla
Se abre en períodos determinados, bien automáticamente o bien por acto de ejecución (según el sector).
Almacenamiento privado: consiste en la retirada de productos del mercado y su almacenamiento por operadores privados, otorgando una ayuda para sufragar tanto el coste del almacenamiento como la depreciación del producto. La ventana temporal en la que el AP está abierto es limitada y desconocida (para evitar la especulación), y se debe abrir y cerrar mediante actos de ejecución de la Comisión Europea (CE). Se cerrará una vez la CE considere que la situación del mercado ha mejorado.
Estas ayudas se concederán en base a las condiciones y requisitos que establezca la CE mediante actos delegados (sobre calidad, dimensión de los espacios de almacenamiento, periodos y precios de mercado, entre otros).
Entre los productos incluidos en este régimen se encuentran:
- la carne fresca o refrigerada de vacuno,
- la leche en polvo desnatada y la mantequilla,
- el queso DOP/IGP
- la carne de porcino,
- la carne de ovino y caprino.
3. Medidas excepcionales de gestión de crisis: por tanto, la red de seguridad permite dar respuesta a los desequilibrios del mercado y a las situaciones de crisis. No obstante, si a pesar de la aplicación de las medidas de la red de seguridad ocurriera una crisis en los mercados agrarios, la OCM recoge una serie de medidas excepcionales de gestión de crisis de mercado para todos los sectores, donde la Comisión podrá:
ampliar o modificar el ámbito o duración de las medidas incluidas en la OCM,
suspender derechos de importación,
suspender el régimen de perfeccionamiento activo (en todos los sectores ganaderos) o de perfeccionamiento pasivo (solo en sectores cárnicos).
También se podrán aplicar medidas excepcionales de apoyo del mercado en caso de enfermedades animales y pérdida de confianza de los consumidores debido a la existencia de riesgos para la salud pública o la sanidad animal o vegetal, que pueden conllevar restricciones del comercio intracomunitario o del comercio exterior para evitar la propagación de dichas enfermedades.
Para la financiación de estas medidas existe un fondo de reserva para crisis en el sector agrícola, que se constituye aplicando cada año una reducción de los pagos directos que superen los 2000€ en el marco del mecanismo de disciplina financiera. En caso de que la reserva no se utilice, su importe se restituye cada año a los agricultores.
Las medidas de mercado, salvo contadas excepciones, son financiadas al 100% por el FEAGA. La mayor orientación al mercado promovida por las últimas reformas de la PAC ha permitido reducir el gasto comunitario destinado a las medidas de mercado, desde el 90% del presupuesto de la PAC que suponían en los años 90 al 4% que suponen actualmente.
BÚSQUEDA DEL EQUILIBRIO EN LA CADENA DE VALOR AGROALIMENTARIA
Actualmente el sistema agroalimentario está compuesto por complejos entramados económicos que interrelacionan a productores, industria transformadora, distribución y consumidores finales, donde, como hemos visto, el sector agrario es un sector vulnerable por sus propias características y particularidades. Las relaciones contractuales que lleva a cabo la empresa agraria con el resto de agentes del sistema agroalimentario se caracteriza por la situación de inferioridad de las empresas agrarias frente al resto. Este hecho es debido a los condicionantes que caracterizan a las producciones agrarias (comentados al principio) y a los cambios en la industria de la transformación y distribución (avances tecnológicos, concentración e incremento del poder de negociación), que les lleva a imponer grandes exigencias tanto de tipo técnico como organizativo, así como a los cambios en las tendencias del consumo.
Todos estos motivos hacen necesaria una búsqueda del equilibrio en la cadena de valor agroalimentaria por parte de los poderes públicos, y en particular a través de la OCM. La reforma de la PAC de 2013, cuya OCM sigue vigente, reforzó la capacidad de negociación de los productores con el resto de eslabones a través de las OPAs, sus asociaciones y de las OIPs.
ORGANIZACIONES DE PRODUCTORES AGRARIOS (OPAs)
La actual OCM contempla la posibilidad de creación de Organizaciones de Productores Agrarios y Asociaciones de OPAs en todos los sectores.
Las OPAs son figuras clave para lograr el equilibrio en la cadena de valor al fortalecer la posición de los productores en la cadena alimentaria, mediante:
* la concentración de la oferta,
* la mejora de la comercialización de la producción de sus miembros,
* la planificación de la producción para adaptar la producción a la demanda,
* administrar los instrumentos de gestión de riesgo.
ORGANIZACIONES INTERPROFESIONALES (OIPs)
Por su parte, las OIPs son figuras que vinculan a todos los operadores de la cadena de valor aumentando la eficacia de la misma mediante el desarrollo de una serie de actividades en común y fomentando las mejores prácticas y la transparencia en el mercado.
Las OIPs están constituidas por organizaciones representativas de la producción y de la transformación y/o distribución de un sector determinado de la OCM.
Si llegado el caso, ni la red de seguridad ni las medidas excepcionales de gestión de crisis fueran capaces de equilibrar el mercado, con carácter temporal (máximo seis meses) la Comisión podrá autorizar una excepción en la normativa de competencia para que el propio sector, a través de las OPAs o de las OIPs reconocidas, participe en la gestión de la crisis mediante acciones tales como:
- retirada de productos del mercado o distribución gratuita de los mismos,
- almacenamiento por operadores privados,
- medidas de promoción conjunta,
- planificación temporal de la producción.
REGULACIÓN DE LAS RELACIONES CONTRACTUALES EN EL SECTOR LÁCTEO (PAQUETE LÁCTEO)
Por otro lado, se regulan las relaciones contractuales en todos los sectores, y se incluye la negociación en común en los sectores vacuno y lácteo entre otros.
En el sector lácteo, en 2012 se sentaron las bases para la regulación de los contratos de compra-venta de leche cruda en el marco del conocido como “paquete lácteo” (Rgto 261/2012). Estas disposiciones se incluyeron posteriormente en el propio Rgto 1308/2013 por el que se crea la organización común de mercados de los productos agrarios, que incluye una serie de disposiciones que regulan las relaciones contractuales en particular en el sector de la leche y los productos lácteos y en el sector del azúcar, ofreciendo a los Estados miembros (EEMM) la posibilidad de exigir como obligatorio el establecimiento de contratos escritos entre los ganaderos y los transformadores lácteos, además de permitir también que los ganaderos negocien sus contratos de forma colectiva a través de organizaciones de productores, que a su vez pueden también regular la oferta de quesos DOP/IGP.
En España, el RD 95/2019 por el que se establecen las condiciones de contratación en el sector lácteo y se regula el reconocimiento de las organizaciones de productores y de las organizaciones interprofesionales en el sector, hace obligatoria la suscripción de un contrato por escrito para todos los operadores que realicen transacciones comerciales de suministro de leche cruda, permitiendo mejorar el equilibrio de la cadena de valor en este sector y reforzar la posición negociadora de los productores.
Por último, desde 2015 los primeros compradores de leche cruda están obligados a realizar una declaración mensual autoridad nacional competente la cantidad de leche cruda que les haya sido entregada. Esta condición se realiza en España a través de la aplicación informática INFOLAC.
En España, las comunidades autónomas (CCAA), o la AICA cuando la trazabilidad del producto trascienda el ámbito de una CCAA, controlarán su cumplimiento siguiendo las directrices del Plan Nacional de Controles de la contratación en el sector lácteo.
REGULACIÓN DE LAS RELACIONES CONTRACTURALES EN OTROS SECTORES
Además de lo comentado, el Rgto1308/2013 establece que los EEMM podrán decidir la regulación de las relaciones contractuales entre productores y transformadores o distribuidores pertenecientes a sectores distintos de los sectores de la leche y productos lácteos y del azúcar.
En España, y de forma pionera en toda la UE, las relaciones contractuales en el sector agroalimentario se regulan por la Ley 12/2013 de medidas para mejorar el funcionamiento de la cadena alimentaria, que establece la contratación obligatoria en toda la cadena alimentaria, salvo contadas excepciones, y crea un organismo de control específico: la AICA, dependiente del MAPA.
TRANSPARENCIA DEL MERCADO
Para fomentar la transparencia del mercado se han creado el Observatorio Europeo del Mercado de la carne de vacuno, el OEM de la carne de porcino y el OEM de la leche.
MEDIDAS ESPECÍFICAS DE APOYO
Además de las medidas excepcionales de apoyo del mercado en caso de enfermedades animales y pérdida de confianza de los consumidores comentadas anteriormente, dentro de la OCM existen también medidas específicas de apoyo en determinados sectores: los programas escolares para mejorar el acceso a los alimentos (programa de consumo de frutas y hortalizas en las escuelas y programa de distribución de leche en las escuelas).
Los programas de distribución de frutas y hortalizas y leche en las escuelas tienen como objetivo lograr cambios paulatinos en los hábitos alimentarios de los niños e invertir en un estilo de vida más saludable. Las ayudas se destinan a sufragar determinados costes de ejecución de los programas.
LAS MEDIDAS DE MERCADO EN LA ÚLTIMA REFORMA DE LA PAC
Si bien la penúltima reforma de la PAC entró en aplicación en 2015, la necesidad de adaptarla al nuevo contexto socioeconómico llevó a la Comisión Europea a acometer una nueva reforma, presentando en 2018 las propuestas reglamentarias de la inicialmente denominada PAC post 2020, que finalmente se adoptaron y entraron en vigor en diciembre de 2021 y, tras un período transitorio, se aplican desde del 1 de enero de 2023. Los actos jurídicos de base de la actual PAC son:
Reglamento 2021/2115 por el que se establecen normas en relación con la ayuda a los planes estratégicos que deben elaborar los EEMM en el marco de la PAC y se derogan los Reglamentos 1305/2013 y 1307/2013;
Reglamento 2021/2116 sobre la financiación, la gestión y el seguimiento de la PAC y por el que se deroga el Reglamento 1306/2013;
Reglamento 1308/2013 por el que se crea la organización común de mercados de los productos agrarios, modificado por el nuevo Reglamento 2021/2117, que modifica también los Reglamentos 1151/2012, sobre los regímenes de calidad de los productos agrícolas y alimenticios, 251/2014, sobre la definición, descripción, presentación, etiquetado y protección de las indicaciones geográficas de los productos vitivinícolas aromatizados, y 228/2013, por el que se establecen medidas específicas en el sector agrícola en favor de las regiones ultraperiféricas de la Unión.
La novedad más importante es que el enfoque único ha sido sustituido por un sistema más flexible, con más libertad para que los países de la UE decidan la mejor manera de lograr los nueve objetivos comunes y, al mismo tiempo, responder a las necesidades específicas de sus agricultores y comunidades rurales. La política insiste menos en el cumplimiento y las normas, y más en los resultados y el rendimiento. Cada Estado miembro debe llevar a cabo un análisis de sus necesidades específicas y elaborar un plan estratégico de la PAC (PEPAC) en el que indique cómo se propone dirigir las intervenciones y la financiación de ambos pilares de la PAC para satisfacer estas necesidades, en consonancia con los objetivos generales de la UE.
EN RELACIÓN A LA POLÍTICA DE MERCADOS, LOS CAMBIOS EN LA OCM HAN SIDO EN ASPECTOS COMO:
o las definiciones relativas a determinados sectores (como el del azúcar)
o la ampliación de determinados periodos de intervención pública: en los casos en los que la apertura de la intervención pública es automática, el período de dicha intervención se prorroga un mes. En los casos en los que la apertura de la intervención pública depende de la evolución del mercado, el período de dicha intervención pasa a ser todo el año
o la ampliación de la lista de productos que pueden optar a ayuda para el almacenamiento privado, incluyendo también las aceitunas de mesa
o la mejora de la transparencia, disponiendo la publicación de determinada información sobre el volumen y los precios de compra y venta de productos en régimen de intervención pública
o la integración en el reglamento de las disposiciones relativas a la retirada del mercado de los productos que no cumplen las normas de etiquetado, así como sobre los controles y sanciones relativos a las normas de mercado, las denominaciones de origen, las indicaciones geográficas y las especialidades tradicionales garantizadas
o la ampliación de la lista de objetivos de las organizaciones de productores para incluir aquellos relacionados con la gestión y valorización de subproductos y residuos, con el fin de proteger el medio ambiente e impulsar la circularidad
o la posibilidad de reconocimiento de organizaciones interprofesionales en una o varias escalas geográficas por parte de los EEMM, así como la ampliación de la lista de objetivos de éstas incluyendo por ejemplo la contribución a la valorización de los subproductos y la reducción y gestión de los residuos, así como la promoción y aplicación de medidas para prevenir, controlar y gestionar la salud de los animales
o la supresión de las disposiciones relativas a las restituciones por exportación, que dejan de existir, cumpliendo así con los compromisos adoptados con el paquete de Nairobi de la OMC
o la regulación de la creación y el funcionamiento de los observatorios del mercado de la Unión en cualquier sector agrícola
o la flexibilización de las normas relativas a las nuevas autorizaciones de plantaciones de vid y la armonización de las disposiciones sobre denominaciones de origen
o la introducción de nuevas categorías de productos vitivinícolas
Con esta reforma del reglamento de la OCM también se busca garantizar la coherencia de todas las intervenciones, dado que el plan estratégico debe incluir las intervenciones en determinados sectores (por ejemplo los programas apícolas**), por lo que se suprimen estas disposiciones en el Reglamento 1308/2013.
CONCLUSIÓN
En los últimos años se han sucedido diversas crisis de mercado en varios sectores agrarios que han puesto de manifiesto la importancia de la OCM, como por ejemplo:
- El veto ruso y el consecuente cierre de fronteras a las importaciones de determinados productos procedentes de la UE.
- La sobreproducción comunitaria en sectores como la carne de porcino o el lácteo, que se une a una sobreoferta en los mercados internacionales por aumento de la producción en otros países.
- La retracción en la demanda mundial de carne de porcino y leche y PL
- La crisis del COVID-19
- La guerra en Ucrania.
Estas crisis en sectores como el de la leche o la carne de porcino han hecho necesaria la aplicación de medidas de la red de seguridad y medidas excepcionales de gestión de los mercados. La Comisión Europea ha activado varias de las medidas de apoyo, entre las que podemos citar:
- En 2014 la apertura del almacenamiento privado de LPD, mantequilla y quesos DOP/IGP
- En 2015 la apertura del almacenamiento privado de carne de porcino y el aumento de las ayudas al almacenamiento privado de LPD y mantequilla.
- En 2016
o la activación por primera vez una de las medidas excepcionales, a fin de permitir el establecimiento de acuerdos voluntarios para la limitación de la producción por parte de las OPAs, las OIPs y las cooperativas del sector lácteo.
o la duplicación de los límites máximos de intervención para la leche desnatada en polvo y la mantequilla y su prórroga
o la creación de un régimen para incentivar la reducción de la producción lechera junto con una ayuda de adaptación
- En 2020
o la apertura del almacenamiento privado en los sectores de la carne de vacuno, carne de ovino y caprino, y de la leche en polvo desnatada (LPD), mantequilla y quesos madurados (tanto DOP/IGP como no)
o la autorización de la Comisión a las OPAs reconocidas, a sus asociaciones y a las OIPs a alcanzar acuerdos comunes para planificar la producción de leche cruda, como excepción a la normativa de competencia
- En 2022
o la apertura del almacenamiento privado en el sector de la carne de porcino (Reglamento 2022/470)
o la movilización de fondos de la reserva para crisis en el marco de la activación del artículo 219 de la OCM, para ayudar a los agricultores y ganaderos a afrontar el alza de precios de las materias primas y de los costes de producción producidos como consecuencia de la invasión rusa de Ucrania. España recibió 64,5 millones de euros, de los 500 habilitados (segundo estado que más fondos recibió). Los EEMM deben destinar los fondos a la economía circular, la gestión de nutrientes, el uso eficiente de los recursos o los métodos de producción respetuosos con el clima y el medio ambiente (Reglamento 2022/467).
Recordar papel de la Dirección General de Producciones y Mercados Agrarios y el FEGA.
Resumen de las medidas de la OCM
- NC en determinados sectores
- Red de seguridad de mercados agrarios
- Medidas excepcionales de gestión de crisis en todos los sectores
- Medidas para garantizar el equilibrio de la cadena de valor agroalimentaria
- Medidas específicas de apoyo en determinados sectores
