ÁREA 4: Tema 3.II. El segundo pilar de la PAC: política de desarrollo rural. Flashcards
INTRODUCCIÓN
A pesar de la pérdida de peso socioeconómico acontecida en los últimos años, en la UE el sector agrario tiene una especial relevancia.
La actividad agraria tiene importancia desde el punto de vista económico, pues aporta en torno al 2,7% del PIB nacional y acapara el 3,8% de la población activa, y además es la gran abastecedora de materia prima a la industria de transformación, la cual constituye uno de los principales motores económicos comunitario y nacional. Pero también tiene importancia desde el punto de vista cualitativo, pues se trata de un sector estratégico al garantizar el abastecimiento alimentario de la población, y favorecer el mantenimiento de la biodiversidad, y la base del desarrollo rural y del mantenimiento de su tejido social, pues cerca del 80% del territorio de la UE se considera zona rural, donde reside aproximadamente el 40% de la población.
INTRODUCCIÓN HISTÓRICA. EVOLUCIÓN. ACTUACIONES CLÁSICAS Y NUEVAS ACTUACIONES.
El Tratado de Roma de 1957 por el que se creó la CEE establecía los objetivos de la misma, y preveía la configuración de una política agraria comunitaria atribuyéndole a la Comunidad las competencias globales en materia de pesca y agricultura. La PAC se crea en 1962 con los siguientes objetivos, que ya fueron establecidos en el Tratado de Roma:
- Incrementar la productividad, fomentando el progreso técnico y asegurando el desarrollo racional de la producción.
- Garantizar un nivel de vida equitativo a la población agraria, en especial aumentando la renta individual de los que trabajan en la agricultura y equiparándola a las del resto de sectores económicos.
- Estabilizar los mercados, tanto en suministros como en precios.
- Garantizar los abastecimientos.
- Asegurar al consumidor un abastecimiento a precios razonables.
En base a los objeti vos y principios establecidos, se configuró una política agraria comunitaria que intenta regular la actividad agraria comunitaria desde la producción a la comercialización, usando dos instrumentos básicos:
- una política de producciones y mercados, que constituye actualmente el primer pilar de la PAC
- una política socio-estructural, que constituye actualmente el segundo pilar de la PAC
Para la financiación de la PAC se crea en 1962 un instrumento financiero específico: el Fondo europeo de orientación y garantía agrarias (FEOGA). En 2005 se aprobó un Reglamento que dividió el FEOGA en dos fondos distintos:
- el Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA), que financia las medidas del primer pilar, y
- el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER), que cofinancia la mejora de la competitividad, las medidas medioambientales y el desarrollo rural (segundo pilar)
La política socio-estructural tenía en sus inicios por objetivo la modificación y equiparación de las estructuras productivas de las distintas zonas a agrarias de la Comunidad Europea.
En sus orígenes, las políticas de precios y mercados y socio-estructural no se desarrollaron de forma paralela, puesto que la PAC se centró en asegurar los abastecimientos a través del aumento de la producción, lo que se tradujo en un fuerte desarrollo de las organizaciones comunes de mercado, mientras que la política socio-estructural se limitó a la cofinanciación por parte del FEOGA-O de proyectos puntuales presentados por los Estados miembros.
La aplicación inicial de una política común de precios y mercados sobre realidades socio-estructurales muy diferenciadas entre los EEMM dio lugar al incremento de las diferencias de renta agraria en las distintas zonas de la Comunidad Europea y a la inadaptación de las explotaciones con deficiencias estructurales.
El informe Mansholt de 1968 sentó las bases teóricas de la política comunitaria de estructuras agrarias. Dicho informe proponía fundamentalmente la modernización de las estructuras productivas a fin de que ganaran en competitividad, y desembocó en la adopción de las primeras directivas socio-estructurales de 1972.
- D 159/72 relativa a la modernización de las explotaciones agrarias.
- D 160/72 destinada a incentivar el cese anticipado de la actividad agraria.
- D 161/72 relativa a la formación socioeconómica y cualificación profesional de los trabajadores agrarios.
A partir de 1975 se comenzó a tener más en cuenta la dimensión regional de la PAC con la adopción de determinadas directivas cuyo objetivo era incentivar a los productores para el mantenimiento de actividades en las zonas desfavorecidas, lo cual constituyó el primer vínculo entre la política agroestructural y la política regional.
A mediados de los 80, y con vistas a la realización de mercado único, se dio aún más importancia a la necesidad de la adopción de medidas que permitieran disminuir los desequilibrios estructurales de las distintas regiones. Así, el Libro Verde de la Comisión de 1985 hizo propuestas como fomentar las producciones de calidad, diversificar las economías rurales, proteger el medio ambiente, las zonas desfavorecidas… que se fueron desarrollando mediante reglamentos.
Posteriormente, la reforma McSharry de 1992 introdujo las medidas de acompañamiento, entre las que se incluía el medio ambiente o la forestación de tierras agrarias.
Pero podemos decir que la política de desarrollo rural actual tuvo su desarrollo preliminar en 1996, cuando representantes y expertos de diversos países comunitarios adoptaron en Cork una Declaración sobre el futuro de las zonas rurales donde se puso de manifiesto la necesidad de mantener la estructura cultural, económica y social de estas zonas, potenciando la política de desarrollo rural (DR) e incorporando a la PAC políticas horizontales como las de medioambiente e I+D. Ya en Cork se introdujeron el principio de multifuncionalidad de la agricultura, y de diversificación de actividades económicas. La PAC debía ayudar a los agricultores a producir alimentos suficientes para Europa y seguros, proteger el medio ambiente y garantizar el bienestar animal, fomentar la modernización de las explotaciones, la creación y diversificación de empleo rural, mejorar las condiciones de vida en el medio rural, buscar la sostenibilidad, fomentar la innovación…
Con la aprobación de la Agenda 2000 en la Cumbre de Berlín se fija la idea del desarrollo rural como segundo pilar de la PAC. La reforma de la PAC de 2003 introdujo la condicionalidad supeditando la percepción de las ayudas al cumplimiento de ciertos requisitos (medioambientales, etc), y estableciendo, a través de la modulación, el trasvase de fondos del primer al segundo pilar de la PAC, con el fin de reforzar el 2º pilar. Ese mismo año, en la Conferencia de Salzburgo, se debatieron los principios del desarrollo rural, lo que se tradujo en la aprobación de los nuevos reglamentos de desarrollo rural para el período 2007-2013.
Posteriormente tuvo lugar la reforma de 2013, en la que la política de DR se aplicaba, al igual que en el período programático anterior, mediante programas de desarrollo rural (PDR) nacionales y/o regionales de siete años, elaborados por los Estados miembros basándose en al menos cuatro de las seis prioridades comunes de la UE, que incluían las medidas encaminadas a alcanzar los objetivos y las prioridades de la política de desarrollo rural así como la financiación correspondiente.Así pues, desde su creación, la política comunitaria de desarrollo rural se ha ido transformando desde una política dirigida a los problemas estructurales del sector agrario hacia una política enfocada a potenciar los múltiples papeles (multifuncionalidad) de la agricultura en la sociedad y hacia los retos del medio rural en un sentido más amplio. Las sucesivas reformas han pretendido mejorar la competitividad del sector mediante una mayor orientación al mercado y a las demandas de los consumidores, garantizar la sostenibilidad medioambiental y la protección del medio ambiente así como compatibilizar la PAC con los acuerdos del GATT.
Por tanto, si bien las actuaciones clásicas de la política de desarrollo rural se basaron en la financiación de medidas socio-estructurales y medidas de acompañamiento con cargo al FEOGA-G o al FEOGA-O en función de cada región y en qué objetivo se encuadrase, desde la creación, con la reforma de la Agenda 2000, del primer programa de Desarrollo Rural 2000-2006*, y desde que posteriormente en 2005 se crease el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER), se han ido incorporando nuevas actuaciones al catálogo de medidas de desarrollo rural, proceso que ha culminado con las nuevas intervenciones de la actual PAC.
*(que incluía programas operativos para las regiones O1, y programas de desarrollo rural para las regiones fuera de O1, siendo O1 aquellas regiones cuyo PIB<75% del PIB medio de la UE)
EL DESARROLLO RURAL EN EL PERIODO PRESUPUESTARIO ACTUAL
En 2016, y 20 años después de la primera, tuvo lugar una nueva Conferencia sobre Desarrollo Rural, de nuevo en Cork (la llamada Cork 2.0), que sentó las bases para el nuevo enfoque de la Política de Desarrollo Rural más allá de 2023, detallando las orientaciones políticas que deben guiar esta política.
Si bien la penúltima reforma de la PAC entró en aplicación en 2015, la necesidad de adaptarla al nuevo contexto socioeconómico llevó a la Comisión Europea a acometer una nueva reforma, presentado en 2018 las propuestas reglamentarias de la inicialmente denominada PAC post 2020, que finalmente se adoptaron y entraron en vigor en diciembre de 2021 y, tras un período transitorio, se aplican desde el 1 de enero de 2023.
Así, los actos jurídicos de base de la actual PAC son:
Reglamento 2021/2115 por el que se establecen normas en relación con la ayuda a los planes estratégicos que deben elaborar los EEMM en el marco de la PAC y se derogan los Reglamentos 1305/2013 y 1307/2013;
Reglamento 2021/2116 sobre la financiación, la gestión y el seguimiento de la PAC y por el que se deroga el Reglamento 1306/2013;
Reglamento 1308/2013 por el que se crea la organización común de mercados de los productos agrarios, modificado por el nuevo Reglamento 2021/2117, que modifica también los Reglamentos 1151/2012, sobre los regímenes de calidad de los productos agrícolas y alimenticios, 251/2014, sobre la definición, descripción, presentación, etiquetado y protección de las indicaciones geográficas de los productos vitivinícolas aromatizados, y 228/2013, por el que se establecen medidas específicas en el sector agrícola en favor de las regiones ultraperiféricas de la Unión.
La novedad más importante es que el enfoque único ha sido sustituido por un sistema más flexible, con más libertad para que los EEMM decidan la mejor manera de lograr los nueve objetivos comunes y, al mismo tiempo, responder a las necesidades específicas de sus agricultores y comunidades rurales. La política insiste menos en el cumplimiento y las normas, y más en los resultados y el rendimiento. Cada Estado miembro debe llevar a cabo un análisis de sus necesidades específicas y elaborar un Plan estratégico de la PAC (PEPAC) en el que indique cómo se propone dirigir las intervenciones y la financiación de ambos pilares de la PAC para satisfacer estas necesidades, y así alcanzar los objetivos de la UE.
En relación al segundo pilar, el objetivo de la actual PAC es fortalecer el tejido socioeconómico de las áreas rurales al proporcionar a los Estados miembros la flexibilidad y el apoyo para adaptar las intervenciones a las necesidades y condiciones locales.
MEDIDAS DE DESARROLLO RURAL ACTUALES
Las anteriores medidas de desarrollo rural (alrededor de 70 medidas y submedidas) se agrupan en la nueva PAC en ocho tipos de intervenciones, con el objetivo de favorecer la simplificación:
1) Compensaciones económicas a los agricultores que cumplan voluntariamente con compromisos de gestión que se consideren beneficiosos para el medioambiente y el clima (por ejemplo la producción ecológica).
2) Ayudas para compensar las pérdidas de ingresos relacionadas con limitaciones naturales u otras limitaciones específicas que puedan existir en su territorio (p.ej. zonas de montaña).
3) Compensaciones en relación con las desventajas específicas resultantes de la aplicación de las Directivas hábitats (92/43), aves (2009/147) y aguas (2000/60).
4) Ayudas para inversiones que contribuyan al logro de los objetivos específicos (por ejemplo: inversiones en servicios básicos en zonas rurales o inversiones en la restauración del potencial agrícola o forestal después de desastres o catástrofes naturales).
5) Ayudas al establecimiento de jóvenes agricultores y puesta en marcha de nuevas empresas rurales vinculadas o no al sector agrario.
6) Ayudas para promover instrumentos de gestión de riesgos que ayuden a los agricultores a gestionar la producción, así como los riesgos para los ingresos relacionados con su actividad agraria sobre los que carezcan de control.
7) Ayudas a la cooperación entre entidades: ayudas para preparar y ejecutar los proyectos de grupos operativos de la EIP-agri, para proyectos Leader así como para promover los regímenes de calidad, las organizaciones de productores o grupos de productores u otras formas de cooperación.
8) Ayudas al intercambio de conocimientos e información: ayudas para acciones encaminadas a promover la innovación, el acceso a la formación y el asesoramiento y el intercambio y la difusión de conocimientos e información agrícolas, forestales y sobre empresas rurales, que contribuya al logro de los objetivos específicos de la PAC post 2020.
LA FINANCIACIÓN DE LA POLÍTICA DE DESARROLLO RURAL Y SU APLICACIÓN EN ESPAÑA
El gasto público total previsto para financiar en España las medidas de desarrollo rural, teniendo en cuenta las aportaciones del FEADER, del Estado y de las CCAA, es de unos 8.300 M€ (de los cuales unos 5.400 M€ proceden del FEADER). El 48% de este gasto corresponde a medidas de carácter ambiental. Destacan también por su cuantía las medidas de apoyo a la instalación de jóvenes, las inversiones en explotaciones, las estrategias de desarrollo local (LEADER) y las medidas de cooperación, asesoramiento y formación.
Dentro de los compromisos agroambientales, climáticos y de gestión, destaca presupuestariamente la agricultura ecológica, seguida de las ayudas a cultivos sostenibles.
Por otro lado, del conjunto de las inversiones, las que cuentan con mayor porcentaje del gasto son las que se destinan a industria y comercio con objetivos competitividad y las que se dirigen a mejorar la competitividad de las explotaciones agrarias. Cabe destacar que el 44% de las inversiones tiene objetivos medioambientales.
En relación a la cooperación, cabe destacar la medida LEADER (método de desarrollo local por el que los actores locales diseñan y ponen en marcha estrategias para el desarrollo de sus zonas rurales), junto con la EIP-AGRI (Asociación Europea para la Innovación en materia de productividad y sostenibilidad agrícolas), que apoya la preparación y/o ejecución de proyectos innovadores que resuelven un problema o aprovechan una oportunidad del sector agroalimentario y forestal y del medio rural.
Cualquier perceptor de ayudas por superficie de DR (p.ej. agroambientales, zonas con limitaciones naturales, Red Natura 2000) tendrá que cumplir con la condicionalidad reforzada, que se denomina así porque se incrementa la ambición medioambiental y climática de la condicionalidad que se venía aplicando en la PAC de 2013.
Con la nueva PAC, por primera vez en España un plan único (el Plan Estratégico de la PAC) integrará las medidas de desarrollo rural de las diecisiete comunidades autónomas así como las medidas suprautonómicas que en anteriores periodos se encontraban en los 17 PDRs regionales más el PNDR. El PEPAC 2023-2027 elaborado por España supone una gran oportunidad para el relevo generacional y para las mujeres, ya que:
el enfoque estratégico e integrado del relevo generacional en el Plan garantiza la coherencia entre las diferentes medidas de la PAC. Ejemplo de ello es la nueva definición de jóvenes agricultores y agricultoras, única para todas las ayudas de la PAC, lo que favorece la simplificación y reducción de la burocracia.
Se contará con un presupuesto adecuado para jóvenes en este periodo, pues existe un presupuesto específico de 220 M€/año exclusivamente para incentivos al relevo generacional. Además, los jóvenes agricultores se pueden beneficiar del resto de ayudas.
Se prioriza a los jóvenes recién instalados en la actividad agraria en la asignación de derechos de pago de la reserva nacional.
En relación a las mujeres, por primera vez se incorpora el enfoque de género en la PAC, dada la situación actual de desigualdad entre hombres y mujeres en el medio rural (masculinización, brecha de género, menor tasa de empleo de mujeres, etc.).
Además, junto a la ayuda complementaria a la renta para jóvenes agricultores, las comunidades autónomas pueden aplicar en sus territorios medidas de desarrollo rural favorables a los jóvenes, como la de establecimiento de jóvenes agricultores, en materia de formación y asesoramiento o para la inversión en tierras.
Por otro lado, la nueva PAC tiene como objetivo transversal modernizar las zonas rurales fomentando y poniendo en común el conocimiento, la innovación y la digitalización y promoviendo su adopción por el sector agrario, mediante la mejora del acceso a la investigación, la innovación, el intercambio de conocimientos y la formación. Por ello el PEPAC español contempla:
servicios de asesoramiento a las explotaciones;
redes PAC (foros de encuentro para acelerar el intercambio de conocimientos);
actividades de formación e información;
fomento de la innovación a través de los grupos operativos de la EIP-agri;
apoyo a las inversiones para la modernización explotaciones agrarias, transformación, comercialización y desarrollo de productos agrarios.
Con el fin de adaptar el marco jurídico nacional al europeo, a nivel nacional se ha adoptado un amplio paquete legislativo, conformado por un total de 19 normas.
CONCLUSIÓN
La importancia actual del medio rural en España, que integra al 16% de la población y afecta al 84% del territorio, y el hecho de que en este inmenso territorio rural se encuentran la totalidad de nuestros recursos naturales y una parte significativa de nuestro patrimonio cultural, confieren a este medio una relevancia mayor de la concedida en nuestra historia reciente.
Las zonas rurales representan del 44% al 80% de cada país de la UE. Estos diversos territorios albergan una gran variedad de flora y fauna, vida silvestre y entornos naturales. Proporcionan alimentos y recursos que contribuyen al empleo, el crecimiento y la prosperidad, y ayudan a mantener el patrimonio cultural.
Sin embargo, muchas zonas rurales de la UE sufren problemas estructurales, como la falta de oportunidades de empleo atractivas, la falta de inversión en conectividad, la falta de servicios básicos, y una gran pérdida de jóvenes. La nueva PAC pretende ayudar a los Estados miembros a abordar estos desafíos y a desarrollar los entornos no urbanos.
La nueva PAC jugará un papel fundamental para abordar los problemas de las zonas rurales ayudando a los Estados miembros a priorizar y apoyar la vida rural y el desarrollo de un sector agrícola moderno, sostenible e inclusivo. Busca abordar las demandas de la sociedad mientras continúa proporcionando bienes públicos esenciales y de calidad. Asimismo, busca incrementar la competitividad y la productividad de las explotaciones a través del segundo pilar al fomentar las inversiones y la reducción de costes, la I+D+i y la digitalización, el asesoramiento y la formación.
ANEXO 1: Red Europea de la PAC y Red Nacional de la PAC
Con el fin de ayudar a mejorar la aplicación de los PDR, la Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural de la Comisión Europea creó en 2008 la Red Europea para el Desarrollo Rural (REDR), con el fin de crear y compartir conocimientos sobre el funcionamiento en la práctica y la posible mejora de las políticas de desarrollo rural, y facilitar el intercambio de información y la cooperación en toda la Europa rural. La REDR reúne a diferentes partes interesadas en el desarrollo rural, como redes rurales nacionales (RRN), autoridades de los Estados miembros y organizaciones que se ocupan del desarrollo rural a nivel europeo.
Con la nueva PAC, la Red Europea de Desarrollo Rural se convierte en la Red europea de la PAC, y la Red Rural Nacional se convertirá en la Red nacional de la PAC.
La Red nacional de la PAC tiene como objetivo la colaboración entre organizaciones y administraciones, asesores, investigadores y otros agentes de innovación, así como otros agentes en el ámbito de la agricultura y el desarrollo rural a nivel nacional. En particular, deberá contribuir a la información del público y los beneficiarios potenciales acerca de la PAC y sus oportunidades de financiación.
La Red europea de la PAC tiene como objetivo la colaboración entre redes, organizaciones y administraciones nacionales, con el fin de aumentar la participación de todas las partes interesadas en el diseño y la ejecución de los planes estratégicos de la PAC, acompañar a las administraciones de los EEMM en la ejecución de los planes estratégicos y contribuir a mejorar la calidad de su ejecución, y fomentar la innovación en la agricultura y el desarrollo rural.
ANEXO 2: LA LEY 45/2007 PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL MEDIO RURAL
El intenso desarrollo económico acontecido en nuestro país durante las últimas décadas, que ha dado lugar a un salto muy significativo en los niveles de renta y bienestar de los ciudadanos, se ha concentrado, al igual que ha ocurrido en los países de nuestro entorno, en el medio más urbano y en menor medida en las zonas más rurales. Este fenómeno, característico del desarrollo económico moderno, se manifiesta en la persistencia de un atraso económico y social relativo en el medio rural, debido a causas económicas, sociales y políticas que son evitables.
La Ley 45/2007 para el desarrollo sostenible del medio rural comprende todo tipo de acciones y medidas de desarrollo rural sostenible, tanto de origen nacional como comunitario, aplicadas por la Administración General del Estado y concertadamente con las demás Administraciones Públicas, según sus respectivas competencias.
La Ley pretende llevar a cabo un impulso de desarrollo en las zonas rurales y, prioritariamente, en las que padecen un grado mayor de atraso relativo. La evolución del medio rural se ha caracterizado históricamente por haber sufrido un proceso de despoblamiento, envejecimiento y masculinización. Es por esto que el objetivo fundamental de la política de desarrollo rural es hacer de las “zonas rurales un lugar más atractivo en donde vivir y trabajar”, invirtiendo el proceso de envejecimiento y despoblación.
Esta Ley concede una atención preferente a las mujeres y los jóvenes, de los cuales depende en gran medida el futuro del medio rural.
Es una Ley de orientación territorial, lo que implica que será aplicada tomando en consideración criterios y directrices de ordenación territorial, y contempla zonas rurales diferenciadas según una tipología establecida.
Programa de Desarrollo Rural Sostenible
La aplicación práctica de la Ley 45/2007 se llevó a cabo mediante el Programa de Desarrollo Rural Sostenible (PDRS). En este Programa se realizó un análisis y un diagnóstico sobre la situación del medio rural en España, se definió una estrategia de desarrollo rural, se concretaron las zonas rurales que delimitaron y propusieron para su aplicación las Comunidades Autónomas, se especificaban los tipos de actuaciones multisectoriales, se determinaba el marco de cooperación entre las Administraciones Públicas, se definía el presupuesto y sistema de financiación, y se concluía con un sistema de evaluación y seguimiento.
